大氣環(huán)境資源的配置公平問題

蔡銀寅

（南京信息工程大學(xué)大氣環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究院，南京 210044）

0 引言

大氣污染作為一個經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，實(shí)際上包括了三個方面的內(nèi)容：一是大氣污染程度，側(cè)重于其物理特征，通常用污染物濃度和持續(xù)時間來表示；二是造成的損失，側(cè)重于其經(jīng)濟(jì)方面，通常考慮暴露在污染大氣中的人口、動植物和資產(chǎn)量以及暴露時間；三是污染物排放與大氣污染程度之間的關(guān)系，也是側(cè)重于其物理特征，主要考慮大氣活動對大氣污染程度的影響機(jī)制。其中，第三個方面是大氣環(huán)境資源關(guān)注的重點(diǎn)。

高效配置資源是經(jīng)濟(jì)活動的根本任務(wù)。對于大氣污染防治來說，就是用最小的減排成本，挽回最大的損失，從而獲得最高的經(jīng)濟(jì)效益。問題在于，無論是大氣污染的損失，還是減排的經(jīng)濟(jì)成本，其核算難度都很大。即使準(zhǔn)確地監(jiān)測大氣的污染程度，也清楚地知道暴露在其中的人口、動植物和資產(chǎn)量以及暴露時間，也很難準(zhǔn)確地評估其損失情況。例如，在污染空氣中活動一個小時，到底會對人的健康產(chǎn)生什么樣的影響？而這種影響造成的連帶損失有多大？都是難以計(jì)算的。類似的，污染大氣對動植物、資產(chǎn)的影響，也很難精確計(jì)算。

同時，污染物排放與大氣污染程度之間的關(guān)系，也非常復(fù)雜。一方面，污染源的類型多樣，形式繁雜，活動水平不一，時間不固定，既有自然源，又有人為源，有點(diǎn)源，也有面源，有連續(xù)活動的，也有隨機(jī)活動的，統(tǒng)計(jì)時難以窮盡；另一方面，大氣環(huán)境本身也時刻處于變化中，不同的天氣過程，對污染物的影響也不同。雖然大家能清楚地知道，污染物排放是大氣污染的內(nèi)因，沒有排放就不會有污染，但又不得不承認(rèn)，污染物排放與大氣污染程度之間的關(guān)系存在很大的變數(shù)，決不能假定為簡單的線性正相關(guān)關(guān)系。多排必然造成污染，是趨勢性的，卻不是邊際性的。增加一個單位的排放，到底對大氣污染有多大程度的影響，還要看當(dāng)時的大氣狀態(tài)（天氣條件）。

目前，通過環(huán)境空氣質(zhì)量實(shí)時監(jiān)測，基本上已經(jīng)可以相對準(zhǔn)確地掌握大氣的污染程度。這意味著，大氣污染治理的經(jīng)濟(jì)問題，可以分為兩個部分來考慮。一是考察已知污染程度下的損失，重點(diǎn)是統(tǒng)計(jì)暴露其中的人口、動植物和資產(chǎn)量及暴露時間，進(jìn)而評估其邊際損失；二是考察污染物排放與大氣污染程度之間的關(guān)系，進(jìn)而評估減排成本帶來的空氣質(zhì)量邊際改善。從而建立減排成本與污染損失的關(guān)聯(lián)性。

由于人為排放活動具有規(guī)律性，自然排放也有相對固定的特征，所以污染物排放的波動較小且呈現(xiàn)規(guī)律性變化，可以看作是一個慢變的過程。大氣活動則不同，往往是一個劇烈的快變過程。因此，大氣環(huán)境中污染物的濃度也會呈現(xiàn)不規(guī)則的變化，有時候特別高，也就是大家常說的重污染過程，有時候雖然達(dá)到了污染程度，但不是太高，便是輕度污染。當(dāng)然，很多時候，大氣環(huán)境中污染物的濃度達(dá)不到污染程度，空氣質(zhì)量會被稱為優(yōu)或者良。也就是說，雖然可以用平均濃度來衡量大氣污染程度，但實(shí)際上，大氣環(huán)境中污染物濃度是時刻變化的。

研究表明，即使大氣環(huán)境中污染物濃度較低時，如輕度污染的情況，也會對勞動生產(chǎn)率造成顯著影響。這一發(fā)現(xiàn)說明，大氣污染造成的損失不僅包括健康和資產(chǎn)性損害，還有生產(chǎn)效率。越來越多的證據(jù)顯示，大氣污染還有更深遠(yuǎn)的影響，如心理健康、嬰幼兒發(fā)育，等等。對于大氣污染損失的研究已經(jīng)不再是重污染天氣或者污染過程那么簡單，而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€全方位、全時段的問題。

如果大氣污染是一個全方位、全時段的問題，那么大氣活動對于大氣污染來說也是一個全方位、全時段的問題。長期以來，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)對大氣污染的研究，一直基于一個假定，即天氣變化對大氣污染程度的影響是外在的，并忽略其時間和空間的差異。雖然也有很多針對特殊地形、季節(jié)變化、典型天氣過程的研究，但大氣環(huán)境本身，一直沒有作為一個一般性要素進(jìn)入環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架中。

將異質(zhì)性的大氣環(huán)境看作是一種資源，實(shí)際上實(shí)現(xiàn)了對大氣環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析兩個方向的拓展：第一，實(shí)現(xiàn)了從特殊天氣過程到一般天氣過程的拓展，換句話說，不僅劇烈的天氣變化對大氣污染有影響，即使是微弱的天氣變化，對大氣污染的影響也是不容忽視的，大氣活動對大氣污染的影響是全時性的；第二，實(shí)現(xiàn)了從特殊地形到一般性氣候特征的拓展，氣候特征是構(gòu)成大氣活動差異的根本原因，地形地貌、地理位置、季節(jié)變化等，最終通過氣候特征反映大氣活動的規(guī)律。這意味著，對一個地方大氣活動的全時統(tǒng)計(jì)，并賦予其大氣污染的物理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)含義，可以作為揭示大氣環(huán)境資源問題的一個重要手段。

大氣環(huán)境資源看似簡單，實(shí)際上也很復(fù)雜。一旦將大氣環(huán)境看作是一種資源，就會改變大氣污染防治的思路。本文將從大氣環(huán)境資源的概念、生態(tài)公平問題、經(jīng)濟(jì)公平問題，以及大氣環(huán)境資源的時空優(yōu)化配置方面，系統(tǒng)闡述大氣環(huán)境資源所蘊(yùn)含的配置公平問題。

1 概念問題

想要明確大氣環(huán)境資源的概念，不僅要區(qū)分其與相似概念的異同，還要搞清楚其經(jīng)濟(jì)屬性。大氣環(huán)境是一種自然存在，從這個角度看，大氣環(huán)境資源是一種自然資源，它與水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源一樣，是天然形成的。然而，大氣環(huán)境作為一種自然資源，又與污染物排放密切相關(guān)，尤其是人類活動產(chǎn)生的污染物排放。優(yōu)質(zhì)的大氣環(huán)境是人類活動的必要條件，在人類的正常耐受力以內(nèi)，大氣環(huán)境可以看作是無差別的。當(dāng)然，如果大氣環(huán)境被污染到人類無法生存的程度，也就失去了意義，如圖1所示 。因此，關(guān)注的大氣污染，主要是超過了人類的耐受力，又不足以致命的程度（圖1藍(lán)色實(shí)線表示）。類似地，對于動植物和資產(chǎn)來說，也是這樣，超過耐受力，但又不至于摧毀的程度。這個范圍內(nèi)的大氣污染，對人類、動植物和資產(chǎn)的損害，都是邊際性的，即增加一個單位的污染，損害會增加，減少一個單位的污染，損害會減少。大氣環(huán)境的資源性，主要從減少損失的角度考慮，這是與其他自然資源不同的一個特征，它不像其他自然資源那樣，直接產(chǎn)生價值。

圖1 大氣環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)含義 Fig. 1 The economic connotation of atmospheric environmental resources

此前，雖然有很多概念看似也表達(dá)了大氣環(huán)境資源的意思，但嚴(yán)格來講，都是不全面甚至是有歧義的。具體而言，類似的概念可以大致分為兩類：一是從大氣環(huán)境本身的柔性角度考慮，如大氣環(huán)境承載力、大氣環(huán)境納污能力等，側(cè)重于描述大氣環(huán)境自身的恢復(fù)能力，即保持大致不變的能力；二是從污染物進(jìn)入大氣環(huán)境后的活動特點(diǎn)和大氣環(huán)境的連通性角度考慮，如大氣環(huán)境容量、大氣擴(kuò)散條件等，側(cè)重于描述大氣環(huán)境空間的可變性以及大氣環(huán)境對污染物的直接影響。前者蘊(yùn)含了一個基本假定，即存在一個可以忽略損害的污染程度閾值，大氣污染低于這個程度所能接受的最大排放為大氣環(huán)境承載力或大氣環(huán)境納污能力。后者是對大氣環(huán)境的一種特征性描述，更多適用于對某些天氣狀況的分析。

比較而言，大氣環(huán)境承載力和大氣環(huán)境納污能力的概念，充分考慮了天氣變化對大氣污染程度的全時性影響，也能反映氣象氣候特征的空間差異，但缺點(diǎn)是忽略了實(shí)時天氣過程對大氣污染程度的顯著影響，只能大致描述一個平均狀態(tài)。事實(shí)上，還有一個更復(fù)雜的問題值得注意。每當(dāng)使用大氣環(huán)境承載力類似的概念時，實(shí)際上暗含了多重假設(shè)。大氣環(huán)境承載力到底是靜態(tài)描述，還是動態(tài)描述，抑或靜態(tài)與動態(tài)平均態(tài)描述，這是首要明確的問題。如果大氣環(huán)境承載力側(cè)重于描述當(dāng)前（偏靜態(tài)）的情況，則相當(dāng)于是指該狀態(tài)下，增加污染物排放所能帶來的大氣環(huán)境邊際改變程度。也就是說，偏靜態(tài)的描述，假定污染源是既定的。在一些具體的應(yīng)用場景，通常會描述該地的地形、現(xiàn)實(shí)狀況等，實(shí)際上就是在描述污染源的基本情況。當(dāng)然，這里的污染源也包括自然源的狀況。也就是說，大氣環(huán)境承載力類似的概念，并未剝離污染源的影響，而是將二者一同考慮，嚴(yán)格意義上說，并不是對大氣環(huán)境特征的獨(dú)立考慮。大氣環(huán)境資源的概念則不同，它將大氣環(huán)境的自然特征作為一個獨(dú)立變量，單獨(dú)核算，只與大氣活動有關(guān)，而與污染源的變化無關(guān)（具體說明參見附錄）。

大氣環(huán)境容量和大氣擴(kuò)散條件的概念，重點(diǎn)考慮的則是特殊天氣過程的影響，極端不利條件時，出現(xiàn)重污染天氣，是這一類概念最常使用的場景，但其忽略了一般天氣過程對大氣污染程度的影響，不能反映大氣活動的全時性，也不能反映天氣氣候特征的空間差異。實(shí)際上，無論是大氣環(huán)境容量，還是大氣擴(kuò)散條件，都不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)母拍睢ＭǔＲ饬x對容量概念的理解，都是指剛性物體所能占據(jù)的空間（體積）。大氣環(huán)境容量，并不是對空間的準(zhǔn)確描述，而只是借用這個概念，看似容易理解一些，實(shí)則很值得推敲。一方面，如果說大氣環(huán)境的容量時刻處于變化中，從大氣環(huán)境本身考慮，其含義應(yīng)該是，大氣充滿的空間時大時小。而近地面的空間就那么大，大氣時刻都是充滿的，這個空間是不會變化的。另一方面，從污染物到達(dá)的邊界考慮，則有一定的道理。以污染物所能到達(dá)的邊界為界計(jì)算空間，所謂大氣環(huán)境容量的變化，實(shí)際上是指污染物到達(dá)的空間的變化。如果從這個角度描述，大氣環(huán)境容量和大氣擴(kuò)散就是一個概念。

前面指出，大氣污染的影響應(yīng)該從全時性、全方位考慮，結(jié)合相關(guān)概念，下面討論大氣環(huán)境資源的概念問題。

首先，就大氣活動與大氣污染程度之間的物理聯(lián)系而言，可以抽象出一個基礎(chǔ)變量，大氣自然凈化能力。污染物進(jìn)入大氣環(huán)境后，會經(jīng)歷擴(kuò)散、搬運(yùn)、沉降、清除等一系列過程，最終離開大氣環(huán)境，這個過程可以看作是大氣環(huán)境的自然凈化過程。這個過程的長短與大氣活動水平密切相關(guān)，活動劇烈時，這個過程較短；活動微弱時，這個過程就較長。當(dāng)然，污染物進(jìn)入大氣環(huán)境后，會出現(xiàn)有害轉(zhuǎn)化，增加更多的污染物。這種轉(zhuǎn)化相當(dāng)于增強(qiáng)了污染物的排放強(qiáng)度，這里不再討論。另一方面，也會出現(xiàn)無害轉(zhuǎn)化，則可以看作是大氣自然凈化過程的一部分。

假定大氣自然凈化能力具有如下特點(diǎn)：第一，大氣自然凈化能力與大氣活動水平相聯(lián)系，與大氣活動一樣，時刻處于變化之中；第二，大氣自然凈化能力是一種潛在勢能，可以是實(shí)際起作用的能力，也可以是趨勢性的能力；第三，當(dāng)污染物排放強(qiáng)度低于大氣自然凈化能力時，實(shí)際凈化作用等于污染物排放強(qiáng)度，當(dāng)污染物排放強(qiáng)度高于大氣自然凈化能力時，實(shí)際凈化作用等于大氣自然凈化能力，即忽略污染物排放強(qiáng)度拐點(diǎn)附近的非線性變化過程；第四，大氣自然凈化能力呈現(xiàn)實(shí)時性和周期性的變化特征，受天氣過程影響，實(shí)時的大氣自然凈化能力是一個快變過程，但在一個周期內(nèi)，如一年，大氣自然凈化能力的整體特征與氣候密切相關(guān)。

現(xiàn)在考慮大氣污染程度問題，假定污染物排放強(qiáng)度是一個定值，即忽略污染物排放的低幅波動性。對一個地方全年的大氣自然凈化能力進(jìn)行大小排序，當(dāng)污染物排放強(qiáng)度低于大氣自然凈化能力的最小值時，完全無污染。隨著污染物排放強(qiáng)度的增加，開始出現(xiàn)污染，排放強(qiáng)度繼續(xù)增加，污染程度也會相應(yīng)增加。問題在于，出現(xiàn)污染后，每增加一個單位的污染物排放強(qiáng)度，污染程度的改變是多少，則具有重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義。顯然，這個邊際改變與大氣自然凈化能力的波形有關(guān)。

例如，全年而言，當(dāng)污染物排放強(qiáng)度在某個范圍內(nèi)變化時，如果與這個范圍相對的大氣自然凈化能力在全年所占的比重較高，則大氣污染程度的邊際改變就會較大，反之就較小。像京津冀地區(qū)，由于大氣自然凈化能力較低水平全年占比較大，因此在該地區(qū)出現(xiàn)大氣污染后，隨著排放強(qiáng)度的增加，大氣污染上升的速度會非常快，沿海地區(qū)則不同，由于大氣自然凈化能力較低水平全年占比較小，所以出現(xiàn)大氣污染后，隨著排放強(qiáng)度的增加，大氣污染程度上升的速度相對緩慢。反過來也是如此，京津冀地區(qū)減排帶來的改善效果，也會顯著高于沿海地區(qū)。

概括起來，可以對大氣環(huán)境資源概念進(jìn)行如下描述：

第一，大氣環(huán)境資源包括大氣、環(huán)境、資源三個要素，其中，大氣代表其物理特征，環(huán)境代表其空間特征，資源代表其經(jīng)濟(jì)特征；第二，大氣環(huán)境資源是一種可再生的自然資源，但其分布具有時間性和空間性；第三，大氣環(huán)境資源是個相對狹義的概念，主要指大氣活動所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)影響；第四，污染物排放的邊際成本（收益）等于大氣環(huán)境邊際改變帶來的收益（損失），是大氣環(huán)境資源時空優(yōu)化配置的條件；第五，單位污染物排放強(qiáng)度變化帶來的大氣環(huán)境的邊際改變，由大氣自然凈化能力的波形和污染物排放強(qiáng)度的變化范圍決定，也就是說，在考慮大氣污染治理策略時，大氣自然凈化能力波形和污染物排放強(qiáng)度基數(shù)都是重要的，并不僅僅由排放強(qiáng)度的邊際改變量決定；第六，大氣環(huán)境資源具有客觀性和主觀性，客觀性表現(xiàn)在大氣環(huán)境資源物理量的客觀性，主觀性表現(xiàn)在不同標(biāo)準(zhǔn)下大氣環(huán)境資源可利用量的差異；第七，大氣環(huán)境資源具有趨勢性特征，大氣環(huán)境資源的多寡體現(xiàn)在趨勢上，未被及時利用的大氣環(huán)境資源既不能儲存也不能回收；第八，大氣環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)意義在于充分利用大氣活動，節(jié)約大氣污染的治理成本。

總之，大氣環(huán)境資源的概念不僅要描述大氣活動對大氣污染程度的全時性影響，還要描述污染物排放強(qiáng)度在不同范圍變化時與大氣自然凈化能力波形特征之間的關(guān)系，即將氣象變化的實(shí)時性和氣候特征的周期性與污染物排放強(qiáng)度的變化聯(lián)系起來。大氣環(huán)境資源概念的確立，有利于建立以天氣氣候特征為中心的大氣污染防治思路，將污染物排放增減的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與大氣污染程度改變的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)聯(lián)系起來，從大氣污染治理變成大氣環(huán)境資源管理。

2 生態(tài)公平問題

在大氣環(huán)境保護(hù)問題上，人們常說西方工業(yè)革命走的是先污染后治理的道路。事實(shí)上，這其中也包含了對大氣環(huán)境資源的認(rèn)知問題。工業(yè)革命初期，污染物排放一直處于放任狀態(tài)，直到環(huán)境污染造成顯著損害時，作為市場扭曲的一種具體表現(xiàn)，外部性問題才進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本框架。環(huán)境污染之所以損失效率，是因?yàn)樗饺顺杀镜陀谏鐣杀荆瑐€人在追求收益最大化的時候，社會便偏離了最優(yōu)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，解決外部性問題的關(guān)鍵是通過征稅或其他手段，讓私人成本回歸社會成本，追求私人最優(yōu)時自動實(shí)現(xiàn)社會最優(yōu)。然而，到底用什么樣的方式？以及使用這種方式是否可以讓私人成本回歸社會成本？卻成了一個長期懸而未決的問題，也是迄今為止環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)所面臨的難題之一。

如前面所說，即使大氣污染的程度是已知的，暴露其中的人口、動植物和資產(chǎn)量也是已知的，想要評估真實(shí)的損失也不是一件容易的事情，更不必說污染物排放與大氣污染程度之間的復(fù)雜變化關(guān)系了。因此，在眾多的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，對這一問題基本都做了相當(dāng)程度的簡化，即假定單位污染物排放造成大氣污染程度改變是固定不變的，既不存在時間上的差異，也不存在空間上的差異。這種簡化，直接讓污染物排放與污染損失相聯(lián)系，忽略了中間的過程，變成簡單的因果關(guān)系。

長期看來，這種簡化后的因果關(guān)系對大氣環(huán)境保護(hù)政策的影響是極其深遠(yuǎn)的。其中一個非常重要的方面便是總量控制原則。既然污染物排放是造成大氣污染的主要因素，在忽略大氣環(huán)境異質(zhì)性的假定下，大氣環(huán)境政策就變得比較簡單，給定一個參考限值，確保本地污染物排放總量不超過這個限值，就能完成大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。然后在根據(jù)總量進(jìn)行分解，讓每個排放單位控制相應(yīng)的排放量，從而達(dá)到既定目標(biāo)。理論上，這是一個相對合理的方案，至少在政策上是可行的。20世紀(jì)70—80年代的環(huán)境政策，大多也是基于這種思路。中國在2012年之前，大氣污染防治的思路也是總量控制。

總量控制、分項(xiàng)完成的大氣環(huán)境政策具有一定的優(yōu)勢，但不能保證效率。在重污染已經(jīng)形成的條件下，私人成本偏離社會成本太遠(yuǎn)，簡單原則的總量政策，有利于迅速減少排放，充分利用減排技術(shù)。在環(huán)境政策從放任到管制的過渡期，減排的邊際成本很低，但環(huán)境改善的邊際收益很高，因此，對于大部分國家來說，總量排放控制的初期，都是比較成功的，如20世紀(jì)70—90年代的美國、德國和英國，以及21世紀(jì)初前后的中國。然而，隨著分項(xiàng)排放標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和減排技術(shù)的普及，總量控制的缺陷就出現(xiàn)了，其中一個重要的表現(xiàn)就是生態(tài)公平問題。

忽略大氣活動對污染程度造成顯著影響的實(shí)時性，相當(dāng)于假定不同地區(qū)、不同時間，大氣環(huán)境資源是無差異的，這意味著，從經(jīng)濟(jì)公平角度考慮，想到達(dá)到政策的一致性，各地的總量控制目標(biāo)也應(yīng)該是一樣的（圖1）。比如，假定上海排放總量控制目標(biāo)是30萬噸每年，則對西安、成都、蘭州等市的排放總量控制目標(biāo)也不應(yīng)該低于30萬噸每年，否則就難以做到經(jīng)濟(jì)公平。那么問題來了，如果上海、西安、成都、蘭州等市的大氣環(huán)境資源比較相似，或者即使不相似，但50萬噸每年的排放水平很低，均低于以上各市的大氣自然凈化能力最低水平，根本不會造成污染，統(tǒng)一總量控制目標(biāo)自然沒有什么問題。但是，如果各市的大氣環(huán)境資源相差比較大，相同的總量控制目標(biāo)，就可能出現(xiàn)很大的問題。對于大氣環(huán)境資源豐富的上海來說，30萬噸每年的排放總量，污染程度可能并不是很高，但對于大氣環(huán)境資源相對匱乏的蘭州來說，可能已經(jīng)造成了嚴(yán)重的污染。顯然，忽略大氣環(huán)境資源時空差異的總量控制原則，雖然在一定程度上照顧了經(jīng)濟(jì)公平，但必然造成生態(tài)上的不公平。

更為重要地，即使根據(jù)污染物排放邊際收益等于大氣污染邊際損失原則制定總量控制排放標(biāo)準(zhǔn)，長期來看仍然難以保障效率。雖然污染物排放邊際收益是可以估算的，但污染物排放對大氣污染程度的邊際貢獻(xiàn)，則需要考慮當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境資源基本狀況，以及污染物排放的基礎(chǔ)強(qiáng)度。換句話說，不管如何，忽略大氣環(huán)境資源的時空差異，必然導(dǎo)致生態(tài)上的不公平性，這是當(dāng)前大氣污染防治工作面臨的重要問題。

3 經(jīng)濟(jì)公平問題

總量控制原則引發(fā)的生態(tài)公平問題，早已引起多個國家的注意。隨后興起的以空氣質(zhì)量控制為核心的治理原則，正是對這一問題的回應(yīng)。簡單來說，以空氣質(zhì)量控制為核心的思路，就是用強(qiáng)制性國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)替代原來的強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)。前面分析指出，即使實(shí)現(xiàn)了總量控制目標(biāo)，各個分項(xiàng)也都實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，由于不同地區(qū)大氣環(huán)境資源的差異，仍然會出現(xiàn)大氣污染，從而損害生態(tài)公平，造成效率損失。使用強(qiáng)制性國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，主要是為了解決這一問題。

2.1 兩組臨床療效比較 觀察組治療有效率為96.0%，對照組治療有效率為66.0%，觀察組治療有效率明顯高于對照組(P<0.05)。見表1。

強(qiáng)制性國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下，按照既定的總量控制原則和分項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即使所有排污單位都實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，但由于周圍空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，仍需要進(jìn)一步做減排工作，以保障周圍空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。表面上看，強(qiáng)制性國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有助于解決被忽略的大氣環(huán)境資源差異問題，促進(jìn)大氣污染治理的生態(tài)公平，減少效率損失。2012年底，中國實(shí)施了新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，大氣污染防治工作進(jìn)入了新的階段。本質(zhì)上講，就是轉(zhuǎn)變了既有的治理思路，從排放總量控制原則，轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥諝赓|(zhì)量控制為主、總量控制為輔的原則。隨后的幾年里，可以發(fā)現(xiàn)，在多個省份的多個城市，雖然早就實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放和總量控制目標(biāo)，但空氣質(zhì)量一直不達(dá)標(biāo)。這就是典型的生態(tài)公平問題。

實(shí)施強(qiáng)制性國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有助于促進(jìn)大氣污染治理過程中的生態(tài)公平問題，至少可以避免部分地區(qū)出現(xiàn)總量控制目標(biāo)早已完成，但居民仍然要承受重污染的情形。然而，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，就必然引發(fā)另外一個問題，即經(jīng)濟(jì)公平問題。比較優(yōu)勢是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵因素。統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，大氣環(huán)境資源豐富的地區(qū)，即使污染物排放強(qiáng)度很大，空氣質(zhì)量仍能達(dá)標(biāo)。反之，大氣環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，即使進(jìn)行了大幅度減排，空氣質(zhì)量仍可能超標(biāo)。

這種標(biāo)準(zhǔn)下，大氣環(huán)境資源匱乏的地區(qū)，排放約束會大大降低本地的比較優(yōu)勢，成為制約本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件。當(dāng)然，從生態(tài)公平角度考慮，這似乎沒有什么問題。但事實(shí)上，如果以損失經(jīng)濟(jì)增長為代價來保障空氣質(zhì)量，統(tǒng)一的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就未必是有效率的。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，空氣質(zhì)量改善帶來的收益，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于污染控制造成經(jīng)濟(jì)損失。本質(zhì)上，居民不僅有呼吸優(yōu)質(zhì)空氣的權(quán)力，也有發(fā)展的權(quán)力。從某種意義上說，污染權(quán)和發(fā)展權(quán)不是對立的，而是一種平衡。到底該選擇多呼吸一些新鮮空氣，還是該選擇多一些經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)該由本地的發(fā)展階段和居民生活水平?jīng)Q定。

也就是說，強(qiáng)制空氣質(zhì)量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，雖然在一定程度上促進(jìn)了大氣污染治理過程中的生態(tài)公平，但卻會損失經(jīng)濟(jì)公平。長期來看，無論是總量控制原則，還是統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則，都是既不能保障公平，也不能保障效率。前者有可能造成大氣環(huán)境資源匱乏地區(qū)的過度污染，后者有可能擴(kuò)大大氣環(huán)境資源匱乏地區(qū)與豐富地區(qū)發(fā)展的不平衡。對于中國來說，這一問題可能更為顯著。一方面，中國幅員遼闊、地形復(fù)雜、氣候類型多樣，決定了中國大氣環(huán)境資源的空間分布極不均勻；另一方面，受歷史影響，中國的城市多分布在大氣環(huán)境資源相對懸殊的位置，既有大氣環(huán)境資源比較豐富的沿海城市，又有避風(fēng)而建的大氣環(huán)境資源相對匱乏內(nèi)陸城市。不管是使用總量控制原則，還是統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則，都會出現(xiàn)不容忽視的生態(tài)公平和經(jīng)濟(jì)公平問題。

4 時空配置問題

無論是總量控制下的生態(tài)公平問題，還是統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下的經(jīng)濟(jì)公平問題，本質(zhì)上都是大氣環(huán)境資源的時空配置問題。忽略大氣環(huán)境資源的時空差異，大氣污染防治的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)是污染物排放的邊際收益等于大氣污染的邊際損失，雖然這一原則理論并沒有什么問題，但由于實(shí)際操作中難以估算，所以現(xiàn)行的大氣環(huán)境保護(hù)政策難以保障公平和效率。

對于先污染后治理的歷史情形，總量控制有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。既然大氣環(huán)境已經(jīng)出現(xiàn)了超重污染，社會成本已經(jīng)嚴(yán)重偏離私人成本，即使不掌握大氣環(huán)境資源和污染損失方面的準(zhǔn)確信息，僅僅根據(jù)簡單的第一優(yōu)原則，直接矯正扭曲也是適當(dāng)?shù)摹４藭r，控制污染物排放的邊際成本很低，但空氣質(zhì)量邊際改善的收益很高，在一段時間內(nèi)，忽略大氣環(huán)境資源的時空差異，直接采取強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)，控制污染物排放總量是一種簡單有效的方式。因此，在大氣污染治理的初期，環(huán)境政策從完全放任到總量控制、分項(xiàng)實(shí)施，是非常有意義的。中國在2012—2018年實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減排，大抵也是如此。

然而，隨著環(huán)保技術(shù)的普及，大部分排污單位逐漸實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，社會成本越來越接近私人成本，這時候，進(jìn)一步減排的邊際成本越來越高，空氣質(zhì)量改善的邊際收益越來越低。同時，大氣污染程度降低，慢慢從原來的超重污染變成中度污染，甚至進(jìn)入輕度污染階段。這時候，大氣環(huán)境資源時空差異的影響就會變得相對顯著，生態(tài)公平問題凸顯。總量控制、分項(xiàng)實(shí)施政策的優(yōu)勢不再突出。為了彌補(bǔ)這一問題，補(bǔ)充采取統(tǒng)一的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，有助于進(jìn)一步減少排放。雖然這是解決生態(tài)公平問題的一個出路，但由此引發(fā)的經(jīng)濟(jì)公平問題卻不得不重視。

事實(shí)上，以上兩種政策之所以造成扭曲，主要源于忽略了大氣環(huán)境資源的時空差異。換句話說，如果大氣環(huán)境資源的時空差異較小，這種扭曲的程度就比較低。相反，如果大氣環(huán)境資源的時空差異較大，這種扭曲的程度也就比較高，不得不重視。對于一些國土面積相對較少、氣候類型相對單一，地形也不怎么復(fù)雜的國家來說，大氣環(huán)境資源空間配置的需求就不會很大，但對于國土面積較大，地形復(fù)雜、氣候類型多樣的國家來說，空間配置的空間就很大，很值得注意。

在這種情況下考慮大氣環(huán)境資源的時空配置問題，實(shí)際上相當(dāng)于增加了兩個邊際成本曲線，一個是污染物排放的時間調(diào)整曲線，另一個是污染物排放的空間調(diào)整曲線。這意味著，除了使用直接減少污染物排放的方式來改善空氣質(zhì)量，還可以使用污染物排放的時間調(diào)整和空間調(diào)整來改善空氣質(zhì)量，至于到底采用哪一種方式，則取決于三個邊際成本曲線的位置。與傳統(tǒng)大氣污染防治理論相比，考慮大氣環(huán)境資源的時空配置問題，相當(dāng)于擴(kuò)大了方案選擇空間。大氣污染防治的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不再是減少污染物排放的邊際成本等于空氣質(zhì)量改善邊際收益這個唯一條件，而是首先比較能夠?qū)崿F(xiàn)相同程度的空氣質(zhì)量改善條件下，直接減少污染物排放、調(diào)整污染物排放時間、調(diào)整污染物排放空間三者之間邊際成本的大小，然后再與空氣質(zhì)量改善的收益相比，最終選擇最佳的經(jīng)濟(jì)方案。

現(xiàn)實(shí)中，大氣環(huán)境資源時空配置方案，已經(jīng)處于嘗試階段。中國實(shí)施的錯峰生產(chǎn)策略，就是典型的時間配置方案，在大氣環(huán)境資源豐富的季節(jié)多排放，在大氣環(huán)境資源匱乏的季節(jié)少排放，只是這種時間調(diào)控的邊際成本是否低于直接排放，還缺乏有效的證據(jù)。但是，夏季夜間加油補(bǔ)貼的方式，似乎是有效的，在一定程度上緩解了白天的臭氧污染。雖然這些還都處于摸索之中，但至少說明大氣環(huán)境資源時空配置的需求是存在的。

實(shí)施統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)損失在一定程度上損害了經(jīng)濟(jì)公平，但其會有一個明顯的溢出效應(yīng)，即促進(jìn)大氣環(huán)境資源空間上的優(yōu)化配置。近期一些研究表明，中國實(shí)施空氣質(zhì)量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后，京津冀地區(qū)的污染產(chǎn)業(yè)，有向周邊內(nèi)蒙古和河北等地轉(zhuǎn)移的趨勢，而這些地區(qū)，恰是大氣環(huán)境資源比較豐富的地區(qū)。

大氣環(huán)境資源的時空配置，是大氣污染防治的一個思路，除了現(xiàn)有的減排改善策略以外，還可以考慮污染物排放的時間調(diào)整和空間調(diào)整。然而，采用什么樣的方案實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境資源的時空配置，同樣是一個問題。一方面，要考慮污染物排放時空調(diào)整邊際成本曲線的評估和計(jì)算；另一方面，還要考慮促進(jìn)污染物排放時空調(diào)整的低成本方法，以及對應(yīng)的公共政策設(shè)計(jì)。一種可能性的策略是：首先建立大氣環(huán)境資源監(jiān)測和計(jì)算體系，確定不同地區(qū)的大氣自然凈化能力波形，以便計(jì)算污染物排放時空調(diào)整所能帶來的空氣質(zhì)量改善空間：其次，利用價格機(jī)制，對污染物排放進(jìn)行基于能源價格方面的調(diào)整，如不同季節(jié)、不同地區(qū)的區(qū)分定價，促進(jìn)污染物排放的時空調(diào)整。當(dāng)然，也可以考慮大氣環(huán)境資源的交易問題。總之，利用市場手段，是一種比較理想的方式。

此外，除了市場手段，在現(xiàn)有的總量控制和統(tǒng)一空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)大框架下，通過空氣質(zhì)量分區(qū)分級管理，也可以在一定程度上減少扭曲，促進(jìn)公平。例如，首先確定一個基礎(chǔ)性空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不至于出現(xiàn)嚴(yán)重偏離生態(tài)公平的狀況，其次再根據(jù)大氣環(huán)境資源的空間分布，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，選擇相應(yīng)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上避免經(jīng)濟(jì)公平損失。這雖然是權(quán)宜之計(jì)，但在一定程度上，也能促進(jìn)大氣環(huán)境資源的時空優(yōu)化配置。

5 結(jié)論

2020年初以來，因新冠肺炎防疫需要，中國以及世界上很多國家都實(shí)施了必要的隔離措施，污染物排放強(qiáng)度出現(xiàn)斷崖式下跌，相當(dāng)于來了一次最大限度最大范圍的減排測試。然而，最近的研究表明，減排帶來的空氣質(zhì)量改善比想象的要小很多。比較而言，人口流動引起的排放空間變化帶來的空氣質(zhì)量改善，卻十分顯著。這一事實(shí)暗示著，大氣環(huán)境資源的時空配置，似乎有著巨大的空間。大氣環(huán)境資源是一種可再生的自然資源，表征的是大氣活動清除污染物的潛在能力，在時間和空間分布上存在上限和下限。

首先，大氣環(huán)境資源的多寡是決定污染物排放強(qiáng)度與大氣污染程度之間關(guān)系的重要變量。不同的地區(qū)，大氣環(huán)境資源的擁有量不同。產(chǎn)業(yè)在空間上的移動，必然會帶來大氣污染的強(qiáng)化效應(yīng)或弱化效應(yīng)。例如，污染產(chǎn)業(yè)從大氣環(huán)境資源匱乏的地區(qū)遷出，即使污染物排放量不變，大氣污染程度也會降低；反之，從大氣環(huán)境資源豐富的地區(qū)遷出，即使污染物排放量不變，大氣污染程度也會增加。同時，污染物排放還存在一定的時間效應(yīng)，假定污染物排放量不變，如果排放時間從大氣環(huán)境資源匱乏的時段轉(zhuǎn)到大氣環(huán)境資源豐富的時段，大氣污染程度也會降低。大氣環(huán)境資源的時空優(yōu)化配置，是大氣污染防治工作中除絕對減排外的一個選擇，不應(yīng)該被排除在外。

其次，忽略大氣環(huán)境資源的時空差異性，會導(dǎo)致原本有效的環(huán)境政策出現(xiàn)生態(tài)公平和經(jīng)濟(jì)公平的問題，造成大氣污染防治工作的效率扭曲。一方面，如果采用總量控制的政策，確保各地大氣環(huán)境政策在經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢的公平，實(shí)際上相當(dāng)于允許大氣環(huán)境資源匱乏地區(qū)承受更多的污染，勢必會造成大氣環(huán)境資源匱乏地區(qū)的過度污染，放大生態(tài)損失；另一方面，如果采用空氣質(zhì)量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的政策，確保各地生態(tài)上的相對公平，避免生態(tài)的過度損失，實(shí)際上相當(dāng)于限制了大氣環(huán)境資源匱乏地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ瑒荼貢斐蛇@些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)劣勢，傷害經(jīng)濟(jì)增長。平衡兩者之間的關(guān)系，需要充分考慮大氣環(huán)境資源的時空差異。

第三，考慮大氣環(huán)境資源的優(yōu)化配置，大氣污染防治工作的經(jīng)濟(jì)約束條件，將不再是減少污染物排放的邊際成本等于空氣質(zhì)量改善的邊際收益，而是比較減少污染物排放的邊際成本、污染物排放時間調(diào)整的邊際成本、污染物排放空間調(diào)整的邊際成本三者之間的關(guān)系，然后再考慮其與空氣質(zhì)量改善邊際收益的等量關(guān)系。

最后，污染物排放時空調(diào)整的邊際成本曲線如何？以及大氣環(huán)境資源的時空差異性有多大？這種差異性的物理影響，是否足以造成顯著的經(jīng)濟(jì)影響，都是需要進(jìn)一步探討的問題。不管如何，大氣環(huán)境資源的提出，給了大氣污染防治工作一個新的思路，至于在這個思路上能夠走多遠(yuǎn)，還需要更多的實(shí)踐支撐。

圖2 大氣自然凈化作用的實(shí)際效果變化曲線
Fig. 2 The changing curve of interaction effect between air self-purification capability and pollutants emission intensity

圖2中

OE

段的大小，取決于大氣自然凈化作用的強(qiáng)弱，如

OE

線所示，當(dāng)大氣自然凈化作用較弱時，

OE

段會變的很小甚至消失。同時，

EF

段也可能變小，甚至可以忽略不計(jì)。為了簡化計(jì)算，在大氣環(huán)境資源統(tǒng)計(jì)過程中，可以忽略

EF

段的漸變過程，直接將其視作一個突變過程，即在

T

點(diǎn)之前，將大氣自然凈化的實(shí)際效果看作是可以完全凈化新增污染物排放，而在

T

點(diǎn)之后，將大氣自然凈化的實(shí)際效果看作是達(dá)到了限值（圖2中虛線所示）。事實(shí)上，真正的大氣自然凈化過程并不存在所謂的

T

點(diǎn)，即也不存在所謂的排放平衡點(diǎn)，真正的排放平衡點(diǎn)是一個區(qū)間而不是一個定值。然而，

T

點(diǎn)的假定仍有實(shí)際意義。首先，利用

T

點(diǎn)假定可以方便計(jì)算，

EF

段的漸變過程，會讓計(jì)算公式變得復(fù)雜。其次，利用

T

點(diǎn)假定便于說明排放平衡臨界點(diǎn)的問題，在實(shí)踐中，

EF

點(diǎn)可看作是空氣質(zhì)量變化的拐點(diǎn)。再次，對于具有較大波動幅度的大氣自然凈化作用能力來說，很多情況下，

EF

段的持續(xù)時間可以忽略。總的來說，

T

點(diǎn)假定的適用性主要取決于兩個方面：一是該地大氣自然凈化作用能力的變化特征，包括不同水平的大氣自然凈化作用能力的比重，以及時間分布（如季節(jié)、月份、晝夜等）特征等，這主要是由自然地理?xiàng)l件和氣象氣候特征決定的；二是該地的實(shí)際排放強(qiáng)度變化特征。如果該地的排放強(qiáng)度長期低于

OE

水平，而大氣自然凈化作用能力大部分時候高于

B

線水平，則就比較適用于

T

點(diǎn)假定。類似地，如果該地的實(shí)際排放強(qiáng)度和大氣自然凈化作用能力高頻次出現(xiàn)

EF

段的情況，且持續(xù)時間較長，則

T

點(diǎn)假定的誤差就會偏大，適用性將減弱。不管如何，大氣自然凈化能力的對于描述大氣環(huán)境的資源特征，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。