中西部“空心村”黨建工作困局成因的理論分析
——以重慶市D村為例

中共萬州區委黨校 譚建

重慶市D村是位于渝東北武陵山區的一個貧困村，全村幅員面積15.7平方公里，下轄8個村民小組，戶籍人口910戶2442人，其中建卡貧困戶117戶905人，耕地面積4133畝，人居耕地面積僅有1.69畝，農業種植以水稻、玉米、番薯等傳統山地作物為主，基本沒有機械化耕種方式，農業收成以滿足口糧為主。截至2019年4月，全村有五保對象23人，殘疾人104人，低保戶34戶74人。全村日常在村人口約230人左右，主要為“五保人員”“殘疾人”和“三留守”人員，青壯年勞動力基本外出，村莊以打工經濟為主，無集體經濟收入，可以說，D村是中西部山地農村“空心化”的典型代表。

一、“空心村”的黨建工作現狀與現實困境

（一）黨員結構低學歷老齡化

D村目前的黨員結構如表1所示。

表1 D村黨員結構現狀

D村現有在冊黨員67人，60歲以上黨員中，最大年齡為85歲。在村黨員中，除去4人因身體原因已不能正常參加組織生活，能正常參加支部活動的僅有19人左右。有村干部坦言：“我們村干部也想黨員多動腦筋為村上發展謀出路，但現在村上大部分是七老八十歲的老黨員，文化素質不高，開會搞活動來不齊不說，讓他們發表意見或者為支部建言獻策，基本上都說不出個所以然，更不要說寫什么學習心得之類的了。”（來自村干部a的訪談）①黨員受教育程度較低，45歲以下青壯年黨員大量外出，留村黨員絕大多數人在60歲以上，讀寫能力有限，是D村黨組織的基本現狀。

（二）組織建設形式化文牘化

D村在村黨員普遍經濟收入微薄，除有兩名黨員在鄉場上開店以外，其余黨員以在當地產業園區務工和在鄉鎮周圍打零工為主，在支部活動與自身務工活動有沖突時，部分黨員往往選擇不參加支部活動。有黨員說：“我所在的工地隨時可以換人，如果我有一天不去，第二天就會有別人去，我可能就會十天半月沒活干了，有時不參加支部活動也是沒有辦法。”（來自黨員b的訪談）

目前D村兩委干部編制為5人，但黨建專干自2018年10月以來一直空缺，崗位暫由村副主任兼任，除開黨建的資料卷宗以外，作為政策落實的“最后一公里”，還要完成其他行政部門的各種報表填報，面對各類督查考核檢查。村上目前就4個人，同時要應付多個部門和上級黨委的各項要求，讓我們走家串戶做群眾工作，我們不怕，因為都是親戚熟人，說話做事都能有個哈數（重慶方言，表示做某事有一定的方式方法），我們本來文化水平就不很高，要搞這么多文字材料，實在頭大，都說黨建工作難，現實情況看，軟件資料整理占去了‘難’的大部分。”（來自村干部c的訪談）“支部活動黨員參與不積極，黨員普遍文化程度不高，開會、搞理論學習基本是村干部在講話，效果和意義不是很大，黨建活動形式化自然就不可避免，最終結果就是以‘材料論英雄’。”（來自村干部d的訪談）可見，支部活動形式化，黨建工作文牘化是當前D村黨組織建設的縮影。

（三）黨務工作事務化行政化

“一富遮千丑”是當前基層農村普遍存在的意識觀念，村干部首先自己致富能力要強，才具有最大的說服力，也是基層政府在選拔村干部環節所首先要考慮的條件。“先搞經濟，后補政治”是當前廣大農村基層帶頭人所要普遍經歷的過程。當前，鄉村振興藍圖初具雛形，在政府和市場合力推動下，鄉村必將是今后數十年繼續拉動中國騰飛的經濟熱土，在這樣的背景下，也由于當前多數村干部是致富能手，其話語權威自然要高于其他黨員，在思想政治工作能力還欠缺的情況下，村級組織帶頭人容易把用時最短、見效更快的致富經驗納入思想政治工作中，認為思想工作占用時間，更容易把黨務工作搞成行政工作，把支委會、黨員大會開成了工作布置會。D村有黨員就坦言：“支部書記致富能力強，見的世面比我們都多，有時我們的發言經常被他說服了，久而久之，我們都認為說了有時候也不見得對，干脆就少說。”（來自黨員e的訪談）如此一來，支書“一言堂”，黨員“和事佬”就成為一種常態。

（四）為民服務被動化柜臺化

當前，全面深化改革深入推進，全面從嚴治黨延伸到基層，每一項工作必有高度重視、嚴格落實的規定，落實的標準越來越高、考核越來越嚴、壓力越來越大，所有政策、意見、方案、通知到了農村基層都變成了需要落實的具體措施，最終或多或少都要轉變成為檔案、臺賬、材料固定下來以備上級檢查，拿補貼的村干部變成了“朝九晚五”的坐班干部，為民服務大部分停留在簽字蓋章，收集復印件等柜臺化事務上，村干部多數時間只能被動坐等有困難的群眾“上門求助”。有村民反映：“現在的村干部都成了機關干部了，整天坐在辦公室耍電腦，沒啥用。”（來自村民f的訪談）面對此情況有村干部也表示無奈：“村委人手不足，要面對各個關口的軟件資料，上面要求越來越嚴，我們本來文化水平就低，把我們都當成大學畢業生用了，為了應付檢查考核，一天很難有時間走出辦事大廳。”（來自村干部g的訪談）

二、“空心村”黨建工作成因分析

農村黨組織運行的功能，是要不偏不倚地宣傳落實黨的政策，解決基層群眾的生產生活問題，回應并向上傳達群眾的合理訴求，以期不斷實現群眾的切身利益，從而使廣大人民群眾團結在黨組織周圍。而基層黨組織建設是完成這一功能所必需的過程表現，如果基層組織建設僅僅停留在“組織內”，沒有對黨組織功能運行產生多大推動作用，即不能直接與群眾的直接利益產生聯系，那么，這樣的組織動作無疑是無效的，浪費的是大量的公共資源，最終危害的是黨的執政基礎。

（一）社會變遷導致的村莊公共資源供給失衡

村莊“空心化”本質上是中國工業化、城市化的副產品，農村精英大量外流，附帶著也把精英所具有的社會資源也帶入城市，留下以“老、弱、病、殘、幼”為主的人員在村，集體意識與協作能力俱弱，黨組織賴以開展工作的人力保障和社會資源嚴重缺失，在公共事務上難于取得一致意見，且意見的實際運用價值不高，使得黨組織帶頭人更傾向于自行決定村莊事務。

再者，改革開放前，農民個人的需求被集體化目標所壓抑，村集體掌握一切生產資源，個人服從于集體權威，集體能夠以行政強制的方式推動計劃生產。但改革開放后，大量農民加入了城市化工業化進程中，較多農民離鄉離農，純粹進行農業耕種的農民反而成為少數，出現了職業分化繼而產生了階層分化，所處地位、環境以及所能接觸的社會資源產生差異，由此塑造了農民不同的個體需求，這種不同的個體需求在農村稅費改革之后愈發呈現出多元化態勢。而“空心村”的天然劣勢決定了村莊不能再提供足夠的公共資源，沒有能力通過集約化的方式回應和滿足這些多元化的需求，對應的，農民就傾向于通過融入市場或通過家族鄰里互助等方式尋求利益獲取和目標實現，最終結果就是村組織發揮服務功能的空間被極大壓縮，村黨組織就更容易被邊緣化。從現實來看，當前村莊公共資源供給不足是一個發展過程問題，短時間內無法得到徹底解決，只有鄉村振興戰略推進到一定程度，取得了實質性成效才能逐步解決。

（二）轉型期多元利益協調難度加大，治理事項增多，政府治理能力不足催生“形式主義”

針對上級機關下達的不切實際的行政任務、考核督查、過度留痕等行為，目前學界基本取得共識，即將其定性為官僚主義、形式主義的主要表現。我們肯定不能排除確系有極少數領導干部主觀上就“重顯績輕隱績”“只攬權不擔責”“懶政怠政不擔當”，甚至“當官做老爺”“欺上瞞下”，大搞“數字政績”，這樣的人主政一方，必然會造成基層干部怨聲載道，群眾深惡痛絕，直至觸碰黨紀國法，身陷囹圄。但現實中，基層尤其是村組織表現出的為完成工作而疲于奔命的窘況并非個案，而是成為當前中國基層政府和村級組織的普遍現象，按此推論，大部分上級機關似乎都應是官僚主義形式主義的始作俑者？如果僅僅停留在行為層面，就難以解釋為何當前基層減負的呼聲普遍如此強烈。

一種現象既然成為社會普遍現象，必然有其內在深層次的社會歷史背景。轉型期中國必然會不斷產生多元化的利益主體，出于我國政府統管統抓的行政慣性，為應對愈發精細化科學化的治理要求，大量增加相應的治理主體和治理手段成為必須，比如出現很多量化指標和績效體系，政府機構設置和人員配備也會隨之增多而逐漸呈現冗繁的趨勢。比如D村所在C鄉的大學生村干部都被鄉政府安排在了不同的科室，除了臨時緊急任務之外，平時基本很少下村，類似情形，在廣大中西部鄉鎮非常普遍。對應的，每一種治理方式催生的行政決策都會被賦予結果導向，必然要以考評考核論高低，而發展的不充分和不平衡導致的各區域的經濟基礎和社會資源稟賦呈現較大差異，治理效能必然要以一定的社會資源作為前提，如果此時在疊加上地方政府治理能力欠缺，不能很好地將中央統一性的決策部署與當地經濟基礎、文化傳統相匹配結合，因本領欠缺不得已只能“依樣畫葫蘆”，一個個行政決策被層層加碼到了基層就變成一件件具體性事務，在黨建掛帥的政治背景下，事項往往還要求與黨建相結合，實際上憑空又會多出成倍的文字材料，我們認為這才是當前基層不堪重負的主要因素，也是造成基層形式主義屢禁不止的最終原因。

（三）村組織“雙重代理”身份被政府和村民雙重邊緣化

村組織的職能轉變以2006年國家取消農業稅為分界點，農村稅費改革后，伴隨著國家對農村政策由資源的吸取向提供公共服務轉變，村級組織的職能也隨之由行政化的管理管制轉變為惠農化的服務供給，以往行政管理的權威逐漸喪失。

村組織雖然名義上屬于“村民的自治組織”，但在實際運行過程中，政府通過對村干部發放工作補貼、實行考核激勵，發布行政指令等方式，使得村干部和村黨組織嚴重依賴鄉鎮政府的行政態度和導向，村組織實質上就成為鄉鎮政府行政化的代理人，村委實際上成為政府一個職能科室，使得政府對村莊仍然具有實質性的干預權，造成村委機關化，村干部官僚化，村域“自治”的力量大大小于來自政府的“他治”的力量，“農民民主”的空間被壓縮，民主活力被削弱。而當前“空心村”公共品供給不足，村黨組織服務能力孱弱，客觀上造成與村民的利益鏈接不緊密，村組織的“治理”行為就容易得不到村民的理解和擁護，甚至成為一種“異己力量”為村民所排斥。而基層政府往往容易出于政績考慮，容易產生選擇性治理，有利于政府的就去做，不利的就不做，村組織發揮村民自治的主體性作用被嚴重削弱。因此，出于雙重代理身份的村委會和村黨支部，在事實上就容易被鄉鎮政府和村民雙重邊緣化，即：鄉鎮政府只以行政結果導向考核村干部并與補貼報酬掛鉤，而農民獨自負擔自己的生產生活任務，村組織與農民的關系相對超脫，呈現“沒事不找你、公事不管你、有事就兇你、出事就告你”的狀態，黨建工作失去了農民的認可和參與，黨群干群關系變得松散，黨組織開展活動就異常困難。

（四）集體經濟空殼化導致村組織發展支撐闕如

“空心村”黨組織因缺乏完成公共事務的經濟基礎，就無法以公共力量的姿態將分散的村民進行有效凝聚整合，也就難以激發村民參與公共事務的責任和義務。黨組織開展任何活動都容易陷入“組織內”活動的尷尬，即黨組織僅僅是為了活動而活動，僅僅是完成上級黨組織的任務而已。

集體經濟空殼化會讓村組織面臨至少三大問題。一是村莊公益性設施維護困難，給村民生產生活帶來不便。如D村有田埂間的人行便道已經長滿青苔，有的已經垮塌，一些體育器材銹蝕嚴重，活動廣場地面坑洼不平，一些飲水設施也不斷出現病害。二是極大影響村黨員干部的心態。村干部補貼低，沒有額外收入，有時還不得不拿自己的收入補貼村用，長此以往，村干部的崗位吸引力弱，面臨后繼無人的境地。三是影響群眾對黨組織的信心。基礎設施維護困難，群眾訴求回應慢或者無法回應，公共服務供給不足，這都極大程度降低了群眾對黨組織的心理期待，與黨組織更加疏離。

注釋

①文中人物隱名處理。