統(tǒng)籌城市碳減排、能源安全與產(chǎn)業(yè)鏈安全

胡振宇 李春梅

[摘要] 城市是我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)中的主戰(zhàn)場，碳達(dá)峰與碳中和的推進(jìn)需要充分考慮城市的人口條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、自然資源稟賦和地理?xiàng)l件、社會(huì)意識(shí)與能力水平等各方面因素。通過對城市碳達(dá)峰的類型特征進(jìn)行比較研究，發(fā)現(xiàn)推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)將對不同城市帶來不同程度的影響，可能會(huì)引起部分城市經(jīng)濟(jì)增速下降以及內(nèi)生動(dòng)力下降的“雙降”風(fēng)險(xiǎn)，需要引起重視，建議采取堅(jiān)持總量目標(biāo)下“全國一盤棋”的區(qū)域碳指標(biāo)分配原則、建立以人均碳排放額為基礎(chǔ)的城際碳票流動(dòng)機(jī)制、合理保障高耗能高碳排的必建項(xiàng)目能耗需求等措施積極應(yīng)對。

[關(guān)鍵詞] 城市碳達(dá)峰? ?碳排放權(quán)? ?新型電力系統(tǒng)? ?城際碳票

[中圖分類號(hào)] F062.2? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2021） 0007-07

[基金項(xiàng)目] 深圳市建設(shè)中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)研究中心重大課題：深圳碳達(dá)峰與碳中和先行示范研究。

[作者簡介] 胡振宇，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）中國可持續(xù)發(fā)展與海洋經(jīng)濟(jì)研究所所長、副研究員，研究方向：區(qū)域可持續(xù)發(fā)展、海洋經(jīng)濟(jì)、城市化等;李春梅，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）銀湖新能源戰(zhàn)略研究中心，研究方向：能源經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)等。

一、城市碳排放的分類特征與達(dá)峰趨勢

IPCC第五次評估報(bào)告及相關(guān)研究表明，全世界52%的人口居住在城市，城市消耗了全球能源消耗總量的67%～76%，與能源相關(guān)的二氧化碳排放量占全球排放總量的71%～76%。我國也不例外，約85%的二氧化碳排放量與城市能源消費(fèi)有關(guān)。因此，城市是能源消耗和溫室氣體排放的主要貢獻(xiàn)者，同時(shí)也是開展碳減排行動(dòng)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的主戰(zhàn)場。

我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，不同城市的發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、資源稟賦的差異，造成我國城市的碳排放特征存在顯著差異。其中，城市化對碳排放的影響表現(xiàn)為驅(qū)動(dòng)和制動(dòng)雙重作用，隨著城市化水平的提高，其對碳排放的貢獻(xiàn)是先增加后減少。經(jīng)濟(jì)水平方面，經(jīng)濟(jì)增長和二氧化碳排放之間遵循庫茲涅茨曲線理論，同時(shí)在不同的經(jīng)濟(jì)增長方式和能源環(huán)境政策下，二者之間所呈現(xiàn)的倒U型曲線具有不同的特征。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，過于依賴化石能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過重、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的資源型城市整體能耗水平、碳排放強(qiáng)度等指標(biāo)遜于國內(nèi)城市的平均水平。人口方面，城市的人口規(guī)模較小會(huì)導(dǎo)致城市能耗增加，同時(shí)人口老齡化也會(huì)促進(jìn)碳排放。

基于已有研究，可以認(rèn)為導(dǎo)致城市碳排放的不同因素主要來自人口、經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)（包括能源結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)）以及技術(shù)（主要體現(xiàn)為能源強(qiáng)度的變化）四大方面，故本文選擇人口規(guī)模、人均GDP、第二產(chǎn)業(yè)占比、二氧化碳排放總量、單位GDP碳排放量、人均碳排放量等指標(biāo)，以中國284個(gè)地級市城市作為研究樣本，采用K-means 聚類算法，將我國城市的碳達(dá)峰趨勢分為四類，分析發(fā)現(xiàn)，各類城市碳達(dá)峰具有不同的特點(diǎn)。

（一）領(lǐng)先型城市

以北京、上海、廣州、深圳等城市為代表。由于行政級別、人力資源、科技水平和管理政策等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢，該類城市是全國重要的人口凈流入城市，人口規(guī)模較大（常住人口規(guī)模均值為737億人），經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯高于其余三類城市。同時(shí)，單位GDP碳排放量及單位GDP碳排放年均增速均處于最低水平。盡管人均碳排放量不是最低的，但是人均碳排放量年均增速是最低的。有研究顯示，根據(jù)“力爭2030年前達(dá)到碳峰值”等自主行動(dòng)目標(biāo)測算，當(dāng)全國人均GDP達(dá)到14000美元時(shí)，中國整體上達(dá)到碳峰值而進(jìn)入絕對量減排階段。領(lǐng)先型城市人均GDP均值已達(dá)120243元，可以認(rèn)為這類城市早已具備進(jìn)入碳排放絕對量下降階段的條件，有望在“十四五”期間率先實(shí)現(xiàn)達(dá)峰。

自“十一五”以來，該類城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放已呈現(xiàn)脫鉤趨勢（如圖1的北京和上海）或正處于脫鉤階段。以北京為例，2019年北京三次產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為0.3∶16.2∶83.5，三次產(chǎn)業(yè)萬元GDP能耗分別為0.478、0.351、0.141噸標(biāo)準(zhǔn)煤①。不難發(fā)現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)能耗明顯低于第一、第二產(chǎn)業(yè)。一直以來，北京第一產(chǎn)業(yè)比重不高，第三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步上升，這促進(jìn)了能耗水平的整體下降。同時(shí)，北京能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也在加速，2020年電力、燃?xì)獾惹鍧崈?yōu)質(zhì)能源占比提高到98.1%，碳強(qiáng)度預(yù)計(jì)比2015年下降23%以上，處于全國省級地區(qū)最低水平，成為全國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與能源碳排放脫鉤水平最好的城市②。北京在其“十四五”規(guī)劃綱要中提到，“十三五”末基本實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放總量達(dá)峰目標(biāo)，“十四五”期間碳排放穩(wěn)中有降，碳中和邁出堅(jiān)實(shí)步伐，為應(yīng)對氣候變化做出了北京示范。這表明，北京的碳排放已經(jīng)進(jìn)入平臺(tái)期，并且在未來五年實(shí)現(xiàn)下降。再看上海，2019年上海三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.3∶27∶72.7，雖然上海第二產(chǎn)業(yè)占比明顯比北京高，但其工業(yè)能源終端消費(fèi)量由2015年的5897.69萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降至2019年的5668萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，降幅為4%，同期工業(yè)增加值增幅為22.48%③，這一降一升背后反映的是上海工業(yè)結(jié)構(gòu)升級與節(jié)能增效取得了積極成效。上海2018年的碳排放總量為190.64萬噸，基本與2017年（190.48）持平④，近乎是零增長，并且上海已經(jīng)明確提出2025年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰。

鑒于這類城市能源結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型處于全國領(lǐng)先水平，居民消費(fèi)活力較強(qiáng)，未來碳減排工作更應(yīng)該集中于降低城市運(yùn)行本身的碳排放。具體措施包括：大力發(fā)展裝配式建筑、綠色建筑、超低能耗建筑;鼓勵(lì)公共交通、共享交通等能源利用高效、污染物排放少、有益身體健康的出行方式;倡導(dǎo)簡約適度、綠色低碳的生活方式，營造綠色低碳生活新時(shí)尚。同時(shí)，在未來人口向大城市集聚趨勢還將持續(xù)延續(xù)的情況下，此類城市無論空間規(guī)劃乃至產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，或是進(jìn)行改造更新，都應(yīng)該充分考慮低碳發(fā)展的要求（人口規(guī)模大且人均碳排放水平較高），如優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、調(diào)控職住關(guān)系、提高公共交通覆蓋率等，從而進(jìn)一步減少人均碳排放。

（二）潛力型城市

以貴陽、昆明、贛州、株洲等城市為代表。這類城市的典型特征是人均GDP較低、第二產(chǎn)業(yè)占比較高。值得注意的是，這類城市在經(jīng)濟(jì)保持較快增長的同時(shí)，人均碳排放和單位GDP碳排放均仍處于領(lǐng)先水平，充分體現(xiàn)了低碳產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。

事實(shí)上，除了東中部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)擁有發(fā)展階段的優(yōu)勢之外，西部地區(qū)一些可再生能源富集的城市，在碳達(dá)峰方面同樣擁有先天稟賦。有數(shù)據(jù)顯示，西部地區(qū)水能蘊(yùn)藏量約占全國的82%，天然氣可開采儲(chǔ)量約占全國的66%，太陽能理論儲(chǔ)量約占全國的75%，風(fēng)能理論儲(chǔ)量約占全國的50%。“十四五”時(shí)期我國規(guī)劃布局了9個(gè)大型清潔能源基地，其中包括金沙江上下游、雅礱江流域、黃河上游和幾字灣、河西走廊等在內(nèi)的7個(gè)基地分布在西部地區(qū)。可以說，西部地區(qū)將在“十四五”期間我國清潔能源建設(shè)中扮演重要角色，這也給西部地區(qū)清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來新的重大契機(jī)。同時(shí)，隨著我國碳交易市場的建立發(fā)展，碳排放權(quán)交易的種類和方式不斷豐富，特別是森林碳匯、草地碳匯等交易類型的壯大發(fā)展，生態(tài)資源富集的城市將成為強(qiáng)有力的碳匯供給方。

考慮到這類城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處在加速發(fā)展階段，增長勢頭強(qiáng)勁，預(yù)計(jì)“十四五”期間碳排放量仍有持續(xù)增長的勢頭，逐漸在“十五五”期間達(dá)峰。因此在推動(dòng)碳達(dá)峰路徑時(shí)，應(yīng)以布局綠色低碳產(chǎn)業(yè)體系為重點(diǎn)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。尤其是清潔能源稟賦較好的城市，做大碳匯經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，把生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，爭取在未來城市競爭新格局中實(shí)現(xiàn)彎道超車。

（三）資源型城市

以鄂爾多斯、榆林、金昌、克拉瑪依、攀枝花等城市為代表。其中鄂爾多斯和榆林是我國典型的煤炭工業(yè)基地，克拉瑪依則是我國重要的石油城市，均是我國重要的能源資源戰(zhàn)略保障基地。根據(jù)表1可以看出，資源型城市顯著的特點(diǎn)是人口規(guī)模較小，但是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)（人均GDP達(dá)5.2萬元），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主。由于長期以來的高耗能發(fā)展模式，人均碳排放量及單位GDP碳排放量都高于全國平均水平（單位GDP碳排量均值3.07噸/萬元），且碳排放保持較快增速。

與其他類型城市相比，資源型城市都不同程度地存在因經(jīng)濟(jì)對資源過度依賴而帶來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、環(huán)境污染加劇、生態(tài)破壞嚴(yán)重、后續(xù)治理進(jìn)程緩慢、社會(huì)發(fā)展活力不足等問題，在綠色低碳轉(zhuǎn)型方面存在諸多挑戰(zhàn)，尤其是部分主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)萎縮的城市（如烏海、阜新、撫順、遼源等24個(gè)資源衰退型城市）正面臨經(jīng)濟(jì)衰退和節(jié)能減排的雙重壓力。不過，也應(yīng)注意到機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，這類城市仍存在很大的碳減排空間，它們將是我國落實(shí)2030年碳達(dá)峰行動(dòng)的主力軍，如果能夠提前達(dá)峰，將有效緩解我國2060年碳中和的壓力。因此，這類城市需要從根本上徹底改變資源密集的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，由依賴生產(chǎn)要素投入、規(guī)模擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新、高效、節(jié)能、環(huán)保的增長方式。具體措施包括：改造提升傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)，利用新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式提高傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)附加值，逐步發(fā)展合適的替代產(chǎn)業(yè);深入推進(jìn)能源綠色低碳轉(zhuǎn)型;健全城市綠色低碳轉(zhuǎn)型制度體系，構(gòu)建資源型城市轉(zhuǎn)型長效機(jī)制。

（四）傳統(tǒng)型城市

以邢臺(tái)、邯鄲、保定、丹東等城市為代表。這類城市的特點(diǎn)是人口規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)水平處于中上游水平。第二產(chǎn)業(yè)占比高達(dá)51.14%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴于工業(yè)，再加上制造業(yè)自身能源消耗水平較大的特點(diǎn)，直接導(dǎo)致該類城市人均碳排放遠(yuǎn)高于其他三類城市（人均碳排放量均值高達(dá)18.14噸/萬元）。同時(shí)值得注意的是，這類城市單位GDP碳排放量年均下降相對較快，表明通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施，減碳工作已經(jīng)取得初步效果。

鑒于傳統(tǒng)型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍具有較大的調(diào)整和轉(zhuǎn)型空間，未來碳減排著力點(diǎn)應(yīng)是從工業(yè)生產(chǎn)源頭、過程和產(chǎn)品的全流程節(jié)能增效，以充分挖掘第二產(chǎn)業(yè)的碳減排空間。具體措施包括：尋求低碳無碳的能源替代，重視化石能源的清潔使用，構(gòu)建清潔、高效、低碳的工業(yè)用能結(jié)構(gòu);持續(xù)使用節(jié)能技術(shù)和先進(jìn)適用的環(huán)保裝備，推動(dòng)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向技術(shù)密集型、知識(shí)密集型發(fā)展，提高技術(shù)鏈高端產(chǎn)品的比重;大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，通過集聚經(jīng)濟(jì)效益加速推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)綠色工業(yè)園;發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以產(chǎn)品生態(tài)設(shè)計(jì)、循環(huán)利用、清潔生產(chǎn)等措施節(jié)能減排。

二、應(yīng)特別關(guān)注“雙碳”目標(biāo)對兩類城市的影響

從上述分析中可以發(fā)現(xiàn)，不同城市的碳排放特點(diǎn)和達(dá)峰路徑不同。因此，從碳排放的視角來看，潛力型城市已進(jìn)入低碳產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展的良性軌道，可歸類為中等碳排放強(qiáng)度城市;資源型城市和傳統(tǒng)型城市可歸類為高碳排放強(qiáng)度城市;領(lǐng)先型城市則可歸類為低碳排放強(qiáng)度城市。后兩類城市，由于“雙碳”目標(biāo)會(huì)對其產(chǎn)生較大影響，需要重點(diǎn)關(guān)注碳減排引發(fā)經(jīng)濟(jì)失速和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力下降的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（一）對資源型城市和傳統(tǒng)型城市的影響

2019年，我國能源消費(fèi)總量為48.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中工業(yè)占比超過60%①，傳統(tǒng)能源占比達(dá)85%，這一局面使我國碳減排面臨兩難問題，一方面是碳減排的剛性約束，另一方面為保證國家產(chǎn)業(yè)鏈安全，希望將東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，希望制造業(yè)不要下降過快，要穩(wěn)定在一定比重，而這些地區(qū)很多城市是以能源和傳統(tǒng)工業(yè)為主的。

我國資源型城市及傳統(tǒng)型城市大多依賴自然資源和勞動(dòng)力優(yōu)勢發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)占比均值在40%以上，超過國際上大部分國家（地區(qū)）碳達(dá)峰時(shí)占比（30%以下），這些城市尚未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與碳排放脫鉤。同時(shí)，由于能源的鎖定效應(yīng)和工業(yè)發(fā)展的長期需求，這類城市會(huì)在一段時(shí)間保持工業(yè)占主導(dǎo)地位，而且在一些地區(qū)高耗能行業(yè)仍是區(qū)域發(fā)展的重要支撐。在這種背景下，如果不能在原來“上大壓小”和淘汰落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上選取有效的低碳、零碳技術(shù)對碳排放密集型行業(yè)進(jìn)行改造，碳達(dá)峰、碳中和勢必會(huì)沖擊到相關(guān)高碳產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，造成投資、就業(yè)、貿(mào)易的損失，進(jìn)而會(huì)削弱傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，壓縮經(jīng)濟(jì)增長空間。碳達(dá)峰的時(shí)間越早，減排目標(biāo)越嚴(yán)格，經(jīng)濟(jì)增速下降的可能性越大。

因此，對于資源型城市和傳統(tǒng)型城市，需要客觀認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減碳的關(guān)系，避免碳減排對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的逆效用。要做好減碳目標(biāo)下結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全之間的平衡，不能一味追求碳減排而粗暴關(guān)閉碳排放多的傳統(tǒng)企業(yè)，避免工業(yè)占比下降過快影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全。

（二）對領(lǐng)先型城市的影響

領(lǐng)先型城市已進(jìn)入碳達(dá)峰前期或碳達(dá)峰平臺(tái)期，減排壓力和減排難度較其他城市大。同時(shí)，為了保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性，提升城市在全球產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈中的地位，這些領(lǐng)先型城市紛紛大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)大數(shù)據(jù)、量子計(jì)算、人工智能、5G通信、高等級科研平臺(tái)等為代表的高科技策源地發(fā)力，提升科技實(shí)力，打造科創(chuàng)中心。

以數(shù)據(jù)中心為例，目前我國平均每個(gè)數(shù)據(jù)中心年耗電量為25萬度，大數(shù)據(jù)中心因年耗電總量大被扣上“電老虎”的帽子。其實(shí)，從“邊際”角度來看，數(shù)據(jù)中心的能耗強(qiáng)度自2010年以來每年下降20%，能源效率顯著提升。與此同時(shí)，其產(chǎn)生和帶動(dòng)的間接經(jīng)濟(jì)效益也持續(xù)增加。有數(shù)據(jù)顯示，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)數(shù)據(jù)中心每消耗一度電可帶動(dòng)超過30元的行業(yè)收入，是鋼鐵行業(yè)的兩倍左右①。由于能耗指標(biāo)緊張、電力成本高，北京、上海、深圳等地相繼出臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)中心能耗指標(biāo)管控政策，制約了數(shù)據(jù)中心投產(chǎn)的規(guī)模，這與其突出的現(xiàn)實(shí)需求存在矛盾。事實(shí)上，通過從技術(shù)上提高能效、使用可再生能源等途徑完全可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)中心低碳綠色發(fā)展。如上海的萬國數(shù)據(jù)服務(wù)公司三號(hào)數(shù)據(jù)中心，利用外墻無窗特點(diǎn)，設(shè)計(jì)規(guī)劃了目前業(yè)內(nèi)最大的太陽能墻，每年可減少火電消耗9萬度，相當(dāng)于減少二氧化碳排放63.3噸;廣東的騰訊清遠(yuǎn)清新云計(jì)算數(shù)據(jù)中心通過自建分布式光伏電站，年均發(fā)電量約1200萬度②。

同樣地，作為當(dāng)代科學(xué)技術(shù)取得突破的必要大型科研設(shè)施——大科學(xué)裝置項(xiàng)目也是領(lǐng)先型城市希望突破的重要方向，但是也容易面臨因能耗限制導(dǎo)致的落地難問題。隨著“國之重器”加快布局建設(shè)，我國中東部地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、具備較強(qiáng)原始創(chuàng)新能力和科技輻射力的城市，將崛起一批世界一流的重大科技基礎(chǔ)設(shè)施集群，并集聚一批實(shí)驗(yàn)室、研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研院所等。布局大科學(xué)裝置既是這些城市提升核心競爭力、發(fā)揮輻射帶動(dòng)作用的必然選擇，也是我國提高科技自主能力的戰(zhàn)略支撐。然而這類項(xiàng)目未必是低碳節(jié)能的，可能是高碳排高能耗的，在“兩高”項(xiàng)目環(huán)評審批愈趨嚴(yán)格的形勢下，可以預(yù)見能耗指標(biāo)約束將給大科學(xué)裝置項(xiàng)目發(fā)展帶來局限性。

如何讓這類符合經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方向但屬于高耗能高碳排的產(chǎn)業(yè)或載體，在既不影響碳減排的情況下又能壯大新動(dòng)能，需要通盤考慮。

三、統(tǒng)籌城市碳減排、能源安全與產(chǎn)業(yè)鏈安全的建議

（一）堅(jiān)持總量目標(biāo)下“全國一盤棋”的區(qū)域碳指標(biāo)分配原則

面向“3060”，基于不同城市的碳排放存在較大差異，全國“雙碳”目標(biāo)分配應(yīng)著眼全局，從總體上算大賬，堅(jiān)持全國碳源碳匯一體化考慮。在全國碳達(dá)峰總量目標(biāo)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，要以各類城市的戰(zhàn)略定位、發(fā)展水平、技術(shù)基礎(chǔ)，以及控制溫室氣體排放的責(zé)任、潛力和能力等為依據(jù)，統(tǒng)籌確定各城市梯次實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的時(shí)間和目標(biāo)任務(wù)。

對于綜合條件較好的領(lǐng)先型城市和潛力型城市，應(yīng)率先達(dá)到碳排放峰值，已經(jīng)達(dá)峰的城市應(yīng)探索開展近零碳排放與碳中和試點(diǎn)示范，更好地發(fā)揮走在前、做表率的帶頭作用;對于轉(zhuǎn)型難度較大的資源型城市和傳統(tǒng)型城市，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求放寬能耗額度，適度預(yù)留一定的空間和時(shí)間，與領(lǐng)先型城市和潛力型城市實(shí)現(xiàn)梯度達(dá)峰。

對于領(lǐng)先型城市，避免單純從資源消耗的“成本最小化”角度來限制高耗能的新興領(lǐng)域，特別是不能限制以風(fēng)電、光伏等無碳能源作為基礎(chǔ)的新型產(chǎn)業(yè)。應(yīng)該從帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“效益最大化”的角度來綜合判斷，防止由于片面強(qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)導(dǎo)致城市可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力下降。

（二）建立以人均碳排放額為基礎(chǔ)的城際碳票流動(dòng)機(jī)制

城市是人口集聚的主要空間，也是碳排放的主要空間，從根本上說，人的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)是城市碳排放的決定性因素。因此，可以說不管是領(lǐng)先型、潛力型、傳統(tǒng)型還是資源型城市，在同一類型城市范圍內(nèi)，由于產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資源等各種因素的限制，某種意義上人口數(shù)量對這一類型城市的碳排放有決定性影響。為了推動(dòng)包括勞動(dòng)力在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素布局優(yōu)化，應(yīng)該鼓勵(lì)碳排放先進(jìn)的城市吸納更多人口，提供更大的發(fā)展動(dòng)力。

由此，在未來人口流動(dòng)趨勢更加明顯、流動(dòng)人口規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大的背景下，建議以人口為單位配置區(qū)域碳配額，形成“碳排放配額跟著人走”的分配機(jī)制。首先，根據(jù)現(xiàn)有技術(shù)條件明確人均碳排放配額（可簡稱為“碳票”），建立碳排放配額和人口掛鉤機(jī)制。其次，在全國范圍內(nèi)探索建立“碳票”交易（流動(dòng)）市場，形成相對合理的價(jià)格，建立碳排放指標(biāo)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

事實(shí)上，城際“碳票”機(jī)制保證了不同城市分?jǐn)倻p排壓力的公平性。不同類型城市承受碳減排壓力的能力不同，相對來說，高碳行業(yè)分布較為集中且經(jīng)濟(jì)比較落后的資源型城市和傳統(tǒng)型城市減排抗壓能力較低，且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中對于碳排放配額的增量需求往往高于低碳水平發(fā)展較高的領(lǐng)先型城市和潛力型城市。如果讓人口規(guī)模較小且人口有可能持續(xù)收縮的資源型城市和傳統(tǒng)型城市承受較重的減排成本，則不符合公平原則。因此，根據(jù)人口規(guī)模分配配額相當(dāng)于對這兩類城市實(shí)施傾斜性配置，在碳達(dá)峰碳減排過程中提供一個(gè)逐步適應(yīng)的緩沖期。

（三）合理保障高耗能高碳排的必建項(xiàng)目能耗需求

針對關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、顛覆性技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)等項(xiàng)目的能耗、碳排放指標(biāo)核算方面既要嚴(yán)格要求又要留有余地。各城市在制定科研攻關(guān)清單、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、科技創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃時(shí)需要同步制定碳排放清單，加大能耗、碳排放指標(biāo)的統(tǒng)籌保障，并為未來的發(fā)展需求預(yù)留一定空間。同時(shí)，也要推動(dòng)“兩高”必建項(xiàng)目評估科學(xué)化全面化，兼顧經(jīng)濟(jì)、能耗、碳排放等指標(biāo)的平衡，杜絕“一刀切”。引導(dǎo)新建重大項(xiàng)目提高可再生能源應(yīng)用比例，針對采用低碳能源的“卡脖子”技術(shù)、大科學(xué)裝置等項(xiàng)目適當(dāng)“開綠燈”。

作為這類項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)的“動(dòng)力”——能源，應(yīng)該要盡力往清潔無碳化轉(zhuǎn)型，城市應(yīng)該大幅提高新能源消費(fèi)比重，堅(jiān)持集中式與分布式并舉、電源建設(shè)與靈活性能力提升同步，大力發(fā)展以風(fēng)光為主的新能源。對于全國而言，也要建設(shè)滿足新能源大規(guī)模、高比例并網(wǎng)要求的新型電力系統(tǒng)，依托特高壓輸電技術(shù)、智能電網(wǎng)技術(shù)和電力市場，加強(qiáng)區(qū)域電網(wǎng)互聯(lián)、提高靈活調(diào)節(jié)能力，在全國大范圍內(nèi)優(yōu)化配置能源資源。

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（收稿日期：2021-09-15? 責(zé)任編輯：羅建邦）