西藏教育扶貧：內涵、政策體系與長效機制

王 卓，周 蓉，2

（1.四川大學公共管理學院 四川 成都 610031；2.西藏大學經濟管理學院 西藏 拉薩 850000）

2020年3月習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上指出，要“推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。”[1]中央第七次西藏工作座談會強調聚焦西藏發展不平衡不充分問題，加快推進高質量發展，“要在鞏固脫貧成果方面下更大功夫、想更多辦法、給予更多后續幫扶支持，同鄉村振興有效銜接，尤其是同日常生活息息相關的交通設施、就醫就學、養老社保等要全覆蓋。要培育扶持吸納就業的能力，提供更多就業機會，推動多渠道市場就業。要培養更多理工農醫等緊缺人才，著眼經濟社會發展和未來市場需求辦好職業教育，科學設置學科，提高層次和水平，培養更多專業技能型實用人才。”[2]國內外反貧困理論普遍認為教育對緩解貧困有至關重要的作用。西藏充分發揮教育扶貧的基礎作用，本著“教育強民、技能富民、就業安民”的扶貧原則，形成全覆蓋、廣資助的“學習+培訓+就業”一攬子扶貧模式。在絕對貧困向相對貧困轉型的后扶貧時期，系統分析西藏教育扶貧政策體系，深入研究西藏教育扶貧長效性的挑戰、問題與完善路徑，對鞏固脫貧成效、防止脫貧人口返貧、實現西藏長治久安和高質量發展具有重要意義。

一、文獻綜述

教育扶貧強調將公共教育資源向貧困地區傾斜，切斷貧困的惡性循環。[3]豐富的扶貧實踐深化了教育扶貧的內涵，利益相關者視角認為教育扶貧是“用扶智的方式，通過對貧困地區的貧困人口進行科學技術的培訓和人文素養的提高，使得其他利益相關者共同受益或擺脫貧困的一種脫貧方式。”[4]教育研究視角認為教育扶貧就是“通過有針對性的幫扶舉措，提高貧困人口的勞動技能和基本文化素質，幫助他們掌握脫貧致富本領，達到可持續脫貧。”[5]區域研究視角認為農村教育扶貧是“由政府主導，市場、社會組織和群眾協同推動的，以助力教育發展為內生動力，通過改變農村貧困群體的思想觀念、生存技能和生活方式進而推動貧困地區經濟社會進步，實現人口再生產和物質再生產協調發展、相得益彰的一種扶貧形式。”[6]鄉村振興戰略視角下的教育扶貧是指“在鄉村振興戰略目標的指導方針下，以扶智為目標，通過分析不同貧困地區貧困人口的致貧原因，結合貧困人口教育意愿及需求，調整原有的教育方法和教育途徑，有針對性地提供教育精準幫扶措施，提升貧困人口專業知識和勞動技能素養，激發其內生發展動力，在阻斷貧困的代際傳遞基礎上實現脫貧減貧的一種扶貧方式。”[7]

隨著教育扶貧的深入推進，新時期的社會經濟形勢和貧困狀況對教育扶貧機制提出了新要求。教育扶貧機制是指“教育扶貧系統內部及其與外部之間的有機制約關系及其運行機理”，[8]進一步講就是“將教育扶貧理念、政策與實踐有機銜接，將扶貧理念融入政策文本，以政策文本指導扶貧實踐，以實踐促進政策的創生，進而推動理念的更新與發展。”[9]教育扶貧機制包含“教育扶貧主體博弈機制、教育扶貧對象精準識別機制、教育扶貧項目精準運行機制、教育扶貧精準考核及監督機制等。”[10]教育扶貧機制的有效運轉在于通過“政策制定、貧困識別、措施執行及脫貧鞏固四個行動階段的貫徹執行來體現教育扶貧政策的價值蘊含。”[11]教育扶貧機制的良好運行可以為貧困地區有效提供人才支撐，保證脫貧成效，促進貧困地區協調發展。[12]然而，教育扶貧具有見效慢、周期長的特征，教育扶貧機制的運行中也出現了對部分貧困群體的排斥現象，[13]教育扶貧機制長效性的缺失最終導致了脫貧后又返貧的扶貧陷阱。[14]只有建構教育扶貧長效機制，才能真正實現教育脫貧。教育扶貧是可持續發展的重要保障，后扶貧時代應重視農村教育反貧困的長效性，[15]為提升貧困群體的可行能力奠定基礎。

綜上可見，既有研究在教育扶貧理論內涵與教育扶貧機制上已取得諸多成果，但聚焦西藏教育扶貧機制及其長效性的研究卻鮮見。本研究基于實地調查，擬在系統梳理西藏教育扶貧政策體系及其運行成效基礎上，針對鞏固西藏脫貧成果、防止大規模返貧的現實要求，分析西藏教育扶貧機制運行中面臨的主要挑戰與問題，研究建立和完善西藏教育扶貧機制長效性的路徑。

二、西藏教育扶貧的內涵及其特殊性

西藏教育扶貧的內涵緊扣“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何扶”的邏輯，包含教育扶貧目標、對象、過程、實踐及效果五個方面的內容。教育扶貧目標強調通過教育扶貧，積累人力資本，提升貧困人口可持續脫貧能力，阻斷貧困代際傳遞。教育扶貧對象重點指接受學歷教育和非學歷教育的貧困受教育主體，同時因西藏教育扶貧特殊路徑，教育扶貧對象延伸到整個西藏教育系統。教育扶貧過程是教育扶貧的開展過程，即扶貧對象的識別、幫扶、考核、監督等管理。教育扶貧實踐指具體的教育扶貧政策措施，是教育扶貧的核心，涵蓋了教育扶貧的相關政策內容，如教育投入、教育資助、教育幫扶、教育就業、教育援藏等政策措施。教育扶貧效果即教育扶貧目標的實現程度，一般使用教育扶貧投入與教育扶貧產出的最優結果代替。本研究認為西藏教育扶貧是指通過教育投入、教育資助、教育幫扶等措施，改善西藏教育環境與教育質量，優化西藏及其貧困地區的教育體系，提升西藏貧困人口人力資本與可行能力，阻斷貧困代際傳遞，實現西藏可持續穩定脫貧的扶貧方式。

在大規模扶貧開發以及精準扶貧戰略實施過程中，西藏內外部環境的特殊性，決定了西藏教育扶貧政策的特殊性。首先是西藏內部環境的特殊性，主要表現在自然、社會、經濟、文化等方面。西藏自然環境呈現出地域遼闊、高寒缺氧、交通不便、信息閉塞、自然災害頻發，以及農牧民生存環境較差、農牧民居住分散、農牧區教育以寄宿制學校為主等特點。在社會發展方面呈現出社會發育程度低、社會發展滯后、人口受教育水平低、城鄉發展不平衡不充分，以及公共服務水平較低、供給能力較弱等特點。西藏經濟發展總體水平較低，投資拉動特征突出，短板較多。文化方面宗教的消極影響難以根除，部分農牧民仍存在輕學校、重寺廟的現象，加上講因果、重來世等觀念，導致農牧民自我發展意識不強、自主脫貧的積極性不高和內生動力不足。內部環境限制了西藏現代教育發展的速度和質量。

其次是西藏外部環境的特殊性。西藏位于祖國西南邊陲，與印度、不丹、尼泊爾等國毗鄰，與克什米爾地區接壤，地緣政治特點突出，境外敵對勢力、分裂勢力的干擾和破壞頻發，是我國重要的國家安全屏障。西藏作為面向南亞開放的重要通道，其對外開放與穩定發展對教育及人才的培養提出新的要求。而西藏人才基數小、人才儲量低、人才質量參差不齊、專業技能型人才緊缺，進一步凸顯了西藏教育扶貧政策的特殊性。這種特殊性體現在西藏教育扶貧兼具政治、經濟、社會、民生等多目標導向，從而使西藏教育扶貧政策體系及其運行顯得尤其復雜。

三、西藏教育扶貧政策體系及其實踐

我國教育扶貧政策整體上歷經了普惠教育扶貧階段，專項教育扶貧階段，精準教育扶貧階段，教育扶貧目標從重點保障貧困群體受教育權利到全面促進貧困個體內生發展。[16]《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將“著力加強教育脫貧”作為決戰決勝脫貧攻堅戰的“五個一批”實踐的內容之一，通過教育資助、教育投入、教育就業、教育幫扶實施教育扶貧工程，阻斷貧困代際傳遞。《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》強調“促進教育強民、技能富民、就業安民，堅決打贏教育脫貧攻堅戰”。西藏教育扶貧政策以農牧區和建檔立卡貧困人口為重點，實施教育扶貧項目及教育脫貧“三二一”工程①，確定了以改善貧困地區教育辦學條件、完善學生資助體系、創新教育援藏形式、開展農牧民職業技能培訓、實施積極就業為扶貧途徑，推進義務教育均衡發展，率先實現十五年免費教育，瞄準教育最薄弱領域和最貧困群體，努力實現教育強民、技能富民、就業安民。通過完善學生資助政策體系，實現從學前教育到高等教育全程資助，全面消除因學致貧現象，形成了“教育投入、教育資助、教育援藏、教育就業和教育結對幫扶”為主要內容的教育扶貧政策體系。

（一）西藏教育投入政策及其運行

西藏教育投入是以增加教育經費為手段，改善各級各類學校辦學條件，保障農牧民子女接受教育的扶貧方式。精準扶貧期間，西藏對各級各類學校基礎配套設施進行整體改善，針對易地扶貧搬遷安置點學校進行擴容與基礎設施整改完善，保證易地扶貧搬遷子女入學。西藏教育經費投入始終向深度貧困、高寒高海拔、艱苦地區傾斜，側重深度貧困縣（區）學校基本建設，全面提升農牧區教育水平。教師是學校正常運轉的基礎，西藏不斷補充義務教育階段教師數，加強鄉村教師隊伍建設，“十三五”以來，西藏向高海拔艱苦邊遠地區學校補充教師1萬余人，對基層中小學教師開展培訓累計6.5萬人次。西藏基層教師類型為在編專任教師、援藏教師、“三支一扶”②教師、從上級學校選派的支教教師等。截至2019年底，西藏教育系統教職工65098人，其中義務教育階段教師40846人。2019-2020學年，西藏學前教育毛入園率、小學凈入學率、初中毛入學率、高中階段毛入學率、高等教育毛入學率分別達到84.42%、99.71%，、102.88%、86.62%、47.65%。③西藏強化控輟保學，嚴格執行《義務教育入學通知書》《保學合同書》《限期復學通知書》《處罰決定書》等“四書”制度，完善對輟學生的登記、報告、勸返，將核查出的建檔立卡貧困家庭學生5213人全部勸返。西藏教育投入改善了教育教學環境，實現義務教育均衡發展目標，方便農牧民子女就近入學，實現“有學上”的目標。

（二）西藏教育資助政策及其運行

教育資助是免除貧困生相應教育費用的一種扶貧方式。西藏實行學前到高中階段15年免費教育政策，1985年起國家對西藏農牧民子女接受義務教育實行“包吃、包住、包學習費用”的“三包”政策。2012年西藏創新教育“三包+營養”模式，覆蓋義務教育階段所有農牧民子女，將學前教育、中職教育、普通高中教育階段農牧民子女在校生納入營養改善計劃范圍。從2016年開始，逐步提高“三包”標準（如圖1），以及內地西藏初、高中班、中職班學生補助標準，落實貧困家庭子女高等教育免費政策④。西藏將貧困家庭在讀子女納入國家助學金、國家助學貸款等資助范圍。實行高等教育免費政策，鼓勵各地縣本級財政分擔貧困家庭子女接受高等教育的費用，同時對非建檔立卡貧困大學生給予資助。如拉薩市墨竹工卡縣從2016年起給予墨竹籍建檔立卡貧困戶在校大學生區外就學補助每人每學年5000元，區內就學補助每人每學年3000元。日喀則市吉隆縣吉隆鎮每年每位區內就學大學生資助2000元，區外就學大學生資助3000元。同時，進一步完善區內外大中專學生和內地西藏班學生參與城鎮居民基本醫療保險政策，建立在校生醫療商業保險、校園內外意外傷害保險制度。目前，西藏已經形成覆蓋學前教育、義務教育、高中階段教育（含中職）、本專科生教育、研究生教育等的學生資助政策體系。教育資助政策有效緩解了“因學致貧”問題，促進人力資本的長期投資，提升貧困家庭勞動力素質和文化水平，促進西藏整體人力資本提高和科技進步。

圖1：西藏教育“三包”2016-2019年度補助標準（元）

（三）教育援藏政策及其運行

教育援藏包含人才援藏、資金援藏、物資援藏、技能援藏等幫扶形式。自1984年國家實施援藏政策以來，除了內地西藏班、內地中職班、職業教育東西協作計劃，教育援藏形式不斷豐富，建立了東中部職教集團、民辦本科高校對口幫扶機制及高校對口支援機制，形成了組團式教育援藏模式，西藏全區受援中職學校與東中部7個職教集團和13所民辦本科高校建立起對口幫扶關系，29所高校團隊式對口支援西藏7所高校。相關各方在師資培訓、教學設備、教育技術手段、合作辦學、學科專業建設、基礎能力建設等方面達成援助協議，通過豐富組團式教育援藏、東西部扶貧協作、內地西藏班、職業教育對口幫扶等教育援藏形式，形成教育援藏多層次扶貧體系。教育援藏不僅改善了西藏教育系統的基礎設施、師資力量，而且幫助西藏培養了各類人才，有力推動了西藏現代教育體系的建立和發展，提升了群眾的文化水平和知識能力，推進了區內外不同民族間交流合作，為鑄牢中華民族共同體意識提供了強有力的智力支持。

表1：西藏教育事業基本情況

（四）西藏教育就業政策及其運行

西藏教育就業扶貧即采取多種措施保障貧困家庭子女以及具有勞動能力的貧困農牧民就業。一是實施高等教育人才支持計劃，積極利用高校就業服務平臺，為建檔立卡貧困學生推送就業崗位，鼓勵貧困學生積極參與就業見習、職業技能培訓和創業培訓并給予補貼。二是貧困大學生基層就業優先錄用，在基層就業選拔時優先推薦和錄用建檔立卡貧困家庭高校畢業生。三是開展貧困學生就業教育與引導，幫助貧困高校畢業生樹立正確的擇業觀念，實現就業脫貧。引導未就業高校畢業生轉變就業觀念⑤，幫扶單位和個人向未就業建檔立卡貧困學生推薦企業就業崗位。同時，西藏提供多種基層就業渠道，如自2019年開始實行鄉村振興專干招考計劃，一方面緩解高校畢業生就業壓力，另一方面為西藏基層治理投入人才力量。四是建檔立卡貧困家庭中的“兩后生”⑥接受“3+2”或“1+2”職業教育專項招生。在公益性職業技能培訓方面，西藏每年安排200萬元專項資金對全區44個深度貧困縣農牧民用于種養殖、農牧產品加工、畜禽疾病防治、民用建筑等職業技能培訓轉移就業，全區11所中職學校和部分縣級職教中心積極開展種養殖、保安等各類培訓。2019年上半年全區培訓1731人，其中訂單定向培訓人數450人，培訓后實現就業人數175人。五是開展就業援藏，援藏省市和中央企業等公開招錄和選拔西藏籍畢業生，與西藏各地簽訂就業項目，提供就業崗位，緩解西藏就業壓力。穩定就業可化解貧困地區“讀書無用論”思潮，解決就業水平差距、緩解就業壓力下貧困家庭子女就業難的困境。教育就業激發了貧困人口內生動力，有利于其樹立自立自強改變生活面貌的信心，促進其市場融入、生產生活方式的轉變以及社會流動，從而鞏固脫貧成效和防控返貧。

（五）西藏教育結對幫扶政策及其運行

教育結對幫扶是外推內生動力的扶貧形式，面向貧困地區學校、教師、學生及勞動力開展送教下鄉、送培下鄉等幫扶。一是城鄉學校結對幫扶。城鎮學校結對幫扶基層學校，縣城以上學校與鄉鎮以下學校結對，通過開展教育教學管理經驗交流、優秀教師輪崗交流、學校行政管理人員掛職培訓，提高學校及教師教育教學水平。二是送教下鄉。每學期組織兩次優秀教師和教研人員送教下鄉活動，開展教學研究、講示范課，引導教師在實踐中學習。三是送培下鄉。選派專業技術人員，對貧困人口進行技術指導培訓，提高貧困群眾的實用技術水平，實現增收致富。四是幫扶貧困學生長效機制。教育系統教職工和黨員干部一對一與貧困學生“結親戚做朋友”，對義務教育階段特殊學生送教上門，幫助因病、因殘不能入學學生掌握基礎知識或生活技能，并給予物質幫扶。五是調動社會力量參與脫貧攻堅，動員社會組織、企業等結對幫扶建檔立卡貧困戶。六是強化控輟保學，以結對幫扶形式及時關注反饋貧困學生輟學情況，引導貧困家庭與學生認識教育的重要性。通過結對幫扶把現代的思想觀念、先進的教育教學理念、文明的行為規范、科學文化素養、生產生活方式等傳遞到貧困地區及貧困群眾，從多方面促進貧困地區和貧困人口發展。

四、西藏教育扶貧政策長效性面臨的挑戰與問題

（一）西藏教育扶貧政策長效性面臨的挑戰

1、脫貧成果鞏固拓展對教育扶貧政策長效性的挑戰

西藏內外部環境的特殊性使脫貧人口面臨較大的返貧風險。西藏部分群眾仍然生活在高寒缺氧、自然環境惡劣、交通不便的地方。當前西藏仍然存在基礎設施薄弱、公共服務水平低，社會生產要素分散、產業聚集效應差，宗教消極影響大、群眾可持續脫貧能力不足等影響脫貧成果鞏固的難題。[17]政府強力推進的脫貧攻堅較為重視扶貧項目和扶貧資源投入，對人力資本投入重視不足，當地大部分勞動力多從事簡單重復、較低報酬的工作，且僅能適應低水平技能培訓，一系列教育扶貧政策難以在短期內將貧困群體轉型為高技能職業農牧民和適應現代發展的高素質人才，對貧困家庭脫貧能力和內生動力的培養不具有長效性，貧困人口脫貧具有脆弱性，返貧風險高。

2、絕對貧困向相對貧困轉型對教育扶貧長效性的挑戰

西藏扶貧開發具有政策扶貧為主的鮮明特點，政府政策補貼和轉移性支付是西藏貧困人口的主要收入來源。在絕對貧困問題解決之后，如何治理因思想觀念、教育文化、內生動力、可行能力等不足帶來的相對貧困問題將挑戰教育扶貧政策的長效性。西藏相對貧困是多維度的，其中收入維度的相對貧困表現在城鄉收入差距（見圖2）、區域間收入差距（見圖3），以及群體內部貧富差距等導致的社會兩極分化。社會維度的相對貧困表現在階層差異，西藏歷史性原因帶來的資源和機會的不平等等結構性問題，使貧困農牧民難以在短時間內與處于社會經濟中上層的群體進行競爭，教育扶貧也很難從根本上促進社會流動。此外，住房、醫療、技能、資產等維度的相對貧困也從多個方面挑戰教育扶貧政策的長效性。

圖2：西藏貧困群眾年人均可支配收入與西藏農牧民人均可支配收入比較

3、鄉村振興戰略的實施挑戰教育扶貧的長效性

脫貧攻堅與鄉村振興戰略的有效銜接需要教育扶貧具有長效性。鄉村振興戰略關注農牧民的農業生產能力、農村治理能力與農牧民人力資本建設能力。這些能力的建設，迫切需要鞏固教育扶貧政策體系，更需要強化教育扶貧長效機制，為發展農村生產力提供急需的有用人才和農業技術支撐。但西藏教育生態環境脆弱、城鄉教育發展不平衡不協調問題依然存在，優質教育資源總量供給不足、城鄉教育資源分配不合理，技術型農牧民不成規模。西藏教育貧困問題不適應鄉村振興戰略的實施，挑戰教育扶貧的長效性。

圖3：2019年西藏七地市城鄉居民人均可支配收入比較

（二）西藏教育扶貧政策長效性面臨的主要問題

1、西藏教育扶貧政策在實踐中偏重短期效應，忽略人力資本積累的內在邏輯

事實上，教育扶貧政策很難在短期內見到立竿見影效果。實踐中大多把教育扶貧當作脫貧攻堅考核評估的一項政治性任務，較少關注教育對貧困人口人力資本、可行能力，以及可持續生計培育等根本性因素。扶貧利益相關方出于起點低、阻力小、收效快的考核考量，多以“九年義務教育鞏固率、義務教育基本均衡縣比例”作為區域性整體貧困的衡量指標，在教育扶貧政策著力點上偏重基礎教育，對學前教育、特殊教育政策的關照和供給不足，對貧困人口人力資本積累的內在邏輯缺乏關照，尚無針對教育扶貧政策執行成效的綜合評價。政府主導的教育扶貧政策側重物質供給和財政幫扶，雖然十五年免費義務教育和建檔立卡大學生的“三免一補”政策較為有效地減輕了貧困學生和貧困家庭的教育支出，但同時也使建檔立卡貧困家庭自我發展動能上形成福利依賴。調研發現，貧困戶對教育扶貧政策的內涵、目標與具體內容不甚清楚，也不關心，其相關認知基本上停留在“三包”“免費”等福利層面。一些基層干部對于控輟保學的理解也停留在勸返繼續就讀的工作層面，未能讓貧困人口充分認識教育扶貧的長遠意義。西藏教育扶貧政策長效性的核心問題在于沒有從根本上轉變學生及家長對教育與知識的認知。那些家里沒有大學生的貧困家庭更不清楚有關高等教育資助、就業幫扶等扶貧措施，難以激勵其子女繼續求學，衍生出來的問題是貧困家庭對于教育扶貧政策的可及性弱，不利于政策實施的透明公開及在深層次上對教育扶貧政策意義的凸顯。

2、西藏教育扶貧以政府自上而下的行政推動為主，缺乏多元主體的持續參與

實地調研發現，教育扶貧政策大多由地方教育部門執行。對貧困群體的技能培訓、轉移就業、普通話培訓等，教育、人力資源與社會保障、產業扶貧組等行政部門尚未形成合力。控輟保學工作紛繁復雜，但具體實踐中尚未形成地方政府、學校、家庭、社會的有效聯動機制和工作合力。社會力量參與教育扶貧的力度弱，僅有部分企業或社會團體偶發性捐助參與。貧困主體因制度層面缺少激勵機制、自身資源稟賦較差、“等靠要”思想嚴重、內生動力不足等因素，也未能主動融入其中，這在一定程度上形成了扶貧陷阱，降低了教育扶貧的效果。

3、教育扶貧措施本身缺少長效性

一是西藏教育扶貧經費以國家財政補助為主，資金缺口較大。調研發現，西藏易地扶貧搬遷安置點安置學生數量較多、教育基礎配套設施欠賬多，盡管近年來西藏教育支出占公共財政總支出保持在12%左右（見表2），但由于本級財力弱，教育投入總量不足，安置點學校的教育基礎設施不能滿足學生就近入學需要。二是師資配置不足。教師隊伍數量不足，結構不合理。調研中發現：昌都市江達縣2019年秋季學期共缺教師709名。入園幼兒2348人，正式在編并在學前崗位任教的教師僅有31名，學前教師缺口數為241名。此外，生物、物理、化學、音樂等專業學科教師也較為短缺。三是農牧民職業教育培訓及就業培訓缺乏長效機制。因西藏貧困人口中文盲占比高，文化程度嚴重偏低，認知能力有限，普通話溝通能力弱等，導致各種培訓效果不佳。[18]同時，因職業技能培訓內容與市場脫鉤、培訓信息傳遞不暢、培訓方式缺乏創新、培訓實效低等影響農牧民生產生活條件的改善，進而影響農牧民職業發展和轉移就業能力的提升，制約西藏農牧業現代化的發展，同時在很大程度上影響農牧民對政府政策的評價與信心。[19]調研發現，那曲市班戈縣佳瓊鎮，2019年全鎮總勞動力1475人，其中建檔立卡勞動力592人，建檔立卡勞動力中可流動勞動力78人，流動性很弱。2019年阿里地區共計培訓貧困群眾1238人，培訓后就業僅545人。2020年吉隆縣吉隆鎮轉移就業125戶210人，穩定就業僅27人。拉薩市柳梧新區易地扶貧搬遷戶對村干部按其就業意愿安排的工作崗位不滿意，多次要求更換輕松、收入高的工作。同時，因教育收益的滯后性，部分貧困人口教育扶貧意識弱，以照顧孩子、打工等理由不愿參與教育扶貧培訓項目。四是結對幫扶以物質幫扶或學生學業幫扶為主，未充分發揮“智志”雙扶的作用，缺少對貧困人口脫貧信念、發展規劃、思想觀念等方面的幫助和指導。

五、關于建立和完善西藏教育扶貧長效機制的建議

（一）進一步理順西藏教育扶貧的運行機制

教育扶貧機制是教育扶貧理念、政策、實踐的有機結合，直接關系到教育扶貧目的的達成。西藏教育扶貧政策體系復雜多樣，從系統上講，涉及財政、人力資源與社會保障、教育、扶貧等多部門的協作，涉及從自治區到縣（區）、鄉（鎮）、村（局）多層級不同行為主體的參與。理順教育扶貧機制應遵循“主體-目標-行為”邏輯，主體邏輯關涉誰來行動，目標邏輯關涉教育扶貧為何開展，行為邏輯關涉如何開展教育扶貧。

教育扶貧主體是指直接參與教育扶貧政策實施的組織或個人，包括政府、企業、社會組織、學校等。因西藏扶貧環境的特殊性，應充分發揮政府投入的主導作用，堅持“專項扶貧、行業扶貧、金融扶貧、社會扶貧、援藏扶貧”五位一體大扶貧格局。統籌整合各種資源，推動財政投入、金融投入、企業投入和社會投入繼續向貧困地區，尤其是向深度貧困地區集聚，以形成強大政策合力，為鞏固脫貧成效，實現可持續脫貧提供堅實保障。但貧困人口作為教育扶貧的主要目標對象，應被納入教育扶貧主體，培育貧困人口主體責任感，引導其參與到教育扶貧相關決策中，努力提高教育扶貧對象的參與度，提升教育扶貧精準度。

西藏教育扶貧以農牧區建檔立卡貧困家庭、農村貧困殘疾人家庭、農村低保家庭、農村特困救助供養人員貧困家庭中接受學歷教育的學生和非學歷教育的勞動力為重點對象，教育扶貧目標是提升貧困群眾對教育的可及性和獲得感，激發貧困群眾通過教育脫貧致富的自信心和行為自覺，使貧困人口增強風險抗逆力，實現生計可持續。教育扶貧基于人力資本理論所主張的教育助力能力提升，具有提高經濟獲得的正向促進作用。實現路徑是通過教育掌握資源稟賦的利用技能，增強生產能力，實現可行能力。對西藏而言，外部援助重要，但農牧民的自我發展能力更為重要。自我發展能力可以通過教育扶貧獲得。針對教育扶貧對象的行為設計約束與激勵機制，強化共同責任，激發貧困人口與家庭的自我發展能力，充分培育扶貧脫貧內生動力。

教育扶貧實踐是落實教育扶貧政策與項目實現教育扶貧目標的行動環節，是實現“真扶貧、扶真貧”的過程，是檢驗教育扶貧理念是否有效、教育扶貧政策是否精準的重要內容。教育扶貧實踐有兩條路徑，一是“識別-幫扶-管理”的動態管理過程，二是“投入-資助-幫扶-就業”的執行過程。教育扶貧實踐應以精準識別為前提，以精準幫扶為手段，以過程管理為保障。應通過多部門合作完善教育扶貧對象動態管理檔案，對教育扶貧對象的識別、幫扶、管理、評估、退出建立數據監測系統，并將監測數據與學校貧困學生數據、人力資源與社會保障培訓與就業數據進行并軌管理。應根據幫扶對象的致貧原因及需求，精準實施幫扶措施，結合動態監管，形成“有進有出、動態管理”的扶貧管理機制。

表2：西藏公共財政總支出及教育支出比較

（二）建立和完善西藏教育扶貧長效機制的建議

1、建立和完善教育扶貧多元主體互動機制

由于西藏政治、經濟、歷史、文化以及區位的特殊性，首先要進一步強化政府在教育扶貧長效機制中的主體性與主導作用。其次，應充分調動多方參與貧困治理的積極性，推進援藏單位在教育扶貧中參與的深度和廣度，發揮援藏省市、企業、學校在教育扶貧長效機制中的作用，形成政府、市場、社會多元利益聯結與協同共治，激發教育扶貧活力和長效力。再次，要把貧困人口納入教育扶貧計劃中。長期的外部援助弱化了貧困主體的主觀能動性，單一目標導向的教育扶貧政策不利于培育貧困主體的人力資本。應創新教育扶貧政策設計，降低過度幫扶對貧困人口的負向激勵，整合學校教育、社會教育、家庭教育資源，真正對貧困主體進行增權賦能，改善貧困農牧區教育環境和樹立正確的價值導向，使教育扶貧發揮“四兩撥千斤”的長效功能。

2、進一步完善精準可持續的教育扶貧幫扶模式

教育扶貧的實現路徑是依靠教育使貧困人口完成知識、技能等成果向現實生產力轉化，實現脫貧的可持續性，即教育產出服務于社會經濟的過程。[20]教育扶貧幫扶措施要更符合貧困人口心理、行為的特點，并不斷深入到貧困個體能力發展與文化自覺的內源性扶貧中。[21]首先，要加強對貧困人口的人文關懷，明確貧困人口生產生活需求與精神生活需求，落實構建以村兩委、駐村工作隊為助推的村居社區教育幫扶，同時針對教育扶貧對象的行為做到正確約束與激勵結合，強化共同責任，激發貧困人口與家庭的自我發展能力。尤其對職業技能培訓后積極就業貧困人口給予正向激勵，對培訓后不愿就業貧困人口給予政策約束。其次，促進民族特色文化與教育扶貧的融合，以不同資源稟賦與教育需求為出發點，促進本地文化與現代文化的融合，加大農村書屋、非物質文化遺產等公共文化產品的供給與傳承。再次，創新東西部扶貧協作和教育援藏幫扶內容和形式，有效發揮內地西藏班（含中職班）人才培養優勢。研究表明，內地西藏班教育成效顯著。[22]近四十年來，累計向西藏培養輸送中專以上各級各類人才5.6萬人。[23]但是，由于自然環境與歷史遺留等問題，邊遠農牧區教育發展較為滯后，師資隊伍、教學質量均顯薄弱，農牧民子女考入內地西藏班的數量較少。可適當增加內地西藏班在農牧區的招生比例，緩解西藏城鄉教育發展差距，促進西藏教育均衡發展。同時，注重教育扶貧由外源性幫扶向內生性的轉變，融合教育援藏與就業援藏政策，形成訂單式培養，實現富余勞動力高質量就業和創收。

3、進一步完善教育扶貧政策的協同保障機制

推進教育扶貧政策與脫貧成果鞏固拓展、相對貧困治理、鄉村振興的政策協同。首先，要完善制度保障。加大教育投入力度，以補齊鄉村教育發展短板，完善鄉村教育配套設施，加大鄉村教師培養力度，合理配置教師隊伍結構。有效吸納未就業高校大學生補充學前教育師資隊伍，提升學前教育雙語教學質量。其次，完善教育扶貧監督考核機制，將繼續教育、穩定就業等納入考評體系，克服教育扶貧效果考評弊端，增加教育扶貧的有效性。再次，要完善教育扶貧政策體系，將教育扶貧政策轉為長效公共福利保障政策。落實和保障不同類型貧困家庭及子女的受教育權利。監測基礎教育完成后的入學與就業動態。加強職業教育扶貧，以培育新型職業農牧民為著力點，通過產教融合，壯大農牧業實用人才隊伍。支持和鼓勵完成高等教育的貧困生投身基層治理與鄉村振興，促進西藏經濟社會可持續發展。

[注 釋]

①“三二一”工程是指實施基礎教育均衡發展計劃、職業教育富民行動計劃、高等教育人才支持計劃，完善學生資助政策保障體系、脫貧攻堅支撐體系、落實教育結對幫扶實施方案。

②“三支一扶”是指高校畢業生到農村基層從事支教、支農、支醫和扶貧工作。

③2019-2020學年初全區教育基本數據公告http://edu.xi?zang.gov.cn/6/28/1459.html

④高等教育免費政策即三免一補，免學費、住宿費、書本費，補助生活費。

⑤2020年9月及2021年4月通過對400名西藏籍貧困大學生問卷調查發現，79%的受訪者仍以公務員、事業單位為第一就業意向。

⑥兩后生指初中、高中畢業后未繼續升學且閑散在社會上的青壯年富余勞動力。