基層治理現代化背景下鄉鎮綜合執法體制改革研究

何石

摘 要：基層治理現代化對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。鄉鎮執法體制改革是提升基層治理能力的重要手段。2020年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂，回應了鄉鎮長期以來的執法主體不適格的問題，但通過調研發現仍然存在改革的合法性不足、職能交叉問題尚未解決、指定管轄主體不合理、權能不匹配等問題。因此，應通過使改革合法化、進一步集中鄉鎮執法權、提高鄉鎮執法人員的執法水平、完善執法監督機制等手段，完善鄉鎮綜合執法體制改革。

關鍵詞：基層治理現代化;鄉鎮;綜合執法;體制改革

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）30-0159-03

一、問題的提出與研究回顧

2020年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（下稱“《行政處罰法》”）第24條第1款①的規定解決了鄉鎮執法主體的資格問題，但要使基層執法有效運轉起來，仍是個難題。

中共十八屆三中全會之后，推進國家治理體系和治理能力現代化成為了我國全面深化改革的總目標之一。習近平總書記也強調，“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層?！边@體現了基層治理在國家治理中的重要地位[1]。鄉鎮人民政府作為一級國家機關，依照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》當然享有管理本區域內公共事務的職能，卻缺乏與之相匹配的行政處罰權，對違法現象“看得見卻管不著”，卻依然承擔屬地責任[2]。對此，起草1996年《行政處罰法》的立法參與者姜明安教授曾說，“僅授予鄉鎮政府較少執法權限，是因為要避免基層出現濫罰款的情況，避免機構膨脹，且當時考慮在鄉鎮施行基層自治，試圖通過鄉規民約來把矛盾消解在基層?！盵3]而鄉鎮政府僅有的少部分執法權在基層的運行過程中也出現滲透力不強、綜合性不足[4]、多層執法、重復交叉執法等問題以及執法不合作現象。有學者認為原因在于部門立法導致造成鄉鎮執法權力缺失[5]，執法經費缺少保障。也有學者認為是鄉鎮政府缺乏執法主體資格、缺乏相對集中行使執法權的依據，提出給鄉鎮政府的“屬地管理”責任降壓[4]，賦予鄉鎮政府執法主體資格[6]，讓執法部門的內部管理更為有效[7]。

二、鄉鎮綜合執法體制改革目前存在的問題

通過對相關文獻的回顧可知，《行政處罰法》（2021修訂）第24條第1款僅僅解決了鄉鎮綜合執法改革的主體資格問題。2020年，惠州市人民政府《關于鄉鎮街道實行綜合行政執法的公告》規定將縣級城管執法部門130項行政處罰權、農業農村部門16項行政處罰權、林業部門18項行政處罰權、衛生健康部門25項行政處罰權、生態環境部門11項行政處罰權下放給鄉鎮政府。但通過分析相關規范性文件，發現改革在實踐中依然存在問題。

（一）改革的合法性不足

《行政處罰法》（2021修訂）雖然已于2021年1月22日修訂通過，但施行日期為2021年7月15日。但惠州市人民政府《關于鄉鎮街道實行綜合行政執法的公告》規定部分鄉鎮自2021年1月1日起實行，因此《行政處罰法》（2021修訂）第24條雖然為這種改革方式提供了合法性，但因尚未生效，該市部分鄉鎮改革的合法性不足。另外，根據《行政處罰法》（2021修訂）第24條，只有省、自治區、直轄市，可以決定將行政處罰權交由鄉鎮政府。廣東省人民政府（粵府函〔2020〕136號）第四條的規定①實質上將《行政處罰法》（2021修訂）第24條賦予省級政府的權力轉授權給市級人民政府。那么，省政府能否將這項權力賦予市政府呢？筆者以為這種做法不妥。首先，行政處罰權是由法律設定的一種限制權，它的設定、委托、轉授權都應當受到嚴格的限定，因此《行政處罰法》（2021修訂）第24條賦予省級政府的這項權力應當屬于法律保留事項。其次，由省級政府來決定可以最大程度上避免因部門利益導致行政處罰權的胡亂下放或者不愿意放權，進而影響到基層社會的有效治理。再者，《行政處罰法》（2021修訂）第24條第1款和惠州市人民政府《關于鄉鎮街道實行綜合行政執法的公告》將部分行政處罰權的調整分別限定為“縣級人民政府部門”和“縣級人民政府所屬行政執法部門”?！痘葜菔猩鷳B環境機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》也已將原各縣生態環境局統一設為市生態環境局的派出機構，不再是縣級政府的組成部門，而是以市生態環境局的名義對外執法。但惠州市的改革又將市生態環境局的職權下放給鄉鎮，這超出了下放權力的范圍。

（二）職能交叉問題依然存在

惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3號）規定，行政處罰權調整后，相關的行政強制措施權、行政檢查權由鎮、街一并實施。也就是說，鄉鎮實施綜合行政執法后，審批后的監管責任由誰承擔，文件中并沒有規定，可能會導致縣級政府職能部門與鄉鎮政府爭權推諉現象。一方面，行政處罰權劃轉后，行政監管部門與行政處罰相關的行政檢查權也劃轉給鄉鎮政府承擔;另一方面，按照《行政許可法》確立的“誰審批，誰監管”原則，縣級人民政府職能部門理應負責日常監管，那日常的檢查工作到底由誰負責？審批權與處罰權的分離或許會導致新的重復交叉執法[8]。

（三）指定管轄主體設置不合理

從行政級別上看，鄉鎮政府和區縣部門是同級關系，共同接受縣級人民政府領導管理?！缎姓幜P法》（2021修訂）第25條第2款②確定了同級機關管轄權爭議的處理規則。那么當鄉鎮政府與縣級政府職能部門發生管轄爭議時，能否適用該條款呢？原《行政處罰法》第16條確立的相對集中的行政處罰權制度，已經體現了《行政處罰法》中的行政機關應作狹義理解，不包括鄉鎮政府[9]。這一點在《行政處罰法》（2021修訂）第18條第2款③得到了繼承。但是鄉鎮政府作為一級政府，由人大直接選舉產生，法律地位應當比縣級政府職能部門要高[10]。既然同級行政機關發生爭議都是先協商，協商不成才報共同上級指定管轄。那么作為法律地位更高的一級政府，也應當由縣級政府指定管轄。但惠州市人民政府（惠府公〔2020〕3號）第3條④的規定使得鄉鎮政府的執法地位低于縣級政府職能部門。