我國養老服務PPP項目高質量發展的多元化驅動路徑

王 東，房 盼

(新疆財經大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012)

一、問題緣起

國家統計局數據顯示，截至2018年我國65歲以上人口數為1.67億，占人口總數比達到11.9%(1)參閱國家統計局網站：《全國老年人口信息》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696329.html.，占比超過聯合國人口老齡化標準近5個百分點，我國正在進入重度老齡化社會(2)根據1956年聯合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定的劃分標準，當一個國家或地區65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，則意味著這個國家或地區進入老齡化。1982年維也納老齡問題世界大會，確定60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，意味著這個國家或地區進入嚴重老齡化。。2009—2018年的10年間，我國總人口年平均增長率為0.5%，而65歲以上人口的年平均增長率則達到了4.4%。中國老齡化階段已由快速老齡化轉變為加速老齡化階段，人口老齡化程度持續加深導致人口紅利效應將持續減弱，社會保障以及養老公共服務面臨著巨大壓力。2020年作為我國實現第一個百年奮斗目標的收官之年，在重度老齡化背景下，政府部門在公共服務領域方面特別是養老服務領域的供給模式需要進一步補短板，加快養老服務供給側改革，提升老齡人群和負有贍養老人義務主體的幾代人的幸福感。

就養老模式而言，現階段我國已逐步建立起以家庭養老為主，社區養老為依托，機構養老為補充支撐的養老服務體系(3)我國養老服務事業由新中國成立初期以國家統辦統包的救濟式為主進入了當前“居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的社會化養老服務體系全面發展階段。關于這三種養老服務模式的發展和特征的具體論述可參見毛佩瑾：《新時代我國養老服務體系創新發展研究》，載《行政管理改革》2019年第11期。從現實來看，當下養老的模式仍應以家庭養老為主符合我國的國情。上海的“9073”養老模式(即90%的老年人由家庭自我照顧，7%享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務)，北京市的“9064”養老發展目標(90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老)，都說明了不同的養老模式中養老權的義務主體對養老權實現的作用不同，從義務主體對權利主體的滿足程度角度來選擇具體的養老模式。具體論述可參見王寒：《從養老權實現角度看我國養老模式的選擇》，載《理論月刊》2018年第12期。。但由于老齡人口不斷增多，各地養老保險面臨的資金壓力逐年增大，多元化的養老服務需求也不斷產生，傳統家庭養老服務模式亟需轉型。面對養老服務需求旺盛與服務供給不足之間存在的較大矛盾，積極探索如何創新社會養老服務方式刻不容緩。近年來，為積極有效解決養老問題困境，中央和地方政府制定了諸多相關法律和政策文件以鼓勵創新養老服務模式。2015年，財政部、發改委等10部門聯合發布的《鼓勵民間資本參與養老服務業發展政策意見》；2016年12月，國務院辦公廳為進一步引導社會資本參與養老服務業制定的《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》；2017年8月，財政部、民政部與人力資源與社會保障部聯合制定了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，對于政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱PPP)在養老服務領域的采用確定了具體發展路徑，即“立足保障型基本養老服務和改善型中端養老服務”。習近平總書記在黨的十九大報告中指出要積極應對人口老齡化，提出這是推進經濟增長率、激發社會活力、促進我國經濟高質量發展以構建國家長遠發展框架的重要舉措?；诖?，中央及地方政府也紛紛制定了關于養老服務PPP項目的各項利好政策，將PPP模式引入養老服務領域實為是解決當前我國養老所面臨困境的創新之舉。

我國PPP制度發展時間不長，自2014年啟動PPP制度化改革后，在當前正處于PPP項目進行規范性調整的階段，政府對發展各類PPP項目的監管價值取向正從追求數量轉變為質量至上(4)參見財政部政府和社會資本合作中心：《2020年國內PPP市場規范高質量發展》，https://www.cpppc.org/PPPyw/2190.jhtml.。 將PPP模式引入養老服務項目的初始目標是使財政資金在養老服務領域投入短缺的困境能夠有效解決，并使養老服務PPP項目主體更順利地達成利益目標，但現實況卻不容樂觀。根據財政部政府和社會資本合作中心發布的數據顯示，截至2020年2月末，全國入庫PPP項目共計9459個，已簽約落地項目6420個。而養老類PPP項目僅為105個，占項目總數的1.1%，而其中已經落地的項目只有64 個(5)關于養老服務PPP項目入庫具體情況，參見財政部政府和社會資本合作中心網:《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫》，http://www.cpppc.org/ptgg/1611.jhtml.。 在政策一片向好，養老服務急需社會資本注入的背景下，實踐中亟需解答的核心問題是為什么養老服務PPP項目在實踐中遇冷？影響養老服務PPP項目高質量發展的因素包括哪些？

對養老服務領域PPP項目的理論研究，雖然從2015年開始呈上升趨勢并逐漸引起學者關注，但從目前文獻檢索結果來看，研究的深入和廣度還遠遠達不到實踐所需。較有代表性的文獻主要有：袁競鋒等以不完全契約理論為研究工具分析了養老服務類型的最優模型[1]；徐宏等從養老服務資金缺口測算入手，發現資金供求失衡是多種因素共同作用的結果，并提出以PPP模式解決養老相關資金缺口問題[2]；韓燁在明確養老服務PPP模式設計思路以及合理支付方式的基礎上將養老服務PPP模式總結為四種類型，并提出實現養老服務PPP模式具體策略[3]； 何筠等通過文獻檢索和專家補充的方式確定了養老機構PPP 項目的26個成功因素，并認為“政府部門的承諾和擔保、符合公眾的利益并得到社會支持、足夠的融資和可利用的金融市場”是養老機構PPP 項目的三個關鍵成功因素[4]。西方國家PPP模式起步較早，但對養老服務PPP模式的實踐和理論研究也同樣處于探索階段。由于各國處于不同社會背景，養老服務PPP模式不能簡單照搬，需根據本國國情發掘一套適合本國國情的發展模式[5]。

從梳理現有主要文獻可以發現，目前，對我國養老服務PPP項目的研究主要集中對一般意義上的理論分析，對如何有效提高養老服務PPP 項目高質量發展的研究非常少。究其原因有兩點：一是因為養老服務領域的PPP項目數量遠低于基礎設施領域PPP項目，雖然近年來有所增長，但大多處于建設狀態，存在的問題尚沒有引起理論研究的足夠重視；二是因為PPP 項目的高質量發展的研究需要建立在對具體項目的全部信息進行具體考察的基礎上。目前，對于成功和失敗的養老項目的信息獲取難度較大，這也導致此類研究較少。盡管PPP模式引入養老服務有其制度優勢，但現有研究大都立足于宏觀層面設計一套一攬子發展的制度模式，對于不同地域的養老服務PPP項目個性化特點關注不夠明顯。中國養老服務PPP模式不能最大限度發揮其功能性價值，個中緣由還值得進一步探究，中國養老服務PPP模式的高質量發展仍然是現階段國內需盡快解決的現實社會問題。

2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，文中提出要打造高質量的養老服務和產品供給體系，健全多層次養老服務體系。因此，中國養老服務PPP模式的高質量發展是現階段我國公共服務和社會保障領域迫切需要解決的現實問題。本文的研究重點是關注養老服務PPP模式不同地域發展的差異性特點，旨在發現實踐中阻礙養老服務高質量發展的主要因素，以期能夠為助力中國養老服務PPP模式高質量發展提供有益的理論支持。

二、我國養老服務PPP項目發展的差異性分析

(一) 我國養老服務PPP項目發展基本情況

本文研究的養老服務PPP項目數據來自財政部政府和社會資本合作中心定期發布的PPP項目入庫清單和年度報告。選擇PPP項目管理庫作為數據來源是因為入庫項目都通過了PPP 模式必要性評估，項目符合財政部關于PPP 模式規范性要求(6)財政部PPP 項目庫涵蓋國內31 個省市，其入庫和退庫項目按照行業領域分類，具有普遍性和代表性，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。通過對入庫項目清單進行查閱和年度報告分析，截至2019年12月，全國在庫共有105個養老服務PPP項目，投資額共計685億元，占管理庫項目總金額的比例不到0.5%(7)政府和社會資本合作中心網站：《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/projectPublic.。 養老領域PPP模式應用不高主要原因在于項目初始投資資金較高，相對基礎設施領域的融資更為困難，而且運營周期較長的同時許多養老機構盈利水平不足，社會資本投資回報較低甚至資金回收困難。投資高和回報風險這兩方面的原因使得社會資本對進入養老領域的PPP 項目持謹慎態度。

我國養老服務PPP項目的發展大致可以劃分為四個時間段：第一階段為養老服務PPP項目初步發展階段。2013年以前，養老服務領域開始試水PPP模式后，由于對PPP模式如何與養老服務有機結合以及具體適用方式缺乏統一的指導和管理，這一階段的養老服務PPP項目數量比較少，具體適用模式還是采取在基礎設施領域適用最多的BOT模式為主。第二階段為養老服務PPP項目快速發展階段。2014年起，財政部和國家發改委開始密集出臺PPP項目相關政策和指導文件，反映了中國政府對PPP模式的高度重視。由于各級政府和社會資本逐步接受了PPP項目的理念和模式，立項入庫的養老服務PPP項目劇增，并在2015年達到了歷史峰值154個。政策的支持和地方政府對于PPP模式的熱衷也帶來了一系列隱患，如出現了很多偽PPP項目以及地方政府債務風險的加劇。第三階段為養老服務PPP項目制度化、規范化發展階段。2016年開始，財政部和國家發改委開始逐漸規范PPP項目的制度化管理，針對不同領域的PPP項目都制訂了規范性意見；同時，嚴格了物有所值(VFM)的評價程序(8)為促進PPP項目物有所值評價工作規范有序開展，財政部于2015年12月18日發布了《PPP物有所值評價指引(試行)》。該指引規定，中華人民共和國境內擬采用PPP模式實施的項目，應在項目識別或準備階段開展物有所值評價。。這對于養老服務領域的PPP項目產生了直接的影響，這一階段的養老服務PPP項目數量和投資額出現了“雙降”的態勢。第四階段為養老服務PPP項目追求質量的穩定發展階段。2017年以后，隨著財政部聯合多部門制定的《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》發布，養老服務PPP項目的數量變化較為平穩，但投資總額與數量的變化曲線相背離，在2017年底投資總額不斷上升且規模接近2015年，但2018以后投資總額在項目數量變化不大的態勢下卻不斷下降。

以上數據分析結果可以說明：現在我國養老服務PPP項目的發展雖然告別了以彌補公共服務資金缺口為主要目標的早期階段，但依然處于以提升項目績效為目標的中期階段，距離以實現經濟、社會和環境可持續發展為目標的養老服務PPP項目高質量發展階段還存在一定的差距[6]。

(二)我國養老服務PPP項目區域發展情況

從入庫的養老服務PPP項目區域發展來看，我國東、中、西和東北四個經濟區域(9)為科學反映我國不同區域的社會經濟發展狀況，為黨中央、國務院制定區域發展政策提供依據，根據《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》《國務院發布關于西部大開發若干政策措施的實施意見》以及黨的十六大報告的精神，我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區。具體劃分請參見國家統計局：《東西中部和東北地區劃分方法》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/dejtjkfr/tjkp/201106/t20110613_71947.htm.依托不同經濟發展條件，養老服務PPP項目存在發展不平衡現象[7]。數據分析可以發現，不同區域間養老服務PPP項目基于不同經濟發展和老齡化程度，差異化發展態勢比較明顯，即養老服務PPP項目發展質量受區域經濟發展程度和老齡化程度這兩個因素共同影響，而這兩個因素之間“耦合”和“復合”之后共同發揮著對不同地區的養老服務PPP項目的發展質量的影響作用。具體而言，區域間養老服務PPP項目的差異化發展與各地經濟基本成直接影響的正相關關系，因為良好的經濟發展可以提供養老服務PPP項目高質量發展所需要的經濟基礎。因此，區域經濟發展水平和持續性發展預期、養老服務市場體系的完善程度、居民平均收入水平的提升以及財政預算規模和財政收支平衡狀況等經濟因素是決定養老服務PPP項目高質量發展的核心因素。若其中一方面因素出現波動，則會間接影響養老服務PPP 項目的立項或運營。經濟發展較好的東部地區的養老服務PPP項目發展也較好，經濟發展相對落后的西部和東北地區的養老服務PPP項目發展程度也相對落后，而經濟發展程度處于中位的中部地區的養老服務PPP項目發展程度相對東部落后但發展速度較快。老齡化程度對區域間養老服務PPP項目的差異化發展呈現間接影響關系，并與經濟發展程度共同產生對養老服務PPP項目發展的復雜影響關系。老齡化程度高的地區產生對養老服務PPP項目的較高需求，但發展受制于該地區的經濟發展程度。

1.東部地區老年人口撫養比偏高，養老服務PPP項目主要以政府主導為主。東部地區是我國經濟發達地區，無論是財政資金還是社會資本都較為充盈，養老服務PPP模式在東部地區的發展阻礙因素相對較少。東部地區老齡人口潛在消費能力強，同時具有充足社會資本來拓展養老服PPP項目發展空間，有利于養老服務PPP模式的項目落地。老年人口撫養比較高的省份入庫的養老服務PPP項目數量也較多(例如山東省和江蘇省)。但需要注意的是，東部地區中經濟發達的兩個直轄市——上海市和天津市入庫的養老服務PPP項目為零。通過對這兩個直轄市的養老服務現狀分析可以認為“零入庫”的原因在于這兩個城市一直著力探索符合其城市特點的養老服務供給模式，已經形成了以居家養老加社區服務為主的基本模式，居家養老成為銜接家庭與機構之間的重要樞紐，因此，PPP模式發展空間較小。例如，上海初步形成“90%家庭自我照顧、7%社區居家養老服務、3%機構養老”的“9073”養老服務格局[8]。類似的是，天津市的養老服務模式也發展出具有城市特點的“973”式的養老服務格局(即97%的老年人依托社區服務居家養老，3%的老年人入住養老服務機構)，目前也已形成了以社區居家養老為主干的養老服務體系[9]。但是，相對老齡人口多樣化的養老需求而言，“居家養老服務供給機制在總量、內容、層次和布局等方面存在結構性困境”[10]，未來，上海和天津還需要探索將PPP模式與現有養老服務結合的路徑。

2.中部地區老齡人口較多，養老服務所需資金缺口大，社會資本進入動力較足，養老服務PPP項目發展較快速。中部地區人口較為密集，勞動力流動性強導致老齡化現象較重。與東部地區老齡化原因不同，中部地區老人空巢化明顯。以安徽省為例。2019年老齡人口撫養比高達19.4%，比平均值高將近4個百分點，老年群體規模大，養老服務供需緊張。雖然中部地區經濟發展較東部地區較相對落后，但社會資本在進入養老服務領域時盈利期望相對較高，從而導致養老服務PPP項目發展具有足夠驅動力。中部地區已入庫養老服務PPP項目數量比東部地區略低，但平均分布值較高，內在原因是中部地區雖然老年人口最多，但撫養人口也較多，可以支撐養老服務所需基本費用支出。但由于各省對于養老服務PPP項目的認識和推進力度還存在不同(10)在實踐中，政府部門針對本地區老齡人口情況，基于對PPP模式的理解構建了差異化的養老服務PPP 模式，主要表現為政企聯合共建型和政府主導微利型。具體分析可參見韓燁：《社區居家或入住機構——養老服務PPP 模式的差異化構建與優化》，載《吉林大學社會科學學報》2020年第2期。，中部地區各省份的PPP數量差異性較大。例如，從養老服務PPP項目數量上看，中部地區老齡化最嚴重的安徽省的項目數卻僅占河南省項目數的四分之一。

3.西部地區整體上看老齡化程度均值最低，養老服務PPP項目發展程度整體較低且區域性差異最大。西部地區養老服務PPP項目已入庫數量比東部地區略低，與中部地區數量相等，但平均值較低。西部地區省份中養老PPP項目數量最多的陜西省(8個)遠低于東部地區的山東省(19個)和中部地區的河南省(12個)的數量。主要原因在于：西部地區省份最多，人口大省也較多，但總體經濟發展相對落后，負擔養老服務所需基本費用支出水平相對較低。地區內比較來看，西部地區人口分布不均，老齡化現象呈現出各省差距較大的現象。四川省、重慶市、貴州省等西南省市的老年人口撫養比甚至比老齡化嚴重的東北地區的平均值還高。而老年人口撫養比最低的西藏自治區與老齡化程度最嚴重的四川省老年人口撫養比相差13.8%。比較特殊的是，西部地區老齡化程度嚴重度排在第二的重慶市目前還沒有入庫的養老服務PPP項目。

4.東北地區從數據上來看老齡化程度較為嚴重，養老服務PPP項目發展最為緩慢。東北三省總體處于老齡化中后期階段，10年間老齡化水平不斷加深、速度不斷加快，遼寧省城市老齡化程度高于吉林省和黑龍江省。東北地區作為老工業基地，近年來受經濟發展持續下滑的影響，三省人口外流嚴重，促使人口老化程度進一步加劇，養老服務市場化程度低。與其他省份相比養老服務資金流相對薄弱，發展PPP模式資金環境欠佳。一般來說，老年人口集中度與養老資源集中度具有顯著的正相關關系，但“三省大多數城市兩者空間匹配關系并不協調”(11)東北三省養老資源配置區域差異呈現三類：第一類為區域中心型城市。遼中南城市群已形成了“沈陽—大連”的雙核結構輻射網絡，不僅是老齡化水平最高地區，也是養老資源建設最具有優勢的區域。第二類為政策扶持型城市。大慶、阜新、伊春、鶴崗、盤錦、鞍山等城市正處于資源枯竭，國家開始政策支持，這為養老資源配置提供了新的契機。第三類為區位邊緣型城市。受經濟發展水平較低以及地理位置不佳的影響，這些城市養老資源建設相對于老齡化來說遠遠滯后。參見趙東霞、韓增林、任啟龍等：《市域人口老齡化空間特征與養老資源匹配關系研究——以東北三省為例》，載《資源科學》2018年第9期。，都面臨養老資源閑置或有效供給不足的兩級問題。

(三)我國養老服務PPP項目運行差異化情況

1.我國養老服務PPP項目的運作模式呈多元化態勢。目前來看，我國養老服務PPP項目運作模式可以劃分為建設—運營—移交(BOT)模式、建設—擁有—運營(BOO)模式，除此之外，少量存在重建—運營—移交(ROT)模式、轉讓—經營—轉讓(TOT)模式、租賃—經營—轉讓(LOT)模式等。養老服務行業普遍回報率低、收益時間長，相對來說BOT及BOO模式風險較小。因此，目前來看，其成為政府部門和社會資本確立養老服務PPP項目時優先考慮的運作模式。

2.我國養老服務PPP項目的營利模式主要采用使用者付費方式。養老服務PPP項目從營利模式來看主要分為政府付費、使用者付費及可行性缺口補助。政府付費即養老服務由政府出資購買，此種模式不利于PPP項目對政府資金缺口的有效緩解，使用率相對較低。使用者付費是指享受養老服務的個人支付相關費用。從數據來看，目前，大多數養老服務PPP項目都采取此種模式。使用者付費方式能夠滿足不同老齡人群對養老服務層次的個性化要求，但老年人口整體消費能力較弱并且地區間消費能力不平衡，不利于中國養老服務PPP項目的整體平衡發展?？尚行匀笨谘a助是使用占比最高的付費模式，是指個人付費不足以滿足社會資本的收益預期時，由政府劃撥財政資金彌補收益不足的部分。此種類型不僅能滿足各個群體的差異化需求，并且以政府兜底保證社會資本的收益，打消社會資本對收益回報風險顧慮(見圖1)。

圖1 我國養老PPP項目運作模式及營利模式差異化示意圖

3.我國養老服務PPP項目的載體主要是中高端養老產業。我國養老服務PPP項目以投資領域劃分主要有三類載體：醫養結合項目、老年公寓項目及中高端養老服務產業項目。養老服務PPP模式下，家庭在我國養老中的基礎性作用逐漸會被弱化，而社會資本投資養老服務的項目大多集中于中高端養老產業項目。這種養老服務PPP項目載體設計雖然能夠吸引社會資本的加入，但不利于提升整體養老服務供給的基礎服務水平，普惠性較弱。

三、 我國養老服務PPP項目高質量發展的影響因素

(一) PPP法律體系不完備導致養老服務項目高質量發展存在不確定風險

盡管PPP模式在我國快速發展已有10余年，在此期間，財政部、發改委都制定了一系列法律法規和政策性文件鼓勵引導PPP模式高質量發展，但這些法律法規和政策并未與現有的稅收、投融資等政策形成合力，并且至今沒有一部專門性的PPP法律用以規范、引導及保護PPP模式的可持續發展。養老服務PPP項目具有廣闊的發展空間是吸引社會資本進入的主要驅動力，但風險也同樣貫穿項目運行的全過程。如果沒有一個完備的PPP法律體系對政府部門和社會資本的合作關系予以法治化保障，則難以調動社會資本進入養老服務PPP模式的積極性。

目前，財政部與國家發改委作為PPP項目的主管部門各自制定了密集的PPP法律法規和政策(12)據筆者統計，截止到2020年5月，相關部委針對PPP 項目制定的行政規范性文件中，財政部共發布74 部規范性文件，國家發改委發布了59 部規范性文件。資料統計來源于財政部政府和社會資本合作中心網站：《政策法規》，http：//www.pppcenter.org.cn/zcfg/bwzc/fgw/.，兩部門對PPP項目理解角度存在差異，這難免造成立法上的內容分歧甚至沖突。就已有法律法規的內容和效力等級來看，財政部與國家發改委在各自制定的PPP法律中存在部分內容不一致的情形，給養老服務PPP項目的立項和運行過程中的不確定性風險埋下了引線。兩部門在立法模式和立法內容上之所以會出現諸多分歧，歸根結底沒有一個具有指導效力的上位法(13)由國家發展與改革委員會等六部委于2015年制定的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》是定向適用于屬于PPP 模式之一種的特許經營模式專門法規，屬于PPP立法模式中的“個案立法”。而財政部卻主張采用通用于所有領域的并適用于各種 PPP模式的“通案立法”進路,這可以從 2016 年財政部公布的《中華人民共和國政府和社會資本合作法(征求意見稿)》看出此種立法意圖。。雖然國務院于 2017 年 7 月發布了《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》(征求意見稿)，意圖通過行政法規的形式促進政府與社會資本合作的法律的完善。但從立法淵源上來看，該條例屬于行政法規，仍然不能解決我國現行法律體系中存在的對PPP模式可能產生阻滯效力的相關法律內容。

(二) PPP項目融資環境不成熟導致養老服務項目大多需要擔負巨大資金壓力

養老服務PPP 項目的整體投入巨大，在初期投資完成后，能否完成后續融資往往影響著項目可持續性發展。我國現在PPP項目的融資環境并不寬松，特別是社會資本中的民營企業大多會面臨諸如融資限制條件多、審批金額有限等融資困難。目前，養老服務PPP項目融資模式大多由社會資本自籌加依靠政府擔保向銀行貸款融資。此種融資模式形式過于單一，缺乏可選擇性導致項目公司負債比率過高。大多數養老服務PPP前期融資成本較高，不利于投資利益實現，影響后期項目績效考核等；另一方面，政府擔保的融資模式無形中加重了政府債務責任，容易引發“敲竹杠”風險，隨著養老服務PPP模式的不斷推進，政府潛在風險持續加大，不利于開發性養老服務PPP項目發展(14)所謂“敲竹杠”，就是交易一方利用交易伙伴已經進行了專用性投資(例如PPP項目投資)并且規范交易關系的契約是不完全契約這一事實，所實施的在該投資關系中尋求可占用合同利益的一種后契約機會主義行為。具體分析請參見Benjamin K，Fisher General Motors and the Nature of the Firm，Journal of Law and Economics,2000,43(1).。

(三) 養老服務PPP項目模式發展經驗不足導致項目難以在實踐中創新

政府部門對養老服務的理念革新和PPP模式的機制創新影響著養老服務PPP項目是否能夠落地以及落地后能否取得預期績效。經歷過PPP模式爆發式發展的反思與糾偏階段后，當下從中央到地方政府正努力在國家治理現代化整體框架的統領下創新改革PPP項目提供公共服務的新模式[11]。但由于我國進入老齡社會的時間短、速度快，應對老齡化的許多措施和策略選擇都缺乏前例，導致實踐經驗不足。PPP模式在我國快速增長的10余年并不足以為具有中國特色的PPP制度發展提供成熟的發展經驗。養老服務PPP項目大多在2014年以后發起，PPP項目長周期的特點決定了現今符合中國國情的養老服務PPP模式成功經驗較少。雖然北京、河南等地相繼運用PPP模式緩解政府養老資金短缺、提高養老服務水平初見成效，但養老服務項目與市政工程不同，評價指標為軟服務，運行中仍存在許多問題[12]。實踐中，有關成功經驗及項目退庫的具體細節資料政府信息公開不足，這不但阻礙養老服務PPP模式的理論創新，實踐中也難以依失敗案例為戒，容易重走老路，不利于養老服務PPP項目落地開花。

(四) 運營模式同質化及回報機制單一化導致項目發展缺乏持續性

由于養老服務PPP項目大多采用BOT、BOO運營模式，而這兩種模式具有前期建設投資體量大、收益回報周期長的特點。養老服務具有的基礎性社會保障特征及服務人群消費能力的有限性決定了養老服務PPP項目同時具有收益率低、資金回籠時間長的特點。這對社會資本部門的資金實力及運營能力都提出了較高要求，從而提高了社會資本進入養老服務PPP項目的門檻。同時，由于BOT、BOO模式的核心都是新建養老服務設施，忽略了對現有存量養老服務資源的整合，這使得在政府部門、社會資本、服務受眾之間的養老服務供需信息傳遞和共享不充分，產生養老服務資源浪費和服務對象重疊等問題，導致養老服務項目發展缺乏持續性。

此外，中國養老服務PPP項目的利益回報機制主要采用使用者付費模式，可行性缺口補助和政府購買的付費模式使用頻率不高。這種單一利益回報機制的傾向性選擇可以認為是政府部門更加愿意由社會資本來承擔較高養老服務項目運營成本。養老服務PPP模式運作過程中風險類型復雜多樣，回報機制不完善導致實際收益與預期收益不匹配現象時有發生，從而影響養老服務PPP項目運營績效和服務質量。

(五) 項目質量考核指標缺乏“柔性”導致不能反映真實績效水平

一般性PPP基礎設施項目如道路交通、市政工程、供水供電、污水處理等項目的績效考核標準主要依照行業專業性指標制定，主要是對基礎設施建設成果等硬件進行質量優劣的衡量，對于軟件(管理結構、人力資源體系建設和社會利益實現程度等)以及所提供的公共服務質量等柔性標準的考核指標設定則相對比較簡單。養老服務PPP項目的受眾群體是老年人口，項目內容不但包括提供項目所規劃的養老服務基礎硬件設施，而且其核心內容是向受眾老齡人口提供醫療、照料、護理等基本養老服務，甚至包括臨終關懷等特殊需求的“軟性服務”。相較養老場所等硬件設施來說，養老服務PPP項目核心宗旨在于追求更優質的養老服務。但實踐中養老服務PPP模式多以護理床位、醫療器械、養老環境等硬件設施作為項目績效考核的關鍵測度指標，較少關注甚至忽略了“服務”在項目中的核心地位，缺乏對養老服務內容、服務質量和受眾滿意度等柔性指標的考核[13]。服務質量優劣評價的主觀性導致政府部門很難建立一套包括服務評價在內的柔性考核標準體系，這也使得實踐中對養老服務PPP項目績效考核較難做到如實反映項目是否真正做到了“物有所值”的績效目標。

四、我國養老服務PPP模式高質量發展的多元化驅動路徑

影響養老服務PPP項目高質量發展的因素具有多重性，因此，促進我國養老服務PPP項目高質量發展也存在多樣化驅動路徑。其中地方政府對養老服務PPP項目的制度更新和分區施策以平衡地區間發展差距等舉措直接影響養老PPP 項目的發展；同時，完備的PPP法律制度、金融業融資支持、區域性個性化發展的激勵制度、規范的績效評價指標體系以及政府部門和社會資本的養老服務的專業能力是保障養老PPP 項目發展的核心因素。

(一)分區施策平衡地區間養老服務PPP項目發展差距

前文所述，我國不同經濟區域間養老服務PPP項目數量差距大，各地項目數與老年人口撫養比呈非正相關關系。如果不對此差距進行調節，各區域間養老服務水平差異分化的速度會不斷加快，甚至演變成影響社會穩定和經濟發展的不確定因素。平衡地區間養老服務PPP項目水平差距的路徑選擇首要需要關注各地區的個性化因素，制定有針對性的解決對策。

1.東部地區老齡化現象較為嚴重，發展養老服務PPP模式條件優勢突出。東部地區基本情況表現為經濟實力強，社會資本所占比例大，老年人口潛在消費能力強，老年人口撫養比在四個區域中排名第二。目前，可以考慮在該區域試點養老服務PPP模式創新，基本思路包括拓寬融資渠道試點，發展重心向中高端養老服務傾斜，減少政府可行性缺口補助成本，政府資金盈余可實現全國資金統籌規劃。

2.中部地區養老服務PPP項目省均數量最多，但高質量發展資金缺口較大。中部地區大部分省份養老服務PPP項目數量高于全國省均擁有數量平均值。中部地區人口密集，老年人口體量大，增長迅速，但老人空巢化情況嚴重，養老問題凸顯。對于中部地區養老服務PPP模式的高質量發展，并仍需引入社會資本緩解財政負擔提高服務供給水平，并在發展保障性養老服務的同時兼顧中高端養老服務供受眾群體選擇，形成基礎性養老與中高端養老資金互補，達成社會資本回報預期。

3.西部地區發展養老服務PPP模式綜合條件相對較弱，需要地方政府提供可持續性的優惠政策來吸引社會資本進入。推進西部地區養老服務PPP模式發展的具體思路：一是推出高于東部及中部的優惠政策吸引社會資本進入。二是政府在合作關系中承擔較多責任。例如，項目前期承擔主要融資任務，以中央宏觀統籌資金作為經濟后盾，打消社會資本相關顧慮。三是整合現有醫療設施，形成多家小規模養老機構聯動互通式發展模式，形成連鎖效應，既節約了建設成本，也增加了養老服務PPP項目抗風險能力。發展領域多以基礎性養老服務為主，以適應本地區經濟發展水平。

4.提升東北地區養老服務PPP項目質量的關鍵是探索新的經濟增長點以改善發展高質量養老服務項目的經濟基礎。由于東北地區經濟增長處于陣痛期，老齡化帶來的社會問題較多。東北地區養老服務PPP項目發展需要資金開源節流，改變當前養老資金嚴重不足的困境。但從另外一個角度來看，東北地區養老服務市場發展空間大，與西部地區都是未來具有發展潛力的區域。具體思路是：一是合理調整東北地區的養老資源供給側的方向，對于各城市之間養老資源配置的差異問題，應加強政府間合作，通過經濟一體化來縮小區域經濟發展水平的差距，進而通過公共財政來調解基本養老資源分布不均等問題；二是對于養老資源出現閑置和有效供給不足的問題，政府部門應當吸取其他地區養老PPP項目發展經驗，努力做到供需關系的協調一致。

(二)優化養老服務PPP模式法律制度體系

優化養老服務PPP項目法律體系是促進中國養老服務PPP項目高質量發展的關鍵保障。保障養老服務PPP項目落地和順利運營需要完備系統的PPP法律和政策共同進行規范和引導。PPP法律和政策的完備性需要法律和政策的緊密結合(15)有學者對1980 至2015 年PPP 中央政策文本分析認為中國的PPP 政策經歷了“被動回應-積極推動-全面主導”的變遷過程。目前來看，PPP領域還是以中央和地方的各項政策作為主要的規范效力來源，法律層面尚缺乏一部統一立法來發揮規范作用。關于PPP政策變遷的論述參見陳琤、李丹：《PPP 政策變遷與政策學習模式:1980-2015年PPP中央政策文本分析》，載《中國行政管理》2017年第2期。，其中既有覆蓋所有PPP項目的基礎性原則，也應有涵攝不同類型PPP項目適用的具體規則；既有立法機關制定的PPP項目基礎法，也應有主管部門制定的部門規章或者規范性政策。這樣就會形成既有具備穩定性調整功能的法律規范，也有應對外部環境變化的靈活性調整功能的政策規范；同時，要求法律規范和政策規范都必須具有內容修訂的嚴格程序，否則不具穩定性的法律和政策規范體系會對養老服務PPP項目的合法性、合同收益的預期可能性、養老服務產品的市場需求等產生影響，從而進一步影響項目的立項和運營。因此，在完善和穩定的法律政策框架下可以促進養老服務PPP項目高質量發展，并可在最大程度上減少和降低政府部門和社會資本實現各自利益目標的風險[14]。基本思路是國務院統一領導下加快完善有關PPP法律和政策的體系建設，消除法律和政策中的相互沖突之處，優先完成法律和政策體系的內部統一，從而為養老服務PPP項目高質量發展消弭制度供給不足的風險。

1.在建立PPP法律體系框架下明確養老服務PPP模式的內涵、外延及基礎框架模式。強調其公共服務基礎保障性功能定位的同時，明確養老服務PPP項目參與主體之范圍，劃分各主體間權利義務關系，構建適用養老服務PPP項目的基礎性運作模式以供借鑒和選擇。

2.確定養老服務PPP項目適用領域、風險劃分、績效評價、利益分配等基本內容的規范條文。在上位法框架體系內，各主管部門可進一步制定實施細則明確招投標方案、融資渠道、爭議解決方式及退出機制等制度性內容。

3.制定嚴格法律約束機制，建立因主觀因素如信用風險、扭曲政績觀下的錯誤決策等導致項目失敗的信用缺失懲戒機制。

(三)完善養老服務PPP項目金融服務保障制度

完善的金融服務是保障養老服務PPP項目高質量發展的經濟基礎。PPP 模式如果從“資金合作”這一性質上來說可以被看做是一種創新型融資模式[15]。由于養老服務PPP項目服務對象是老齡人口(及家庭)這一群體，項目周期開始后很長一段時間內不可能單純依靠提高養老服務收費來收回投資成本。政府部門的財政資金對養老服務項目的投入遠低于基礎設施類項目的投入，而社會資本的資金投入也無法做到全部覆蓋。因此，完善的金融服務體系可以提供多元化的融資方式以滿足養老服務項目在建設階段、初始運營階段的資金需求。對應養老服務PPP項目的多元模式，金融服務的多元化模式也應當考慮不同層次的養老服務市場定位和投資環境。目前來看，養老機構、醫養綜合體和大型養老社區等三種養老服務PPP模式的項目資本自籌難度依次增大，融資風險依次增高。創新養老服務PPP項目金融服務方式已成為促進和保障養老服務PPP 項目高質量發展重要的外部環境因素(16)例如，江蘇省淮安“陽光新城”養老養生PPP 項目，合作期限10 年，計劃投資19億元。該項目成功重要因素在于區域金融市場發育良好，利用金融機構信貸服務為項目立項推進前期提供了可靠的社會資金保障，形成對社會資本有效激勵，取得了良好的經濟社會效益。項目具體內容可參見政府和社會資本合作(PPP)研究中心：《財政部政府和社會資本合作中心項目庫示范項分析報告》，https://www.cpppc.org:8082/inforpublic/homepage.html#/publicReport.。

1.政府在前期應承擔更多的金融服務責任，以政策優惠和財政補貼的形式調動社會資本的參與度，減輕社會資本融資負擔。

2.積極探索新型融資模式。我國常見的PPP項目融資模式有銀行貸款、融資租賃、專項債權計劃、資產證券化、項目收益債券、PPP產業基金等。但因為融資渠道不通暢及高門檻使得因融資困難導致資金鏈斷裂而引發養老服務PPP項目失敗的案例不在少數，因此積極推進養老服務PPP項目資產證券化，盤活資本流通、打通融資渠道是降低項目失敗風險的重要保障機制。

3.法律和政策應當激勵金融機構和PPP項目主體聯合創新保險產品或其它金融衍生產品，根據社會資本風險管理與承受能力低、PPP項目收益周期長的經濟特征，設計具有針對性的養老服務PPP項目保險產品和其它金融衍生品。由社會資本、政府協商或第三方出資購買，當風險發生時可以從金融產品發行人處得到補償，亦可提高項目的抗風險能力。

(四)激勵養老服務PPP項目的區域性個性化發展模式

我國養老服務供給多為基礎性養老服務及高端養老服務，居中的養老服務供給較少，中國養老服務PPP模式發展格局整體呈“啞鈴型”[16]。 因此，未來養老服務PPP項目推進過程中，應鼓勵各地各級政府部門結合地域需求多向中端這一質量提高型的養老服務項目供給傾斜。在各地區對養老服務PPP項目推進中，可以因地制宜汲取已有類似內容的有益經驗，制定一個養老服務PPP項目不同模式適用標準框架以指導如何選用符合本地區需求的個性化養老服務PPP模式。例如，TOT(轉讓-運營-轉讓)模式，引入社會資本整合現有資源進行運營，不但解決政府存量債務問題，還提高了養老服務項目公司運營管理效率。此種模式與公建民營、公辦民營等PPP項目合作模式既有相似也有不同點，主要特點就在于借助社會資本方力量盡可能整合現有資源，實現資源再利用、信息有效共享的綠色發展模式，從而實現了提高養老服務供給質量和供給水平的目標。類似整合現有存量資產形成新的優質資產的PPP模式還包括ROT(重構-運營-移交)模式、LOT(租賃-運營-移交)模式等。

此外，幾種模式的組合型也可以最大化促進政府部門和社會資本部門形成緊密的合作伙伴關系，從而更好地提供養老服務。例如，“建設-運營-移交+委托經營或合同管理”(BOT+O&M)模式就是一種比較適合養老服務PPP項目的組合型。此種模式首先由政府和社會資本簽訂養老服務PPP項目合同，社會資本負責建設養老機構硬件設施及維護運營。在項目移交之后，政府采用委托經營或者管理合同方式，將養老服務設施交由專業機構進行管理運營，并根據運作情況給予適當補貼。此種模式政府在保留資產所有權的同時，引入專業養老服務機構提升養老服務供給效率質量，可以破解我國養老服務資源高消耗低產出的難題。

(五)建立規范的養老服務項目績效評價指標體系

養老服務PPP模式因為養老服務供給內容和服務質量缺乏統一評價標準導致產生項目績效評價和監管難的問題，加快養老服務供給質量評價標準化、統一化成為完善養老服務項目高質量發展路徑的重要途徑。民政部于2017年底制定的《養老機構服務質量基本規范》標志著中國養老服務邁入規范化管理的新時代。在養老服務PPP項目中，養老設施等硬件建設依照相關工程質量行業標準評價，養老服務等級和質量等軟件建設評價可借鑒該文件中對于養老服務內容、服務范圍、服務要求等有關服務項目與質量要求進行細節性規定。在養老服務PPP項目合同中，明確所需評估的內容和對應指標，包括項目基礎設施完成情況、養老服務內容多元化程度、養老服務機構管理團隊建設、養老服務供應鏈管理以及醫養結合技術創新等能力的評估。除此之外，為進一步提高養老服務PPP模式供給水平，切實保障老年群體享受高質量的養老服務，應將服務質量評價作為重要的衡量標準納入養老服務PPP項目運營管理的績效評價中。

(六)提升政府部門和社會資本參加養老服務PPP項目的專業能力

對政府部門而言，主要應提升養老服務項目立項規劃能力和合同關系能力。政府立項開發養老服務項目是政府履行公共服務責任的行為，在規劃和設計養老服務項目前期，應優先做好本區域養老服務需求調研工作，準確了解老年群體對于該項養老服務項目的真實需求和接受度。在此基礎上，做好可行性評估和物有所值評價評估；在養老服務PPP項目合同履行階段，要堅守契約誠信原則，做好合同履約全過程管理，監督和防范社會資本的投機行為帶來的項目風險；在項目績效的評估階段，設計科學合理的指標體系，并全面引進專業第三方評估制度，明確評估細則，保證評估過程和評估結果的公開和透明。

對社會資本而言，主要提升其經營能力和項目管理能力。社會資本通過完善項目公司的治理結構，增強服務能力，科學制訂覆蓋和銜接老年照料服務和護理服務的綜合服務內容。此外，社會資本應該從完善項目公司對從業人員的社會保障、薪酬福利等方面提高項目對人才的吸引力，從而不斷提高社會組織的運營能力和專業化水平，為項目的可持續性發展提供結構性支撐。