城鎮(zhèn)建設用地指標的優(yōu)化配置探討
——以許昌市為例

●張明洋，王劍東

（河南今辰信息科技有限公司，河南 鄭州 450000）

此研究在土地利用總體規(guī)劃（2010年—2020年）指標分解研究的基礎上，考慮土地利用的變化情況，結合新時代國土空間規(guī)劃的新要求，即自然地理格局、水資源承載力、集約利用的要求，在國土空間總體規(guī)劃中，嚴格控制新增建設用地規(guī)模，通過指標的傳導實施，把有限的城鎮(zhèn)建設用地增量指標分解到各縣（市、區(qū)），精準投放城鎮(zhèn)建設用地增量，實現(xiàn)土地要素的合理配置，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，引導高質(zhì)量發(fā)展[1]。為避免城鎮(zhèn)建設用地指標分解過程中存在過多的主觀性、隨意性，提高指標分配的可行性，此研究擬對河南省“雙評價”，以及許昌市經(jīng)濟、人口、土地利用等做深入研究，提出符合新時期國土空間總體規(guī)劃中新增城鎮(zhèn)建設用地的優(yōu)化思路，為國土空間總體規(guī)劃相關指標的確定及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定提供客觀的參考依據(jù)。

1 研究區(qū)域概況和數(shù)據(jù)來源

1.1 區(qū)域概況

許昌市位于河南省中部，東經(jīng)113°03′～114°19′，北緯33°42′～34°24′，面積4979km2。東鄰周口市，南接漯河市，西交平頂山，北接鄭州市。轄魏都區(qū)、建安區(qū)、禹州市、長葛市、鄢陵縣及襄城縣。2018年末全市人口498.24萬人，其中城鎮(zhèn)人口為233.54萬人，城鎮(zhèn)化水平為46.87%，全市生產(chǎn)總值為3140.9億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值152.0億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值1719.7億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值1269.3億元，全市建設用地總規(guī)模1074.37km2。

1.2 數(shù)據(jù)來源

主體功能區(qū)數(shù)據(jù)采用河南省人民政府2014 年1 月印發(fā)實施的《河南省主體功能區(qū)規(guī)劃》劃定成果；“雙評價”數(shù)據(jù)采用河南省2020年研究的初步成果；經(jīng)濟、人口等數(shù)據(jù)來源于許昌市相關年度統(tǒng)計年鑒，人口預測數(shù)據(jù)來源于人口與城鎮(zhèn)化專題研究初步方案；建設用地數(shù)據(jù)來源于許昌市第二次全國土地調(diào)查連續(xù)變更數(shù)據(jù)，報批數(shù)據(jù)源自許昌市年度建設用地報批臺賬，供地率來源于《河南省2021年度“增存掛鉤”任務表》；各類建設用地指標來源于《許昌市土地利用總體規(guī)劃（2010年—2020年）》。

2 指標分解

2.1 分解策略

落實河南省主體功能區(qū)戰(zhàn)略，有保有壓，科學分解，保障城鎮(zhèn)建設用地增量指標的合理投放；落實省、市發(fā)展戰(zhàn)略，重點保障鄭許一體化核心走廊城鎮(zhèn)用地需求，基本滿足縣、市擴容提質(zhì)合理發(fā)展需求[2]。

2.2 分解步驟

一是選取因子，建立模型；二是計算各因子權重；三是計算各分區(qū)域權重，進行指標分解；四是依據(jù)各縣（市、區(qū)）主體功能區(qū)定位，對指標分解結果進行修正[3]。

2.3 因子篩選及分析

2.3.1 因子的篩選

研究小組綜合考慮經(jīng)濟、人口、土地利用、“雙評價”等方面的因素，初步選取7個因子進行相關性分析。運用SPSS 軟件，將選取的7個因子分別與變更調(diào)查中新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模進行相關性分析，分析結果如表1所示。“雙評價”中城鎮(zhèn)建設適宜性評價相關性較小的予以剔除，經(jīng)濟因素中的2個因子相關性較小，但經(jīng)濟因素作為城鎮(zhèn)發(fā)展中的關鍵因素，應保留1個因子作為經(jīng)濟因子，剔除相關性相對較小的因子，保留第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值，最終采用剩余5個因子作為此次分解的核心因子。

表1 各縣（市、區(qū)）新增城鎮(zhèn)建設用地與各類因子相關分析結果表

2.3.2 層次分析法

在初步選取5個因子的基礎上，增加土地利用變更調(diào)查中城鎮(zhèn)增量及2019年—2035年城鎮(zhèn)人口增量作為新增的2個因子。選取“雙評價”、經(jīng)濟、土地、人口、規(guī)劃五類數(shù)據(jù)中的7個因子構建新增城鎮(zhèn)建設用地指標分配模型，并分為目標層、準則層和方案層3個層次[3-4]。

2.3.3 原始數(shù)據(jù)標準化

對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，統(tǒng)一為各縣（市、區(qū)）各類數(shù)據(jù)占全市總量的比例關系（見表2）[5]。

表2 原始數(shù)據(jù)標準化表

2.3.4 因子權重

通過對準則層各因素的重要性進行比較，在專家評分評定各影響因素對新增城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模的重要性的基礎上，測算出準則層的權重，以此方法進而測算出方案層的權重（見表3）。

表3 確定各類因子權重表

2.3.5 分解結果

式（1）中，A 為指標權重向量；B為各因素權重向量；C為最終計算權重向量。歸一化后得到各縣（市、區(qū)）最終分解比例（見表4）。

表4 許昌市新增城鎮(zhèn)建設用地指標分解表

3 指標修正

3.1 修正思路

3.1.1 修正因子選擇

指標分解是在理想狀態(tài)下確定分解指標的比例，而將其轉換為可操作、可傳導、實用性的分解結果還要考慮主體功能區(qū)定位、區(qū)位優(yōu)勢、集約利用程度等因素。根據(jù)對新增城鎮(zhèn)建設用地影響因素程度的分析，研究小組選擇主體功能區(qū)定位、區(qū)位優(yōu)勢、供地率、城鄉(xiāng)增減掛鉤報批占比作為修正的核心因子。

市本級轄魏都區(qū)、建安區(qū)，是國家級重點開發(fā)區(qū)，位于中原城市群京廣發(fā)展主軸和太原—鄭州—合肥發(fā)展軸上；鄢陵縣是國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，位于中原城市群太原—鄭州—合肥發(fā)展軸上；襄城縣是國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，位于中原城市群鄭州大都市區(qū)核心發(fā)展區(qū)邊緣；禹州市是國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，位于中原城市群濟南—鄭州—重慶發(fā)展軸上；長葛市是國家級重點開發(fā)區(qū)，位于京廣發(fā)展主軸和濟南—鄭州—重慶發(fā)展軸上。

各縣（市、區(qū)）2009年—2018年的供地率禹州市最高（89 %），市本級最低（76 %），其他各縣（市、區(qū)）在80 %以上；“十三五”期間建設用地報批總量中，使用城鄉(xiāng)增減掛鉤方式報批的禹州市占比最高（52 %），鄢陵縣最低（15 %），其他各縣（市、區(qū)）差別不大。

3.1.2 數(shù)據(jù)處理

采取專家打分法對主體功能定位、區(qū)位優(yōu)勢的影響程度賦值，之后對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，統(tǒng)一為各縣（市、區(qū)）各類數(shù)據(jù)占全市總量的比例關系（見表5）。

表5 原始數(shù)據(jù)標準化表 單位：%

3.2 因子權重

采用專家打分法確定修正體系的指標權重，通過測算確定許昌市修正系數(shù)的各指標權重分別為：主體功能區(qū)定位為0.40、區(qū)位優(yōu)勢為0.30、供地率為0.15、城鄉(xiāng)增減掛鉤報批占比為0.15。

3.3 修正結果

最終各修正系數(shù)的計算方法是用各指標經(jīng)標準化處理后的標準值與權重進行加權。將原始分解比例與4個修正系數(shù)之和相乘，歸一化后得到各縣（市、區(qū)）最終分解結果。新增城鎮(zhèn)建設用地占比分別為市本級53.2 %、鄢陵縣7.4 %、襄城縣7.6 %、禹州市13.8 %、長葛市18.0 %。

3.4 結果對比

為驗證此次分解結果的合理性，將分解結果與《許昌市土地利用總體規(guī)劃（2010年—2020年）》城鎮(zhèn)增量指標占比及各縣（市、區(qū)）2009年—2018年土地利用變更調(diào)查城鎮(zhèn)增量進行對比，對比結果如表6所示。

表6 城鎮(zhèn)增量指標分解比例與相關數(shù)據(jù)對比表

通過對比，可知此次指標分解與《許昌市土地利用總體規(guī)劃（2010年—2020年）》城鎮(zhèn)增量指標占比、土地利用變更調(diào)查（2009年—2018年）城鎮(zhèn)增量占比大致相同。建議：對于供地率、城鄉(xiāng)增減掛鉤報批占比相對較低的市本級，分解比例較原規(guī)劃有所降低；對原規(guī)劃城鎮(zhèn)增量占比高于變更調(diào)查增量占比的鄢陵縣、襄城縣分解比例有所降低；對原規(guī)劃城鎮(zhèn)增量占比低于變更調(diào)查增量占比的禹州市分解比例有所提升；對于各項優(yōu)勢較為突出、各項指標相對較好的長葛市分配比例有所提升。

4 結語

研究小組提出的多種相關因子，結合各縣（市、區(qū)）主體功能區(qū)定位、區(qū)位優(yōu)勢、集約利用程度修正的指標分解方法，較好地優(yōu)化了新增城鎮(zhèn)建設用地指標分解的方法，更加客觀地將新增城鎮(zhèn)建設用地指標按比例分解，提高了指標分解的科學性、合理性和可操作性，為正在開展的市、縣級國土空間總體規(guī)劃相關指標的分解提供了參考。