論綜合性黨內法規制度的構建

摘?? 要：“綜合性黨內法規制度”的概念早在中共中央1990年7月31日印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中即被明確提出，但是并未加以界定和展開，特別是沒有在黨內法規制度體系中得到運用。但是，隨著黨內法規制度“1+4”體系一些問題的日益凸顯，把“綜合性黨內法規制度”列入黨內法規制度體系并賦予其應有的地位越來越重要。為此，要正確認識設置“綜合性黨內法規制度”的必要性，明確綜合性黨內法規制度的基本構成，其中《中國共產黨黨內法規制定條例》是最主要的綜合性黨內法規制度，而配套綜合性黨內法規制度和地方綜合性黨內法規制度也是其重要組成部分。在此基礎上，要看到綜合性黨內法規制度在引領黨內法規制度建設的基本方向和原則，規范黨內法規制度的制定、修訂和清理工作，協調不同黨內法規制度之間關系等方面的重要作用。

關鍵詞：黨內法規;黨內法規體系;綜合性黨內法規制度

中圖分類號：D262.6???????????????? 文獻標識碼：A??????????????? 文章編號：1674-9170（2021）05-0033-07

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，法度必成體系，這一共識清楚地表明了黨內法規①體系在管黨治黨中的重要地位。習近平總書記今年7月1日在慶祝中國共產黨成立一百周年大會上的講話中莊嚴宣告，中國共產黨“堅持依規治黨、形成比較完善的黨內法規體系”[1]。這一體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。[2]這一體系在黨章之下由黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊組成，人們通常稱之為“1+4”體系。就這一體系而言，目前已經達到了相對比較完善的程度。但是考慮到黨內法規體系概念較新，建設時間畢竟不長，完善這一體系仍存在一些緊迫的問題，對這一體系構成的認識就是其中之一。本人曾在《黨內法規制度“1+4”體系之我見》[3]一文中提出了黨內法規制度“1+1+3”體系的觀點，其中第一個“1”是指黨章，第二個“1”是指一個規劃，即中央黨內法規制定工作五年規劃①，“3”是指“綜合性黨內法規制度”“黨的領導法規制度”和“黨的自身建設法規制度”，由此提出了“綜合性黨內法規制度”的概念。實際上，中共中央1990年7月31日印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第十條曾提出：“列入中央黨內法規制定工作規劃和計劃的黨內法規，按其內容，由中央紀律檢查委員會、中央各部門分別起草。綜合性的黨內法規，由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會、中央有關部門聯合起草。”[4]這一條例雖然第一次提出了“綜合性的黨內法規”（簡稱“綜合性黨內法規”或“綜合性黨內法規制度”）的概念，但是并未加以界定和展開，其指導黨內法規制度制定和分類的作用也就無從發揮。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十條也規定：“中央黨內法規按其內容一般由中央紀律檢查委員會以及中央有關部門等起草，綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會以及中央有關部門等起草或者成立專門起草小組起草。特別重要的中央黨內法規由黨中央組織起草。”[5]這里的“綜合性黨內法規”的提法也存在同樣的問題。從相關法規規定的上下文來看，無論1990年的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》規定的“綜合性的黨內法規，由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會、中央有關部門聯合起草”，還是2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》規定的“綜合性黨內法規由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會、中央有關部門起草或者成立專門起草小組起草”（2012年修訂版表述也大致相同），其所謂的“綜合性黨內法規”從廣義上講應該是指在制定或實施過程中涉及黨內眾多部門、多方面黨內事務的黨內法規，從狹義上講則重點指包括《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》等在內的具有黨內“立法法”性質的黨內法規。但“綜合性黨內法規”分類的緣起更多的是出于《中國共產黨黨內法規制定條例》等的歸類問題，因此，本人認為有必要以此為重點，進一步規定“綜合性黨內法規”概念和制度構成，明確其地位作用，以更好地發揮其在黨內法規制度體系建設中的作用。

一、設置“綜合性黨內法規制度”的必要性

在黨內法規制度“1+4”體系中，黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度各自具有一定的獨立性和獨特內涵，從而構成了一個較完善的體系，這一體系對于加強黨內法規制度建設、推動全面從嚴治黨、促進法治人才培養等發揮了重要作用，但是也存在一些不足之處。對此，本人曾在文章中把它歸納為三個方面：一是并未全面反映近年來黨內法規制度建設的總體情況;二是難以對黨內法規制度作出準確分類;三是存在交叉重復，系統性有待增強。[3]對于這一體系的不足，也有學者在研究成果中有所涉及。②這些問題集中到一點，就是是否應該把黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度合并為黨的領導和黨的自身建設法規制度，同時在此基礎上，另外設置一類綜合性黨內法規制度，賦予其規范定位，從而形成三類基本黨內法規制度三足鼎立的格局。無疑，設置綜合性黨內法規制度則首當其沖。那么，究竟要不要設置“綜合性黨內法規制度”，我們可以從以下三個方面來認識。

第一，明確《中國共產黨黨內法規制定條例》等黨內法規制度定位需要設置“綜合性黨內法規制度”。在黨內法規制度分類中一般可以有兩種思路，一個是根據現有黨內法規制度的總體情況進行分類，另一個是著眼頂層設計根據科學化系統化要求和建設目標進行分類。就前者而言，以《中國共產黨黨內法規制定條例》為代表的綜合性黨內法規制度在黨內法規制度體系中地位極其重要，但在現有的分類體系中并沒有其確定的位置，這是極不合理的，也嚴重制約黨內法規制度體系分類的科學性。就后者來看，黨內法規制度的體系化離不開內在結構的優化，其中尤其需要一部分黨內法規制度發揮協調規范作用，使黨內法規制度能夠目標明確、原則清晰、制定規范、關系順暢，從而達到體系化的目標。從較早制定、中央兩次修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》及其內容定位來看，該條例作為黨內法規制度建設的基礎性法規，在1990年初步制定以來的三十多年時間里，與黨內法規制度建設和管黨治黨相同步，對提高黨內法規制定工作制度化、規范化、科學化水平發揮了重要作用，是綜合性黨內法規制度的典型代表。然而在目前的“1+4”體系中，沒有任何一類黨內法規可以非常準確地把其納入其中，為此有必要單獨為其設立一類綜合性黨內法規制度，而且《中國共產黨黨內法規制定條例》也提出了“綜合性黨內法規”的概念，可以作為獨立設置的依據。從后者即頂層設計的角度看，黨內法規制度建設必須關注和解決黨內法規制度體系化目標、原則、制定、解釋、修訂、清理、關系處理、執行實施等一系列關鍵問題，使黨內法規制度增強體系化特征，體現系統化優勢，這正是綜合性黨內法規制度的使命和任務。

第二，解決黨內法規制度之間矛盾沖突需要設置“綜合性黨內法規制度”。黨內法規沖突是由不同位階黨內法規之間相互抵觸或者同一位階黨內法規間內容不一致而引發的不協調、不銜接問題。[6]具體地說，這種沖突主要是由于制定主體的多元化、制定的民主性科學性程度、制度滯后于實際的局限性等原因造成，而且隨著黨內法規制度數量的增長，沖突也是難以避免的。解決黨內法規制度之間的矛盾沖突，是構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系的必然要求和重要內容，有助于處理好黨內法規制度之間的上下左右內外新舊關系，維護黨內法規制度體系的統一性和權威性，推進黨的建設制度化、規范化、程序化，這一要求必須貫穿于黨內法規的起草、審核、適用和清理等相關環節之中。要解決好這一問題，基本的前提是做好立法環節的各項基礎性工作，其中最主要的是制定一部科學的《中國共產黨黨內法規制定條例》，并根據黨內法規建設發展和實際需要及時進行修訂。應該說，解決黨內法規之間的矛盾沖突是這一條例制定的重要初衷。比如，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》在制定之初即預見到了黨內法規沖突現象的存在，明確了相關解決沖突的適用規則，如針對起草環節，第十四條規定：“主管部門起草涉及其他部門工作范圍的黨內法規時，應與有關部門進行協商。經協商未能取得一致意見的，應在上報黨內法規草案時對有關情況作出說明。”[4]544第十五條規定：“起草新的黨內法規應與現行的黨內法規相銜接。對同一事項，如果需要作出與現行的黨內法規不相一致的規定，應在草案中作出廢止現行黨內法規或其中某些條款的規定，并在上報黨內法規草案時說明情況和理由。”[4]544在附則部分第三十條特別規定：“中央有權撤銷中央紀律檢查委員會、中央各部門和各省、自治區、直轄市黨委發布的與黨章和中央發布的黨內法規相抵觸的黨內法規。”[4]5452012年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》對解決黨內法規之間沖突的規定更加詳細，如第三章第十八條規定：“起草黨內法規，應當與現行黨內法規相銜接。對同一事項，如果需要作出與現行黨內法規不一致的規定，應當在草案中作出廢止或者如何適用現行黨內法規的規定，并在報送草案時說明情況和理由。”[7]366第四章第二十一條要求，要著重從是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸，是否同憲法和法律不一致，是否同上位黨內法規相抵觸，是否與其他同位黨內法規對同一事項的規定相沖突等方面，對黨內法規草案進行審核。[7]367第五章第二十五條、二十六條、二十七條、二十八條，專門對黨內法規的效力等級、沖突適用規則以及中央對沖突的處理等作出了明確規定。[7]3692019年最新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》同樣高度關注這一問題，并在各個環節作出了更加明確的規定。

第三，提高黨內法規制度體系化水平需要設置“綜合性黨內法規制度”。提高體系化水平是黨內法規制度建設的基本目標，《中國共產黨黨內法規制定條例》明確提出了“構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系”要求，而科學規范的綜合性黨內法規是體系化水平高低的最突出標志。提高體系化水平首先要在學理高度認識這一問題。眾所周知，黨內法規是黨的建設與法學、政治學的交叉領域，是從黨的制度建設延伸深化而來的，本質上是為黨的建設和管黨治黨服務，政治性是其最本質的屬性。這就決定了黨內法規制度體系建設必須服從黨的建設的基本理論和邏輯，而黨的建設一直沿用的是兩分法，即從宏觀上講，黨的建設包括黨的領導和自身建設兩部分，這也意味著黨內法規必須從這兩個基本方面發揮規范和保障作用。但是，由于黨內法規制度是一個體系，既要明確黨內法規的總體定位和建設原則與目標，又要處理好兩部分黨內法規及不同黨內法規制度之間的關系，這就需要有一類具有綜合性黨內法規來承擔這一職能，“綜合性黨內法規制度”也就應運而生。因此，“綜合性黨內法規制度”“黨的領導法規制度”和“黨的自身建設法規制度”的三分法便順理成章，并就此提上議事日程。同樣，從法學的角度看，在各專門法律之外必須根據憲法制定《立法法》，以規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善法律體系，發揮立法的引領和推動作用。立法法具有極高的地位，是規范立法活動的法律。如果缺少立法法，法律體系就是極不完善的。因此，從這樣的角度看，在黨內法規制度體系中，作為立法法的《中國共產黨黨內法規制定條例》具有不可替代性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了“加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系”的目標，黨內法規體系也應該在規范體系、實施體系、監督體系、保障體系方面加以努力，其中特別要實現黨內法規規范體系的系統完備，其基本要求體現為分類準確、定位清晰、內容完備、關系順暢。可以說，運用立法法思維完善黨內綜合性法規制度是一個重要創新，具有必要性和緊迫性。

二、綜合性黨內法規制度的基本構成

由于綜合性黨內法規制度還是一個新概念，對其理論認識才剛剛開始，在分類上也面臨不確定性問題，因此對其制度構成的界定還處于探索階段，但是，根據我們對《中國共產黨黨內法規制定條例》這一綜合性黨內法規的理解，我們可以把具有同類內涵、發揮相似作用的黨內法規制度歸類為綜合性黨內法規制度。就目前來看，這一制度集中體現為如下三類。

第一，《中國共產黨黨內法規制定條例》是最主要的綜合性黨內法規制度。《中國共產黨黨內法規制定條例》是基礎性的黨內法規，具有黨內立法法的地位，是典型的綜合性黨內法規。這一條例的最初形式是1990年7月頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，該條例為黨內法規制度建設科學化、規范化提供了基本的基礎和前提。該條例共分總則、規劃、起草、發布、附則5章33條，規定了黨內法規的概念、范圍、類型、主體、程序等基本問題，是規范黨內法規的綜合性黨內法規，也是我們黨制定的第一部關于黨內法規的正式文件，對規范黨內法規的制定發揮了巨大作用。經過多年的試行，2012年5月中共中央修訂了這一條例，并于2012年5月26日頒布新的《中國共產黨黨內法規制定條例》，其中進一步明確了黨內法規的概念內涵，提出了構建“黨內法規制度體系”的任務，標志著黨內法規建設開始進入體系化的新時期。該條例共分總則、規劃與計劃、起草、審批與發布、適用與解釋、備案、清理與評估、附則7章36條，進一步規范了黨內法規立、改、廢、釋等一系列基本問題，使黨內法規的規范化、體系化程度得到新的進一步提升。此后，中共中央政治局會議于2019年8月30日對這一條例進行了第二次修訂，2019年9月中共中央印發了修訂后的《中國共產黨黨內法規制定條例》。該條例基本維持條例修訂前原有框架，在充實總體要求、明確制定權限、完善制定程序、健全保障機制四個方面作了重點完善。可以說，《中國共產黨黨內法規制定條例》主要規范了黨內法規立、改、廢、釋等一系列基本問題，是效力位階最高的黨內綜合性法規。

第二，配套綜合性黨內法規制度。雖然《中國共產黨黨內法規制定條例》在綜合性黨內法規中最具代表性，但是在規范立、改、廢、釋、執行等方面，僅有這一條例是遠遠不夠的，還需要有配套性的黨內法規制度。這種配套性黨內法規制度一方面是指效力位階上低于這一條例的相關規定、規則、辦法、細則，如《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等，另一方面也指與之相關的規范性文件，如中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》等。這些雖然有的屬于黨內法規，有的屬于規范性文件，但是由于其職能均是規范黨內法規的立、改、廢、釋、執行問題，也應納入綜合性黨內法規制度的范疇。而且用發展的眼光看，今后綜合性黨內法規制度制定工作還要加強，以充分發揮其綜合協調功能，進一步處理好黨內法規制度之間的相互關系，化解可能出現的矛盾，增強黨內法規制度管黨治黨的整體合力。

第三，地方綜合性黨內法規制度。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》，省、自治區、直轄市黨委有權就其職權范圍內有關事項制定黨內法規。就目前情況看，具有黨內法規立規權的省、自治區、直轄市黨委業已制定數量龐大的黨內法規。據統計，到2020年底，地方黨委制定的黨內法規達4630個，占全部黨內法規總數5178個的近80%。由于地方在制定黨內法規時往往照抄照轉的多，一般會對照中央黨內法規制定實施相關黨內法規，由此會造成對中央黨內法規的級級克隆，因此，綜合性黨內法規也必然會被層層復制，造成地方大量綜合性黨內法規制度的存在。

可以說，綜合性黨內法規制度是一個以《中國共產黨黨內法規制定條例》為統領，以《關于加強黨內法規制度建設的意見》《中共中央辦公廳關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》等配套綜合性黨內法規制度為主干，以地方綜合性黨內法規制度為支撐，覆蓋黨內法規立、改、廢、釋、執行等一系列基本領域的體系。隨著依規治黨的深化，這一體系的地位正日益突出，作用也更加顯現。

三、綜合性黨內法規制度的地位與作用

綜合性黨內法規制度實質上是規范管理黨內法規制度的黨內法規制度，是居于黨內法規制度之上又融入其中的黨內法規制度類型。這一類型盡管由于還沒有得到分類上的明確定位，其重要性有待正確認識和評估，但是其具有的地位作用越來越凸顯和不可替代。

第一，引領黨內法規制度建設的基本方向和原則。黨內法規制度建設要遵循什么樣的原則和方向是一個根本性問題，雖然對此加以規定是諸多黨內法規和規范性文件的共同任務，如兩個規劃綱要和《關于加強黨內法規制度建設的意見》均對此有明確規定，但是就其規范性和豐富性來說，《中國共產黨黨內法規制定條例》最具代表性。比如，《中國共產黨黨內法規制定條例》總則部分第一條即明確規定：為了規范黨內法規制定工作，提高黨內法規質量，形成完善的黨內法規體系，推進依規治黨，根據《中國共產黨章程》，制定本條例。第十五條規定：制定黨內法規應當統籌進行，科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，突出重點、整體推進，構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規體系。第七條規定了黨內法規制定工作應當遵循的六條基本原則，包括堅持正確政治方向，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”;堅持從黨的事業發展需要和全面從嚴治黨實際出發;堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略;堅持民主集中制，充分發揚黨內民主，維護黨的集中統一;堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調;堅持便利管用，防止繁瑣重復。[5]

第二，規范黨內法規制度的制定、修訂和清理工作。黨內法規制度的制定、修訂和清理是最基礎性的工作，規定這些工作的基本要求、程序等無疑是《中國共產黨黨內法規制定條例》的主要任務，也是綜合性黨內法規制度必須完成的工作。《中國共產黨黨內法規制定條例》對此做了全方位的規定，體現了綜合性黨內法規制度的地位作用。比如，關于制定主體，《條例》第八條規定，“黨內法規制定工作由黨中央集中統一領導，日常工作由中央書記處負責”。關于黨內法規名稱，第五條規定，黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規定、辦法、規則、細則。其中黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務權利以及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規定、辦法、規則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規，可以使用規定、辦法、規則、細則的名稱。關于黨內法規形式，第六條規定，“黨內法規一般使用條款形式表述，根據內容需要可以分為編、章、節、條、款、項、目”。關于黨內法規制定權限，規定“黨的中央組織就下列事項制定中央黨內法規”;“中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關就其職權范圍內有關事項制定黨內法規”;“省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內有關事項制定黨內法規”;“涉及兩個以上部委職權范圍的事項，有關部委應當聯合制定黨內法規或者提請黨中央制定中央黨內法規。制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的，可以由黨政機關聯合制定。”[5]這些規定使黨內法規制度立、改、廢、釋等各項工作都實現了有章可循，有規可依。

第三，協調不同黨內法規制度之間的關系。如前所述，協調不同黨內法規制度之間的關系，特別是處理其矛盾和沖突是綜合性黨內法規的重要任務，這一工作在《中國共產黨黨內法規制定條例》中也得到了集中體現。比如，《條例》第十四條規定：上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定;沒有要求的，一般不再制定。制定配套黨內法規，不得超出上位黨內法規規定的范圍，作出的規定應當明確、具體，具有針對性、可操作性。除非必要情況，對上位黨內法規已經明確規定的內容不作重復性規定。在起草環節，第二十三條規定：起草黨內法規的部門和單位，應當就涉及其他部門和單位工作范圍的事項，同有關部門和單位協商一致。經協商未能取得一致意見的，應當在報送黨內法規草案時對有關情況作出說明。第二十四條規定：起草黨內法規，應當與現行黨內法規相銜接。對同一事項，如果需要作出與現行黨內法規不一致的規定，應當在草案中作出廢止或者如何適用現行黨內法規的規定，并在報送草案時說明情況和理由。在“審批與發布”環節，第二十七條規定：審議批準機關收到黨內法規草案后，交由所屬法規工作機構進行前置審核。前置審核主要審核下列內容：（一）是否符合增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等政治要求;（二）是否同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸;（三）是否同憲法和法律不一致;（四）是否同上位黨內法規和規范性文件相抵觸;（五）是否與其他同位黨內法規和規范性文件對同一事項的規定相沖突;（六）是否就涉及的重大問題與有關部門和單位協商;（七）是否存在謀求部門利益和地方保護問題;（八）是否符合制定權限、程序以及規范表述要求。還規定：對存在問題的黨內法規草案，法規工作機構經批準可以向起草部門和單位提出修改意見。如起草部門和單位不采納修改意見，法規工作機構可以向審議批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議。在保障部分，第三十二條規定：中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規有下列情形之一的，黨中央予以責令改正或者撤銷：（一）同黨章、黨的理論和路線方針政策相抵觸;（二）同憲法、法律和行政法規相抵觸;（三）同上位黨內法規和規范性文件相抵觸;（四）其他應當責令改正或者撤銷的情形。不同部委制定的黨內法規對同一事項作出的規定相沖突的，提請黨中央處理。[5]通過這些規定，不同黨內法規制度之間的矛盾沖突可以得到很大緩解。

可以預見，隨著黨內法規制度建設步伐的加快，綜合性黨內法規制度的重要性將進一步突出，特別是針對黨規和國法關系的綜合性黨內法規地位會更加突出。可以預見，在綜合性黨內法規制度的引領規范下，原有黨內法規制度的修訂頻率會更高，數量會有明顯增加，體系化程度也會進一步加強。

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Construction of Partys Comprehensive Rules and Regulations System

HAN Qiang （School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， Beijing， China）

Abstract： The concept of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” was clearly put forward in the Interim Regulations on the Procedure of Making Inner-Party Rules and Regulations of the Communist Party of China （CPC） issued by the CPC Central Committee on July 31， 1990， but it has not been defined and developed， worse still not applied in the inner-Party rules and regulations system. However， with the issues of the “1+4” system of the Partys internal legal system growing increasingly prominent， it becomes more important to include the “comprehensive inner-Party legal system” in the system of the Partys internal legal system and give it due status. It is therefore necessary to correctly understand the importance of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” and clearly define the basic structure of inner-Party rules and regulations， “Ordinance for the Making of CPC Inner-Party Rules and Regulations” being of the primary importance， and other supporting comprehensive inner-Party and local rules and regulations proving to be indispensable components. On this basis， we should see that the comprehensive inner-Party legal system has the basic direction and principle of leading the construction of the Partys internal legal system， regulating the formulation of the Partys internal legal system， revising and cleaning up the work， and coordinating the relationship between the different Partys internal legal system.

Key words： inner-Party rules and regulations; inner-Party rules and regulations system;partys comprehensive rules and regulations system