“放管服”改革背景下社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀研究

首都師范大學管理學院 胡玲，趙會會

一、“放管服”改革的概念辨析

（一）提出和發(fā)展

“放管服”改革首次于2015年5月12日提出，其內(nèi)核為簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)。2013年提出的“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”的改革舉措，于2015年形成“放管服”三管齊下全面推進的格局[1]。其目標是朝著建設(shè)服務(wù)型政府的方向前進，其內(nèi)在邏輯是要形成政府、市場和社會三者之間的良好運行的社會發(fā)展狀態(tài)。因此，是公共部門內(nèi)部、市場和社會之間的關(guān)系問題、流程和功能的排列組合問題以及體制框架的結(jié)構(gòu)問題[2]。要堅持市場在資源配置中起決定性作用；還要創(chuàng)新社會治理體系，形成良好的政社關(guān)系。同時，政府還要推動結(jié)構(gòu)和流程的改革創(chuàng)新；增強政府監(jiān)管職能；優(yōu)化和創(chuàng)新公共服務(wù)供給職能。從而形成有機統(tǒng)一、協(xié)同合作、相互促進的國家治理格局[3]。

（二）社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的放管服概念辨析

“放管服”改革中，政府購買服務(wù)是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中將政府職能讓渡于市場和社會的主要措施。要認識其蘊含的是“價值目標而非價值義務(wù)”[4]，并且明確其概念和范圍。第一，政府購買服務(wù)類別包括政府組織自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。第二，社會組織參與公共服務(wù)的資金來源包括政府出資面向全體社會公眾的社會保障范疇[5]和由社會資本資助供給給特定人群的服務(wù)。基于此，本文將其界定為政府向社會公眾提供且由政府出資的公共服務(wù)。其中，政府更多的是承擔“掌舵”即制定政策、加強監(jiān)管和優(yōu)化服務(wù)等的責任，著重于制度環(huán)境的建設(shè)，社會組織則履行基本公共服務(wù)供給執(zhí)行的社會責任。

二、“放管服”改革背景下社會組織參與社會公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀

（一）高位統(tǒng)籌

按照上文對社會組織參與社區(qū)公共服務(wù)供給的概念界定，查尋中央層面的相關(guān)政策法規(guī)。發(fā)現(xiàn)在政策法規(guī)層面，我國出臺了一系列政策法規(guī)，包括對政府購買服務(wù)的規(guī)定和實施，培育社會組織及相應(yīng)管理辦法。其中就包括加大購買力度；加強對社會組織的信用管理、績效管理、信息化監(jiān)管等技術(shù)改造，并加強企業(yè)、社會組織和公眾的監(jiān)管權(quán)力，改善社會組織準入環(huán)境，降低進入門檻等措施推動執(zhí)行，加強基層服務(wù)能力建設(shè)，如窗口一體化建設(shè)，讓“群眾來回跑”變?yōu)椤安块T協(xié)同辦”等流程優(yōu)化措施來提升服務(wù)效率（見表1）。

表1 政府購買服務(wù)的政策法規(guī)中的“放管服”

同時，還出臺了一系列政策文件促進社會組織參與社會公共服務(wù)供給，例如加大培育社會組織的承接力度，完善對社會組織的激勵、監(jiān)管機制，優(yōu)化管理和服務(wù)流程，如表2。

表2 培育和發(fā)展的政策法規(guī)中的“放管服”

（二）“放管服”改革背景下的實踐現(xiàn)狀

“放管服”改革背景下，基層治理要從街區(qū)層級統(tǒng)籌社會力量。例如廈門市湖里區(qū)大力培育社區(qū)社會組織，包括街道出資，社區(qū)搭建平臺提供公共服務(wù)；以社會工作人才為支撐開展社區(qū)團體工作；創(chuàng)新管理機制，包括資金支持和服務(wù)模式的創(chuàng)新等[6]。又如北京市東城區(qū)，構(gòu)建“2+1+9+N”的社會組織培育體系，同時加大街道購買服務(wù)力度，推動社區(qū)服務(wù)項目化[7]。還有成都市培育社會組織，側(cè)重于培育樞紐、平臺和品牌的打造[8]。綜上，實踐現(xiàn)狀中主要呈現(xiàn)出兩個措施：第一是加大政府職能的讓渡；第二是構(gòu)建培育社會組織的平臺，即政府主導(dǎo)型的和支持型社會組織的兩種培育模式的實施[9]。

3.“放管服”改革背景下的理論研究現(xiàn)狀

首先是關(guān)于街區(qū)和社會組織關(guān)系的研究。有學者認為街區(qū)和社會組織開展合作治理是一條具有確定性的治理路徑[10]。但是社會組織在總體上存在著“依附性自主”，需要政府來完善適應(yīng)基層社會組織發(fā)展的基本制度框架[11]。還有學者構(gòu)建了包含“嵌入式”治理關(guān)系、機制和效果的概念框架來解釋社會組織參與社區(qū)治理邏輯[12]，但是“嵌入式”的基層治理關(guān)系中存在著“內(nèi)卷化”[13]等問題，在吸納社會組織嵌入基層社會治理體系中，政府仍然存在明顯的主導(dǎo)性[14]。因此，要厘清政社跨部門協(xié)作的邊界問題，并進行整合，有助于提高社會組織的自治性與基層社會的自治性[15]。

其次是社會組織與街區(qū)的合作機制和路徑研究，如在社區(qū)中建設(shè)項目來整合政社資源、構(gòu)建多主體治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新培育社會組織方式[16]。從基層政府、社區(qū)和社區(qū)社會組織層面提出合作治理的優(yōu)化路徑等[17]。還有研究發(fā)現(xiàn)社區(qū)社會組織存在“雙向汲取”即行政性目標和社會性目標的雙重行動路徑，由此推斷社會組織在實際的社區(qū)治理過程中在復(fù)雜的環(huán)境約束下存在著多元化的行動路徑[18]。

最后是社會組織與社區(qū)治理的困境研究。從宏觀角度看，社會組織本身由于其內(nèi)在固有的依賴性和外在的制度環(huán)境的不完善形成治理困境[19]。從微觀角度看，包括社會組織的認可度、供應(yīng)力、規(guī)劃、數(shù)字化水平和人才都會影響到其對社區(qū)服務(wù)的發(fā)展[20]。還有對社區(qū)社會組織建設(shè)理念、參與效能、角色差異、聯(lián)動平臺、素質(zhì)和能力以及保障機制等組織的內(nèi)在建設(shè)要求存在問題也會形成治理困境[21]。

三、問題及優(yōu)化路徑

1.存在問題

首先，自身發(fā)展差異。主要包括由外在環(huán)境如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平帶來的差異和社會組織自身能力建設(shè)帶來的差異等兩方面。由于不同地方的經(jīng)濟水平不同，其社會組織存在著較大差異。例如廣東、上海和北京等地區(qū)的社會組織在數(shù)量、質(zhì)量和專業(yè)性上都較之于其他地方有很大的優(yōu)勢。另外，社區(qū)社會組織大多數(shù)為社區(qū)居民自發(fā)組建，其目的是為了自娛自樂或者是社區(qū)內(nèi)小范圍的互助，專業(yè)性遠沒有達到能夠為社區(qū)居民提供相應(yīng)的公共服務(wù)的程度。

其次，實際效果不佳。盡管近年來不斷通過頂層設(shè)計來推動其發(fā)展，但是在實際的操作過程中由于沒有詳細的規(guī)定和標準，形成的部門界限不清，同時由于政府主導(dǎo)型社會組織對于政府資金依賴過大[22]，形成了社區(qū)購買政府服務(wù)的“內(nèi)卷化”，不能形成良好的發(fā)展環(huán)境。

最后，監(jiān)管缺位。雖然在“三社聯(lián)動”的基層治理模式下，構(gòu)建社會組織服務(wù)平臺并引入第三方機制進行監(jiān)管，但是在實際過程中，由于監(jiān)管部門缺乏相關(guān)社會工作的專業(yè)知識，且積極性不高，使得在監(jiān)管和第三方評估過程中，執(zhí)行監(jiān)管的行動主體的自由裁量權(quán)過大而使得監(jiān)管無法達到預(yù)想效果。另外，也沒有針對監(jiān)督和評估的統(tǒng)一指標，在監(jiān)管過程中“形式化”嚴重，且缺乏專業(yè)性。

2.優(yōu)化路徑

針對以上問題，首先推動培育支持型社會組織。包括社區(qū)平臺建設(shè)、管理和監(jiān)督制度環(huán)境的完善，以及資金支持等；其次，優(yōu)化政府購買服務(wù)的邊界和社會組織服務(wù)邊界，不斷深化推進“放管服”改革；最后，引入第三方監(jiān)管，構(gòu)架完善的監(jiān)管體制機制，如政策法規(guī)、對監(jiān)管執(zhí)行主體的監(jiān)管等。