牛勝強

[摘 要]貧困內涵的多維復雜性和致貧因素的多重疊加性以及貧困是歷史性和動態(tài)性、絕對性和相對性的對立統(tǒng)一，使得中國深度貧困地區(qū)反貧困事業(yè)從決定性成就到全面勝利還有很長路要走。設置過渡期將脫貧攻堅的有效模式和業(yè)態(tài)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構進行前瞻性謀劃和戰(zhàn)略性布局，科學構建精準扶貧長效機制和脫貧致富長效提升工程，既可以推動國家減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉型，也能乘勢而上全面開啟“三農”工作重心歷史性轉移。基于此，在歸納深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接使命任務并闡述全球鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢及對我國鄉(xiāng)村振興啟示基礎上，立足深度貧困地區(qū)實際，提出了重點從補齊教育短板和破解人才瓶頸制約、推動易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶與新型城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村振興有效銜接、培育壯大特色優(yōu)勢產業(yè)體系、財富創(chuàng)造與財富再分配機制同步成長、生態(tài)扶貧引領綠色發(fā)展崛起、提升基層內生反貧困能力和團結包容的社會治理能力等領域進行探索實踐的建議。

[關鍵詞]深度貧困地區(qū);脫貧攻堅;成果;鄉(xiāng)村振興;銜接;重點領域

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0057-07

一、引 言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不僅把扶貧開發(fā)納入了“四個全面”戰(zhàn)略布局，還實施了精準扶貧、精準脫貧新方略，并將脫貧攻堅作為全面建成小康社會的標志性工程，舉全社會之力推進了人類歷史上規(guī)模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)。隨著2020年脫貧攻堅任務順利完成，千百年來困擾中華民族的絕對貧困問題歷史性地畫上了句號，如期全面建成小康社會，實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，還提前十年完成了《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標[1]。盡管脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性成就，但貧困是歷史性和動態(tài)性、絕對性和相對性的對立統(tǒng)一，貧困內涵的多維復雜性和致貧因素的多重疊加性使得我國農村反貧困事業(yè)從決定性成就到全面勝利還有很長路要走。同時，市場經濟改革路徑和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化運行機制在推動綜合國力及居民生活水平快速提升的同時，城鄉(xiāng)二元結構和巨大城鄉(xiāng)差距引發(fā)的城鄉(xiāng)矛盾也日趨尖銳復雜，并突出表現(xiàn)為農村發(fā)展滯后和農村生產要素持續(xù)流出所引發(fā)的農村居民發(fā)展權益受損，以致我國社會主要矛盾突出體現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農村發(fā)展不充分，日趨嚴峻的鄉(xiāng)村衰退不僅給農業(yè)生產效率提升和農村社會治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)二元結構矛盾也嚴重阻礙城鄉(xiāng)融合的區(qū)域良性發(fā)展。在“三農”面臨的環(huán)境形勢更復雜嚴峻、困難挑戰(zhàn)更多背景下，與快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化相比，包括發(fā)展水平、競爭力、創(chuàng)新能力、供給保障能力、可持續(xù)發(fā)展能力在內的農業(yè)基礎還不穩(wěn)固依然是社會主義現(xiàn)代化建設的最突出短板之一，而農業(yè)內在的高自然依賴性、弱產出連續(xù)性、短產品貯存期和低需求可控性等產業(yè)弱質性與國際經濟和政治環(huán)境的巨大不確定性交錯疊加，不僅使我國農業(yè)堅守“把飯碗牢牢端在自己手中”的安全底線面臨巨大挑戰(zhàn)，保障農民持續(xù)穩(wěn)定增收也依然面臨嚴峻考驗。習近平總書記在中央農村工作會議上指出：脫貧攻堅取得勝利后，要全面推進鄉(xiāng)村振興穩(wěn)住農業(yè)基本盤、守好“三農”基礎，這不僅是“三農”工作重心的歷史性轉移，也是應變局、開新局的“壓艙石”[2]。但要實現(xiàn)“三農”工作重心由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，唯有扎實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。針對脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接，學者們從多角度進行了探索研究：一是認為精準扶貧是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，陸益龍（2018）認為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標需要分精準扶貧、鄉(xiāng)村重建、社會創(chuàng)新三步完成[3]。二是認為鄉(xiāng)村振興是脫貧戰(zhàn)略的深入和延伸，徐虹等（2018）分析了鄉(xiāng)村振興對脫貧戰(zhàn)略的新挑戰(zhàn)、新要求，提出了促使精準扶貧路徑更加精準化、特色化的建議[4]。三是關于脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接，相雪梅（2018）構建了精準扶貧-鄉(xiāng)村振興耦合系統(tǒng)[5]。呂方（2020）指出脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接的現(xiàn)實路徑既包括目標和政策銜接，更要著力推進理念方法和治理體系銜接[6]。涂圣偉（2020）認為推進脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興的有效銜接應以促進農村居民生計改善和全面發(fā)展為根本導向，聚焦扶貧產業(yè)可持續(xù)發(fā)展、綠色減貧長效機制構建等重點領域，促進貧困治理長效化[7]。

綜合看，盡管研究者對貧困地區(qū)精準扶貧與鄉(xiāng)村振興的協(xié)同銜接進行了探索研究，但脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接既涉及到減貧戰(zhàn)略和工作體系轉型、組織領導和治理方式變革、管理體制調整完善、結對與協(xié)作幫扶方式優(yōu)化、東西部協(xié)作和對口支援完善、社會力量參與幫扶機制健全等諸多方面，各地區(qū)客觀存在的發(fā)展水平差異也要求分類制定可落地的實施方案，再加上脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接是一個不斷探索完善過程，這都使得深度貧困地區(qū)脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接在理論提升等方面尚存在較大提升空間。基于此，在歸納深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接使命任務和闡述全球鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢及對我國鄉(xiāng)村振興啟示基礎上，放眼深度貧困地區(qū)脫貧現(xiàn)狀及鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實基礎，提出重點從教育、產業(yè)、生態(tài)、易地搬遷后續(xù)扶貧、非物質貧困治理、鄉(xiāng)村基層組織和隊伍建設等方面進行探索實踐的對策建議。

二、深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的使命任務

當前，盡管貧困人口“兩不愁三保障”問題已基本解決，但深度貧困地區(qū)基礎設施落后、交通不便利、公共服務不足、人口素質低、資源短缺和環(huán)境脆弱以及兜底保障有限覆蓋率等制約穩(wěn)定脫貧的“短板”與整體經濟社會發(fā)展緩慢、綜合競爭力弱、城鎮(zhèn)化進程緩慢和城鎮(zhèn)功能弱化的“痛點”問題依然交織疊加，并使其發(fā)展壯大特色優(yōu)勢產業(yè)欠基礎、少條件、路子窄、空間小，造成部分脫貧人口及邊緣人口難以有效承接或深度融入各類產業(yè)扶貧項目，再加上脫貧致富內生動力、自我發(fā)展能力以及抵御風險能力仍然較低，造成脫貧穩(wěn)定性、增收持續(xù)性不強，也使其一旦遭遇疾病、災害等變故，極易返貧致貧。同時，深度貧困地區(qū)脫貧摘帽后，依然是發(fā)展不平衡不充分的重點地區(qū)，與非貧困地區(qū)相比，自我發(fā)展能力仍然較弱，客觀存在的生產力發(fā)展水平差距、生活水平差距、社會保障差距、公共服務差距、社會管理差距使其一旦外部幫扶和相關政策急剎車，經濟社會發(fā)展就可能遇到較大困難，亟待繼續(xù)增強其“造血”功能，否則，極易重新陷入整體性貧困陷阱。因此，立足深度貧困地區(qū)精準扶貧時代方位和鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實基礎條件，脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接既要肩負起不斷完善相關法律制度、漸次提升扶貧標準和實施更加精準有效的扶貧策略而使貧困治理日益走向健康和成熟的歷史重任，還要承擔構建接續(xù)推動脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興的體制機制、制度框架、政策體系、戰(zhàn)略部署、實施舉措的使命任務。

第一，脫貧攻堅戰(zhàn)圓滿收官后，鞏固脫貧攻堅成果不僅是深度貧困地區(qū)“三農”工作的當務之急和頭等大事，也是進一步拓展扶貧領域和工作內容以及推動鄉(xiāng)村全面振興的底線要求，它要求在現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量必須保持總體穩(wěn)定基礎上，對退出貧困縣、貧困村、貧困人口圍繞“兩不愁三保障”繼續(xù)扎實推動產業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育扶貧、健康扶貧、交通扶貧、科技扶貧、消費扶貧、電商扶貧、易地搬遷后續(xù)幫扶及兜底保障等重點工作，不斷夯實貧困人口就業(yè)增收空間，并通過構建長短結合、標本兼治的多重治理體系，達到精準識別、精準施策、精準鞏固，確保貧困治理“不落一戶、不落一人”。

第二，鞏固脫貧攻堅成果不應該只是通過精準扶貧增加貧困人口物質財富的過程，還應該是防貧工作機制和政策體系以及社會財富合理再分配機制的成長過程，這就要求在建立健全深度貧困地區(qū)低收入人口幫扶機制基礎上，與時俱進科學確定農村最低生活保障范圍和保障標準，并采取綜合措施健全農村社會保障和救助制度，形成覆蓋全面、分層分類、綜合高效的社會救助機制及與經濟社會發(fā)展水平相適應的動態(tài)調整機制，持續(xù)推動教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)等公共服務向深度貧困地區(qū)農村延伸，社會事業(yè)向重點群體覆蓋，不斷改善低收入群體發(fā)展環(huán)境和外部條件，還要促進弱勞力、半勞力等家庭就近就地解決就業(yè)，對喪失勞動能力無法獲得穩(wěn)定收入的人口，及時落實兜底保障等幫扶措施，切實保障其基本生活。

第三，依照脫貧攻堅目標任務要求，衡量脫貧與否的標準是“一收入兩不愁三保障”（一收入是指貧困戶年人均收入要達到劃定的貧困線標準，兩不愁就是不愁吃、不愁穿，三保障是指義務教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障），但在政策落實過程中，不可否認客觀存在只注重減貧進度而忽視脫貧實效和質量的短期化扶貧行為，個別地區(qū)甚至片面將收入水平和住房安全作為衡量脫貧與否的主要指標，而對飲水安全、衛(wèi)生設施、健康保健、教育醫(yī)療等脫貧指標重視不夠，造成教育、醫(yī)療、飲水安全等維度的貧困治理效果不佳。基于此，鞏固脫貧攻堅成果還要充分發(fā)揮堅持全國一盤棋、調動各方面積極性、集中力量辦大事等制度優(yōu)勢，集中力量做好普惠性、基礎性、兜底性民生建設，全方位扎實筑牢防止返貧致貧的“防護堤”。

第四，鞏固脫貧攻堅成果還要在正視并反思脫貧攻堅戰(zhàn)客觀存在重末端治理、輕源頭管控的視野局限基礎上，堅持把鞏固拓展脫貧攻堅成果作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務，善于運用系統(tǒng)觀念和底線思維科學判斷深度貧困地區(qū)特殊的經濟社會發(fā)展形勢，積極搶抓用好過渡期這一難得的政策機遇、平臺機遇，更加注重固強補弱、生態(tài)優(yōu)先、系統(tǒng)治理，著力在強基礎、抓弱項、補短板上持續(xù)用力，既充分重視對已有貧困進行綜合治理，也注重從源頭預防和管控貧困發(fā)生，特別對存在返貧、致貧風險的邊緣人口要從收入、生活狀況、就業(yè)、教育、健康、社會保障、社會融入等諸多方面進行常態(tài)化監(jiān)測和全面分析，并建立健全對脫貧縣、脫貧村、脫貧人口及邊緣人口進行監(jiān)測、預警、幫扶、保障“四位一體”的防貧工作機制和政策體系，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時幫扶、動態(tài)清零。

第五，依據(jù)唯物辯證法，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接既要遵循內外因辯證關系，堅持兩點論和重點論的協(xié)調統(tǒng)一，也要善于抓住中心和關鍵，集中優(yōu)勢兵力著力解決核心矛盾和主要問題。一是脫貧攻堅主要聚焦并攻克了物質性貧困，但精神等非物質性貧困欠賬較多，鞏固拓展脫貧攻堅成果則要將扶貧與扶志、扶智有機結合，著力培育低收入群體內生動力和發(fā)展能力，抓緊補齊精神貧困治理“短板”。二是從內在邏輯關系看，加快解決精神等非物質性貧困能為穩(wěn)定解決物質性貧困提供精神動力和能力支撐，這就要求深入剖析并準確把握精神等非物質性貧困背后權利、環(huán)境、機會、能力缺失的制度因素，與時俱進推動扶貧理念、工作重心及扶貧方式轉變，將精神、權利、環(huán)境、機會、能力等非物質性貧困置于整個區(qū)域、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的大格局中統(tǒng)籌解決。三是要以推動扶貧制度供給側改革為抓手，從更寬廣的視角解決脫貧人口可持續(xù)發(fā)展問題，堅持以穩(wěn)定外部支持與投入機制為重點，通過系統(tǒng)化機制設計和體系化制度安排以及綜合性治理結構將減貧工作向縱深推進。

第六，脫貧攻堅戰(zhàn)圓滿收官后，“三農”工作重心要從集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興穩(wěn)定轉移，而設置過渡期既能防止出現(xiàn)政策“懸崖效應”，也能推動脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興有效銜接，實現(xiàn)以鄉(xiāng)村振興引領減貧工作，這就要求將鞏固拓展脫貧攻堅成果及后續(xù)減貧工作內容納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下進行系統(tǒng)化機制設計和綜合性制度安排，這不僅能夠把脫貧攻堅行之有效的工作制度、機制和政策統(tǒng)籌納入全面推進鄉(xiāng)村振興中，使鄉(xiāng)村振興成為鞏固脫貧攻堅成果、推動持續(xù)減貧的制度保障，從而為鞏固拓展脫貧攻堅成果提供新要求、新動力和新保障，也能夠使鄉(xiāng)村振興成為從全面小康走向共同富裕和推動農業(yè)農村現(xiàn)代化的總抓手，并肩負起不斷完善相關法律制度、漸次提升扶貧標準和實施更加精準有效的扶貧策略而使貧困治理日益走向健康和成熟的歷史重任。

第七，從長遠看，脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興存在緊密的邏輯依存和承接關系，唯有治貧才能致富，唯有致富才能防貧。換句話說，脫貧攻堅目標任務完成以后，要把全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復興的一項重大任務，這就意味著“三農”工作重心要從集中資源脫貧攻堅為主向全面推進鄉(xiāng)村振興轉移，全面推進鄉(xiāng)村產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，使鄉(xiāng)村振興承擔穩(wěn)住農業(yè)基本盤、守好“三農”基礎的使命任務。在此背景下，唯有下好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的先手棋，才能把脫貧攻堅的成果進行有效轉化，充分發(fā)揮好脫貧攻堅的溢出效應，并利用過渡期抓緊出臺和完善鄉(xiāng)村振興的政策體系、工作體系、制度體系，為鄉(xiāng)村振興統(tǒng)攬新發(fā)展階段“三農”工作并統(tǒng)籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設奠定堅實基礎，進而通過走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

第八，從趨勢看，2020年后我國反貧困的主戰(zhàn)場依然在農村，發(fā)展不平衡不充分問題的重點、難點依然在“三農”，實現(xiàn)中華民族偉大復興最艱巨、最繁重的任務依然在農村[8]。而按照服務、提高和富裕農戶的要求，以鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接為手段，不失時機地以鄉(xiāng)村布局優(yōu)化合理、設施服務逐步完善、人口綜合素質全面提升、農業(yè)與鄉(xiāng)村功能恢復拓展、競爭優(yōu)勢不斷提升以及綠色發(fā)展崛起與文化興盛繁榮為抓手，著力構建規(guī)范化、法治化、長效化的鄉(xiāng)村振興政策制度體系和“一張藍圖繪到底、一屆接著一屆干”持續(xù)推進機制，并通過政策引導、環(huán)境營造、優(yōu)勢產業(yè)和特色產業(yè)培養(yǎng)促進企業(yè)重心下沉，加快發(fā)展農產品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)、電子商務等新產業(yè)新業(yè)態(tài)，既能把更多的就業(yè)機會和增值收益留在農村、留給農民，也能加快構建現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系、服務體系，使深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村逐步走上“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的全面振興之路。

總之，由于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在“減少貧困、縮小差距、促進和諧、共同富裕”的總體目標上有機統(tǒng)一、契合一致、承前啟后，在推進上又相互交織疊加和相互依賴、相互支撐、相互促進，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接不僅需要進行前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局和整體性推進，更需要在實踐中以改革創(chuàng)新精神不斷探索完善才能完成其使命任務，并協(xié)力推動脫貧地區(qū)在鄉(xiāng)村振興的康莊大道上行穩(wěn)致遠。

三、全球鄉(xiāng)村發(fā)展趨勢及對我國鄉(xiāng)村振興的啟示

從全球看，各國鄉(xiāng)村都經歷了或正在經歷工業(yè)化和城鎮(zhèn)化沖擊，并突出表現(xiàn)為因城鄉(xiāng)之間日益拉大的差距而迫使農村青壯勞動力等生產要素流出鄉(xiāng)村，引發(fā)日趨嚴重的鄉(xiāng)村衰退和城鄉(xiāng)矛盾。在此意義上，鄉(xiāng)村衰退既是人類共同面臨的挑戰(zhàn)，也是全球治理體系的重要內容。從經驗看，發(fā)達國家通過立法和不斷修改完善相關法律來推動鄉(xiāng)村發(fā)展并走在世界前列，特別是經濟與合作發(fā)展組織（26個市場經濟國家組成的政府間經濟合作組織，簡稱OECD）立足成員國實際實施的鄉(xiāng)村發(fā)展方案，極具啟發(fā)性，許多做法值得借鑒。概括起來，OECD先后實施了三個版本的鄉(xiāng)村發(fā)展方案，最早版本是立足政府對農業(yè)生產實施各類補貼并推動基礎設施與公共服務均等化以達到農民收入提高和鄉(xiāng)村持續(xù)發(fā)展能力提升的目的，方案實施后，極大促進了成員國農業(yè)農村發(fā)展水平提高。但隨著政府補貼增長壓力加大和農產品相對過剩以及環(huán)境問題日益累積，強調生產的支持政策日益顯得力不從心。于是，OECD實施了新的農村發(fā)展方案，該方案除了繼續(xù)支持農業(yè)生產發(fā)展，還更加注重生態(tài)環(huán)境保護、活力提升和鄉(xiāng)村全面均衡發(fā)展，方案實施既加強了政策之間銜接，也有力促進了成員國鄉(xiāng)村功能完善和發(fā)展。但2008年金融危機導致政府可支配公共資源顯著減少，引發(fā)政策落實難度加大。在此背景下，OECD于2015年審議通過了3.0版鄉(xiāng)村發(fā)展方案，該方案致力于通過合作伙伴發(fā)展機制來推動政策制定和實施的現(xiàn)實針對性與有效性[9]。從趨勢看，OECD的鄉(xiāng)村發(fā)展方案在政策目標、政策工具、政策重點、政策方式、參與主體等方面均隨鄉(xiāng)村形勢發(fā)展變化而日趨多元化和精準化，政策體系的協(xié)同效應推動了成員國鄉(xiāng)村內生發(fā)展能力提升和發(fā)展水平提高。其主要啟示為：一是將增進居民福祉作為鄉(xiāng)村振興政策制定、監(jiān)測評價的核心指標，既能凝聚鄉(xiāng)村振興工作重點，經嚴格考核更能提升鄉(xiāng)村發(fā)展內生動力并保證全體人民在共建共享中有更多獲得感。為此，要通過鄉(xiāng)村教育振興全面推動包括生命健康、知識豐富、智慧提高以及道德水平、價值觀念、社會信仰、未來理想塑造在內的人口素質綜合發(fā)展，為充分激發(fā)和釋放實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力奠定基礎。二是鄉(xiāng)村振興政策重心應從注重支持農業(yè)生產發(fā)展、提供農業(yè)補貼等專項政策轉向通過實施一攬子政策體系來推動鄉(xiāng)村綜合競爭優(yōu)勢提升和鄉(xiāng)村功能拓展，推動形成主動作為、競相振興發(fā)展的生動局面。三是針對不同類型鄉(xiāng)村實際，要積極探尋符合各地自身優(yōu)勢發(fā)揮的差異化振興道路，推動鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化以及精準扶貧戰(zhàn)略對接、融合與協(xié)同推進，既要防止鄉(xiāng)村振興急躁冒進和操之過急，又要避免因循守舊和錯失良機。四是要在優(yōu)化鄉(xiāng)村布局和推動現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局科學合理、設施功能不斷完善基礎上，實現(xiàn)異地搬遷移民工程與新型城鎮(zhèn)化有機結合，堅持拓展城鎮(zhèn)功能和發(fā)展壯大縣域經濟同步推進，通過拓寬農村人口轉移的承接空間，有效縮短城鄉(xiāng)要素與產業(yè)融合的地理空間，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源合理、均衡配置和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調、協(xié)同發(fā)展。

四、深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點領域

從鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興相互促進、互為支撐的依存關系看，現(xiàn)行注重短期效果而忽視長期目標的扶貧方式已難以適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標任務要求，亟需在準確理解有效銜接使命任務并找準兩大戰(zhàn)略耦合部位基礎上，聚焦重點領域扎實做好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有機融合，才能在兩大戰(zhàn)略相互協(xié)調、相互配合中推動深度貧困地區(qū)減貧事業(yè)上臺階、上水平，鄉(xiāng)村振興也同步取得突破性發(fā)展。

第一，以補齊教育短板和解決瓶頸制約為突破口，扎實推進教育精準扶貧。①搶抓政策機遇，將易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶與優(yōu)化教育資源配置、新型城鎮(zhèn)化以及鄉(xiāng)村布局優(yōu)化相結合，加快建設一批具有輻射作用的重大教育專項扶貧工程，并從教師、學校和教育環(huán)境提升入手，通過優(yōu)質師資引進、課堂教學改革、對外交流等多種方式，以有力政策舉措激發(fā)深度貧困地區(qū)學生主動求學的內在動力。②多層面創(chuàng)新完善深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村教育體系，實施有深度、有廣度、有效果的教育扶貧，全面提升包括體能健康、智能科教、精神文明的綜合人口素質，實現(xiàn)貧困人口謀生能力、發(fā)展能力和適應市場經濟發(fā)展要求的就業(yè)能力同步提高，通過有效提升農民主體意識、平等意識、參與能力促進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)轉變。③從長遠看，依托教育扶貧實施教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，既能為千萬農村寒門子弟幫助其家庭謀脫貧致富創(chuàng)造出路，更能營造良好和積極向上的鄉(xiāng)村文化氛圍，培養(yǎng)和造就勇于直面困難和迎難而上的信念與意志，引燃和激發(fā)農村人口脫貧致富的決心、意志、希望和活力，確保在“起跑線” 上不斷縮小差距。④把鄉(xiāng)村人力資源開發(fā)和引進放在各級黨委政府首要位置，使鄉(xiāng)村人才工作由軟任務變?yōu)橛惨螅劳小叭б环觥薄捌髽I(yè)家村官”等多種形式探索人才向農村基層一線流動的用人導向，暢通智力、資本、技術、管理下鄉(xiāng)通道并構建有利于鄉(xiāng)村人才成長的管理體制，實現(xiàn)高素質勞動力“回流”農村，發(fā)揮其對多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營的推動和引領作用[10]。

第二，下大力氣推動易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興有效銜接和相互促進。①把 易地扶貧搬遷上升到貧富利益格局調整、新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及鄉(xiāng)村全面振興的高度進行規(guī)劃決策和政策制定，著力構建規(guī)范化、法治化、長效化的易地扶貧搬遷政策制度體系和“一張藍圖繪到底、一屆接著一屆干”持續(xù)推進機制，通過構建適應易地扶貧搬遷需要的支撐保障體系，實現(xiàn)易地搬遷扶貧、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村全面振興有效銜接和相互促進。②要立足鄉(xiāng)村全面振興，扎實做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶工作，一方面持續(xù)加大就業(yè)和產業(yè)扶持力度，另一方面繼續(xù)完善安置區(qū)配套基礎設施、產業(yè)園區(qū)配套設施、公共服務設施以及社會融入等配套工作，確保實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。③城鎮(zhèn)化既是現(xiàn)代化的必由之路，鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興也離不開城鎮(zhèn)化，要積極推動現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局科學合理和設施功能完善，特別是增加基礎設施和公共服務供給以及就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等保障體系建設，通過拓寬農村人口轉移的承接空間，有效縮短城鄉(xiāng)要素融合的地理空間，以新型城鎮(zhèn)化推動城鄉(xiāng)融合整體進程。④實 踐表明，通過易地扶貧搬遷將貧困群眾搬出深山，既加快推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市改革試點，通過激勵各類資本利用閑置農房和宅基地興辦產地加工、農產品直銷、農業(yè)旅游、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村養(yǎng)老、農村環(huán)保等新業(yè)態(tài)，也可推進集體資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革和財政專項扶貧資金與其它涉農資金股權化改革[11]，并依托各類合作社對村集體各種農業(yè)資源發(fā)展設施農業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電等開發(fā)項目，不僅能讓農村“死地”變“活錢”，也能實現(xiàn)傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)的轉變，是深度貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。⑤立足資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的中小城市和縣城以及小城鎮(zhèn)、產業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)和移民新村進行異地搬遷移民安置，堅持拓展城鎮(zhèn)功能和發(fā)展壯大縣域經濟同步推進，并從產業(yè)支撐、服務功能、文化建設等方面增強縣域城鎮(zhèn)承載力、吸引力，推動有條件和意愿的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)創(chuàng)業(yè)并全面融入城鎮(zhèn)社會，既可以緩解耕地過多過快減少、綠色生態(tài)空間銳減、資源供需緊張、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、交通擁擠以及人口分布與經濟布局失衡、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調等問題，也能有效緩解“大城市病”。⑥鑒于生態(tài)環(huán)境破壞不僅會動搖深度貧困地區(qū)發(fā)展根基，也會威脅國家生態(tài)安全的實際，而在東西部扶貧協(xié)作基礎上推動易地扶貧搬遷戰(zhàn)略突破，既能有效破解安置群眾戶籍、土地、飲水、行路、上學、就醫(yī)、就業(yè)和增收問題，也能為深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村全面振興提供空間支撐。

第三，產業(yè)扶貧既要承擔促進脫困人口長效增收和補足深度貧困地區(qū)未來發(fā)展動力的“雙重”任務，也要成為推動農業(yè)與鄉(xiāng)村復合功能恢復的有力武器。①產業(yè)扶貧既是村集體獲得穩(wěn)定經濟收入來源的基本支撐，也是加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系的基礎。從長遠看，興辦產業(yè)才能開流活源真正“拔窮根”，鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展離不開產業(yè)興旺和蓬勃發(fā)展，只有鄉(xiāng)村產業(yè)興旺了，才能提供更多就業(yè)崗位，農村才會有生機活力和廣闊發(fā)展空間。②產業(yè)扶貧涉及面廣、綜合性強，既要補齊土地、資本、制度、政策、創(chuàng)新、技術、優(yōu)質勞動力不足等短板，也要持續(xù)完善生產組織、投入保障、產銷對接、風險防范等推動扶貧產業(yè)持續(xù)發(fā)展的要素供給合力，更要構建農戶、農村經濟組織、企業(yè)、政府等參與者的利益聯(lián)結長效機制，并通過合理化分工推動農業(yè)產業(yè)化和現(xiàn)代化，倒逼深度貧困地區(qū)生產方式、生活方式、行為規(guī)范和價值觀念發(fā)生根本性改變。③深度貧困地區(qū)產業(yè)扶貧的基礎、關鍵和希望都在特色優(yōu)勢農業(yè)，唯有立足資源稟賦和產業(yè)基礎，充分發(fā)掘特色農業(yè)資源優(yōu)勢，著力打造發(fā)展好、示范帶動好、利益聯(lián)結好、增收效果好的特色優(yōu)勢農業(yè)，推動優(yōu)質特色農業(yè)、農產品加工和生產性服務業(yè)深度融合發(fā)展以及農業(yè)形態(tài)變化與經營方式變革，這既是深度貧困地區(qū)深入推進農業(yè)供給側結構性改革的突破口及潛力所在，也是深度貧困地區(qū)農村發(fā)展和貧困人口持續(xù)增收的主渠道。④隨著我國進入生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展時代，深度貧困地區(qū)只有把環(huán)境因素納入產業(yè)扶貧戰(zhàn)略進行系統(tǒng)、全面的制度性安排，推出更多環(huán)境友好型減貧政策，大膽探索和創(chuàng)新“增綠”與“增收”協(xié)同推進的長效機制，切實打通“兩山”轉換通道，才能實現(xiàn)生態(tài)效益和經濟效益雙贏。⑤在深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村原有經濟、社會功能遭到嚴重削弱甚至喪失背景下，通過產業(yè)扶貧不僅能推動優(yōu)質特色農業(yè)、農產品加工和生產性服務業(yè)深度融合發(fā)展，也能通過農業(yè)形態(tài)變化和經營方式變革推進農業(yè)與旅游、文化、健康養(yǎng)老等產業(yè)深度融合，重塑農村經濟增長動力和復合功能恢復，達到城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補和融合發(fā)展[12]。

第四，準確把握深度貧困背后權利、機會和能力缺失的制度因素，堅持財富創(chuàng)造和財富再分配機制同步成長的反貧困戰(zhàn)略，創(chuàng)新深度貧困地區(qū)“資源變資產、資金變股金、農民變股東”工作。①反貧困戰(zhàn)略依賴有品質、高質量經濟發(fā)展，有效的反貧困戰(zhàn)略更應該是財富再分配機制的成長過程。鑒于現(xiàn)階段致貧的主要原因是分配政策不完善、分配不公和分配混亂引發(fā)的，所以應進一步完善收入分配制度，強化收入分配領域中的國家干預，堅決打擊非法暴富和偷稅漏稅行為，落實農民土地等財產權利、消除就業(yè)障礙并為小微企業(yè)創(chuàng)造更好的經營環(huán)境，堅持財富創(chuàng)造和財富再分配機制同步成長的系統(tǒng)努力縮小貧富差距。②立足土地“三權”分置改革創(chuàng)新釋放農村土地改革紅利，全面激活深度貧困地區(qū)市場、要素和主體，通過土地流轉、入股分紅、合作經營、勞動就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等方式使低收入人口與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作、產業(yè)大戶更加緊密和有效的利益聯(lián)結機制，通過拓展財產性收入、加工流通增值收益和就業(yè)收入等新渠道形成低收入人口持續(xù)穩(wěn)定增收致富局面。③在發(fā)揮政府主導作用的同時，要注重推動扶貧模式創(chuàng)新及公眾社會責任與公德提升，讓更多的組織和個人直接參與到扶貧事業(yè)中來，構建專項扶貧、惠農政策扶貧、項目扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧多方力量和多種模式有機結合、互為支撐的“大扶貧”新格局，有效彌補各級政府組織資源和人力與資金投入不足等問題。④加快農村敬老院、老年護理機構和托兒所、幼兒園建設步伐，鼓勵企業(yè)、公司、機構和個人積極參與和支持農村兒童和老年護理事業(yè)，妥善解決農村老人贍養(yǎng)和兒童教育問題，并在夯實農村養(yǎng)老保障制度基礎上，積極構建反貧困體系，確保老年人、低收入者、無收入者、喪失勞動能力者的正常生活需要。

第五，認真踐行綠水青山就是金山銀山的理念和良好生態(tài)環(huán)境是最普惠民生福祉的宗旨精神，通過生態(tài)扶貧引領深度貧困地區(qū)經濟高質量發(fā)展并實現(xiàn)綠色發(fā)展崛起。①環(huán)境的外部性和公共產品屬性決定了只有政府才會從生態(tài)系統(tǒng)等全局角度將環(huán)境保護納入發(fā)展決策和政策制定過程，并通過規(guī)劃引導和行政行為推動環(huán)境改善和環(huán)境生產力發(fā)展。②加快完善環(huán)境與資源保護法律體系，當前應完善有關環(huán)境與資源保護的單行法規(guī)、環(huán)境標準，確保其他部門法中有關環(huán)境與資源保護的法律規(guī)范和地方法規(guī)與憲法等基本法協(xié)調一致。③把修復生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，建全生態(tài)保護補償機制，積極承擔組織實施公共環(huán)境基礎設施建設、跨地區(qū)的污染綜合治理與監(jiān)督，嚴格生態(tài)主體功能區(qū)產業(yè)準入，強化自然生態(tài)空間用途管制，通過提升環(huán)境管護能力守住生態(tài)底線，倒逼深度貧困地區(qū)產業(yè)結構轉型，推進綠色產業(yè)發(fā)展。④堅持保護和修復自然環(huán)境的過程就是發(fā)展與創(chuàng)造生態(tài)財富過程，探索建立適合區(qū)域特點的山水林田湖全要素修復保護與減貧共贏模式，廣泛吸納貧困群眾參與退耕還林還草、退牧還草、天然林資源保護、水土保持等生態(tài)工程建設以及多種形式的生態(tài)公益性崗位，實現(xiàn)就近就業(yè)，通過守護青山、藍天、碧水和新鮮空氣，使低收入人口從生態(tài)保護與修復中得到更多實惠，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與環(huán)境保護相協(xié)調并同步發(fā)展。⑤認真吸取“先污染，后治理”的教訓，科學制定與環(huán)境管理目標相協(xié)調的產業(yè)政策，堅持把生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和綠色轉型發(fā)展作為深度貧困地區(qū)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐和根本動力，大力發(fā)展特色林果、木本油料、速豐林等生態(tài)產業(yè)以及生態(tài)旅游、風電、光電等環(huán)境友好產業(yè)，推動經濟發(fā)展和環(huán)境保護達到一種共生和同步完善的狀態(tài)，絕不能以“飲鳩止渴”的危險方式來推動發(fā)展。⑥強化社會輿論導向和綠色環(huán)保意識，促使各級政府及其職能部門具有綠色經濟決策和行為模式、生產經營者確立綠色生產和營銷理念、消費者形成綠色消費行為偏好，通過耐心和持久的潛移默化教育宣傳活動和綠色環(huán)保意識培育，確保深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設的長遠規(guī)劃得以有效實施和實現(xiàn)。

第六，不失時機加快推動鄉(xiāng)村基層組織和隊伍建設，有效提升基層內生反貧困能力和鄉(xiāng)村團結包容、共建共享的社會治理能力。①順應新時代鄉(xiāng)村振興科學管理要求，按照守住底線、突出重點、完善制度、持續(xù)推進思路，加快補齊鄉(xiāng)村振興管理領域體制機制短板，及時完善并規(guī)范各級機構的職責和合理分工，增強鄉(xiāng)村振興組織領導效率和水平，并通過扎實、科學、有效、專業(yè)的管理和建設行動，推動我國鄉(xiāng)村振興行穩(wěn)致遠。②應不失時機培養(yǎng)并鍛煉一支能吃苦、責任性強、具有扎實專業(yè)知識的基層鄉(xiāng)村振興工作隊伍，并通過制度設計和政策創(chuàng)新推動重心下移、力量下沉、權力下放，確保基層鄉(xiāng)村振興隊伍能以更強烈的責任、更積極的態(tài)度、更過硬的作風全身心投入鄉(xiāng)村建設工作。③全面落實鄉(xiāng)村振興機構主體責任，并以鄉(xiāng)村振興組織創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力主要體現(xiàn)在推動各項工作任務落實、落地上為根本支撐，推動新時代“三農”工作與時俱進，確保多出有含金量的政策和管用實用的鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接舉措。④立 足鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，著力打造具備綜合性服務功能的村級組織建設，通過建設能力強、風氣正的村“兩委”來推動鄉(xiāng)村治理能力提升和治理體系現(xiàn)代化。同時，要通過扶植建立各類專業(yè)合作社等現(xiàn)代經濟組織和村民議事會、新鄉(xiāng)賢組織等鄉(xiāng)村社會組織，通過這些鄉(xiāng)村組織及其能力建設，增強利用集體力量推進鄉(xiāng)村建設的合力，實現(xiàn)壯大集體經濟并增進和維護農戶利益目的，為現(xiàn)代農村建設奠定組織基礎。⑤準確把握鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接目標任務要求，進一步完善監(jiān)督、檢查和評估體系建設，推動監(jiān)督、檢查、評估既設定常規(guī)的考核目標和督查任務，也依照《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二三五年遠景目標的建議》以及《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》要求制定綱領性、指導性責任目標任務要求，確保國家“三農”工作政策措施貫徹落實到位、階段目標如期實現(xiàn)。

總之，新時期深度貧困地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接唯有堅持“抓重點、補短板、強基礎”原則因地制宜、循序漸進厚植發(fā)展根基，確保全體人民在共建共享中有更多獲得感，才能真正走出一條符合深度貧困地區(qū)實際的脫貧戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展的新路子。

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（責任編輯：蔡曉芹）