事業(yè)單位全面預算管理問題的探討

作者簡介：付麗娜（1982— ），女，漢族，黑龍江綏化人。主要研究方向：預算管理。

摘 要：隨著改革的逐步深入，預算管理中一些深層次的問題逐步顯露出來，影響了資源統(tǒng)籌使用和可持續(xù)性。文章指出了事業(yè)單位在全面預算管理工作中存在的四點問題：預算意識不強、預算編制欠缺科學性及合理性、預算管理執(zhí)行力不足和預算績效管理體系不完善，并提出應增強預算管理意識、完善事業(yè)單位全面預算管理體系建設、提高預算編制質(zhì)量、提升事業(yè)單位預算執(zhí)行力及加強預算分析、完善全面預算績效管理體系五點建議，旨在促進事業(yè)單位預算管理工作更加完善。

關鍵詞：事業(yè)單位;全面預算管理;問題

事業(yè)單位作為經(jīng)濟社會中重要的、不可或缺的組織機構(gòu)，肩負著國家經(jīng)濟發(fā)展和改善人民群眾生活的重要責任，在經(jīng)濟社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位。當前國家提出“政府部門帶頭過緊日子”總要求，事業(yè)單位要合理安排資金，提高資金使用的規(guī)范性、安全性，使其發(fā)揮最大效益，積極推動預算管理工作顯得尤為重要。提高全面預算管理水平能夠保證財政資金科學合理地配置，降低財務風險，規(guī)范事業(yè)單位的經(jīng)營活動，促進事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展。

隨著預算管理制度的不斷深化改革，預算作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，在事業(yè)單位中發(fā)揮越來越重要的作用。當前不少單位面臨這巨大的經(jīng)營壓力和財務困難，如何做好單位的全面預算管理工作，從財務資金方面保障單位各項業(yè)務的正常運行和平穩(wěn)發(fā)展，是當前需要亟待研究的問題。

一、 全面預算管理概述

（一）事業(yè)單位全面預算管理的概念

事業(yè)單位全面預算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和中心任務編制的并經(jīng)過規(guī)定程序批準的年度財務收支計劃，通過編制、審批、執(zhí)行、考核實現(xiàn)其預算目標的過程，是事業(yè)單位財務工作的依據(jù)。全面預算管理涉及單位經(jīng)濟活動的方方面面，是一項全員參與、全方位管理、全流程跟蹤的綜合性、系統(tǒng)性的全新預算管理模式。

（二）全面預算管理的流程

1.預算編制

預算編制是全面預算管理的基礎，這個階段需要根據(jù)戰(zhàn)略目標進行編制、匯總、審批和下達預算，其重點是確保編制程序規(guī)范，依據(jù)合理、內(nèi)容覆蓋全部收支業(yè)務以及編制方法科學合理。

2.預算執(zhí)行

預算執(zhí)行是全面預算的核心，包括預算控制、預算調(diào)整和預算分析等程序。預算控制是指預算執(zhí)行人員根據(jù)已下達的預算執(zhí)行方案，按照內(nèi)部控制制度的流程進行審批控制的過程;預算調(diào)整是在單位內(nèi)外部環(huán)境或發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生變化的情況下，按照規(guī)定的程序進行審批調(diào)整;預算分析是對預算執(zhí)行情況與預算目標進行對比分析，并提出改進措施，是預算控制的基礎。

3、預算考核

預算考核是全面預算最后一步，也是重要一環(huán)。通過對各個部門的預算完成結(jié)果進行檢查、考核與評價，發(fā)現(xiàn)全面預算管理工作中存在的問題，為預算管理提供建議和意見，對預算執(zhí)行者實行有效的激勵和約束機制，最終提高單位預算管理水平。

二、事業(yè)單位全面預算管理的意義

第一，實現(xiàn)事業(yè)單位財政資金配置優(yōu)化。通過結(jié)合單位的戰(zhàn)略目標編制預算，使單位有限的資金能夠得到最優(yōu)的配置，提高資金的利用率，節(jié)約成本，進一步提升經(jīng)濟效益和社會效益;

第二，保證收支平衡。通過編制收入預算、支出預算、收支預算總表，最終實現(xiàn)平衡預算，確保資金在整個過程中平衡流動;

第三，有效協(xié)調(diào)部門之間的關系。隨著全面預算管理在事業(yè)單位中的推行，不同部門不再是各自為政，而是相互協(xié)調(diào)的。預算要實現(xiàn)資金在各個部門之間的合理配置，需要各個部門之間緊密銜接，互相配合，保證各部門所有經(jīng)濟活動都圍繞著單位的一個戰(zhàn)略目標進行，例如單位一些支出實行由職能部門歸口管理，需要由歸口部門在整個單位收集需求信息，進行相應的資源配置，并統(tǒng)一進行上報;

第四，為業(yè)績考核提供重要依據(jù)。單位通過建立全面預算績效管理體系，為員工績效評價提供了依據(jù)，員工也因此獲得前進的動力，促進員工站在單位的戰(zhàn)略目標來思考問題，最終使單位獲得更好的發(fā)展。

三、事業(yè)單位全面預算管理的問題

（一）預算意識不強

由于事業(yè)單位具有公益性的屬性，導致一些管理者和員工還停留在依賴財政撥款，“等靠要”的觀念，造成預算觀念淡薄，對預算管理的重要性缺乏認識，在實際操作中不按照編制的預算來執(zhí)行。還有很多事業(yè)單位將預算管理的職責歸于財務部門，其他部門參與度很低。這些都導致單位預算管理水平低，無法有效發(fā)揮全面預算管理的作用。

（二）預算編制欠缺科學性及合理性

預算編制是預算的基礎，也是關鍵的一個環(huán)節(jié)，很多事業(yè)單位在編制年度預算時，存在編制時間過短、編制依據(jù)信息不足、編制程序不合理、沒有靈活采用預算編制方法等問題。例如不區(qū)分預算項目的性質(zhì)，一律應用增量預算法編制預算，在以前年度預算數(shù)的基礎上進行增長或者壓縮，雖然簡單易行，但沒有根據(jù)實際情況考慮，沒有進行科學的論證，從而造成預算編制缺乏合理性，進而影響預算執(zhí)行的有效進行。

（三）全面預算管理執(zhí)行力不足

強有力的預算執(zhí)行是提高全面預算管理權(quán)威性和嚴肅性的根本保障，但在事業(yè)單位全面預算管理執(zhí)行過程中，由于對預算管理的重要性缺乏認識，預算約束觀念淡薄，時常出現(xiàn)預算項目隨意且頻繁地調(diào)整、無預算先支出、預算執(zhí)行不到位或進度太慢等現(xiàn)象，導致實際支出與年初預算編制計劃完全不一致，預算失去了嚴肅性和“硬約束”，影響了全面預算管理功能的發(fā)揮。另外，預算分析如果不正確、不科學、不及時也會使預算執(zhí)行控制的效果大大削弱，不利于行政事業(yè)單位財務管理質(zhì)量的提高，使得全面預算管理太過形式化。

（四）全面預算績效管理體系不完善

重預算、輕監(jiān)管、疏考核是大多數(shù)事業(yè)單位預算管理工作存在的問題。全面預算績效管理體系不完善直接影響預算管理工作有序、高效地開展。預算一經(jīng)批復即成定局，預算管理工作中缺乏相應的考核機制，造成預算執(zhí)行人員不考慮成本隨意使用資金，對于預算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果，卻問得很少，以致出現(xiàn)了一些無效的投資、無效的支出和無效的項目，嚴重影響到預算編制時的重視程度和預算執(zhí)行力，進而影響全面預算管理的質(zhì)量，導致單位的預算管理形同虛設。

四、事業(yè)單位全面預算管理問題的改善建議

（一）增強預算管理意識

全面貫徹預算管理理念，讓每一個員工都充分了解預算管理工作，認識到預算管理工作的重要性，積極接受，高度重視，并形成自覺執(zhí)行預算的行為，真正做到使預算管理意識深入人心。

（二）完善事業(yè)單位全面預算管理體系建設

事業(yè)單位全面預算管理工作是多系統(tǒng)、多部門的資源整合，是一項全員參與的系統(tǒng)工程，需要單位管理人員、財務人員、業(yè)務部門人員共同參與配合才能完成，因此推進全面預算管理體系建設是全面預算管理工作的關鍵。

首先，領導及管理人員應起到帶頭作用，在自身強化預算管理意識的同時協(xié)調(diào)解決問題;其次，要求各部門工作人員的積極參與和配合。財務人員可能更多的從數(shù)據(jù)的角度分析預算編制的準確性，提出建議，而業(yè)務人員則要從實際情況出發(fā)，分析哪些預算項目是必要的，要實現(xiàn)哪些績效目標，實現(xiàn)既定的績效目標需要得到其他哪些部門的支持，以及需要多少資金等等。這就需要財務部門和業(yè)務部門、業(yè)務部門之間相互配合、充分溝通，才能將有限的資金用到實處，創(chuàng)造出更大的價值，從而使預算編制工作更加準確，預算執(zhí)行落到實處;再次，單位還應開展預算方面的培訓工作。預算能否有效實施，很大一部分取決于預算編制人員的業(yè)務素質(zhì)、工作能力和溝通水平等，單位應定期有針對性地開展預算培訓，積極推動預算管理人才隊伍建設，使預算編制人員不斷提高業(yè)務能力、豐富專業(yè)知識、獲取先進的預算管理方法，從而促進預算管理水平的提升。

（三）提高預算編制質(zhì)量

預算編制工作作為全面預算管理的基礎，能否科學地、合理地、高質(zhì)量地完成直接影響到預算能否有效地執(zhí)行。

1.合理確定預算編制時間

在預算編制的過程中，要求預算編制人員對單位所在行業(yè)的狀況、單位的整體情況、發(fā)展的戰(zhàn)略目標以及內(nèi)部業(yè)務部門職能都有比較清楚的認識，一些項目不僅要預測年度預算需求，還要綜合考慮歷年預算數(shù)及完成情況。為了預算編制工作能夠順利的開展，需要充足的時間來安排。

目前事業(yè)單位預算大都分為“一上”、“一下”、“兩上”、“兩下”四個階段，在這其中要做大量的準備工作，管理人員、財務部門、業(yè)務部門之間橫向和縱向反復的溝通，才能保證預算編制的科學性、合理性和準確性，因此預算管理工作需要提前三四個月甚至更長的時間著手，才能將預算做實，保證更加準確地完成這項工作，不影響下一年的實際支出。但從另一個角度說預算編制時間過早也會因為單位內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化而影響到預算的準確性，所以每個單位都應根據(jù)自身的實際情況來確定預算編制的時間。

2.科學合理編制預算

科學合理編制預算首先要求圍繞單位的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標制定年度預算方案;其次按照全面性原則，預算編制應包含單位所有的收入和支出項目，不得有預算之外另留收支項目的情況;再次要求提高預算編制的嚴肅性、準確性，預算編制人員應按照“量入為出、收支平衡、足額預算、公開透明”的基本要求，充分結(jié)合經(jīng)營情況、可供給資金總量、資金籌措能力、投入產(chǎn)出狀況、上一年的支出水平以及當年的需求據(jù)實編制，減少或壓縮不必要的支出，先滿足基礎性需求，再安排發(fā)展性需求，兼顧事業(yè)發(fā)展與職工薪酬福利，把資金向事業(yè)發(fā)展重點上傾斜。

3.靈活應用預算編制方法

預算編制過程中，應按照科學性、合理性以及成本效益原則靈活應用多種預算編制方法。以某單位為例，職能部門按照辦公經(jīng)費和公用經(jīng)費上報預算，辦公經(jīng)費為部門辦公費用，包括辦公費、資料費、郵寄費、差旅費等，公用經(jīng)費為各部門分管的平臺運營費用。對于辦公經(jīng)費和個別近幾年經(jīng)常發(fā)生的、受外界影響不大的公用經(jīng)費，大都是剛性支出，而且歷年發(fā)生金額變化不大，可以采用增量預算法，依據(jù)上年預算數(shù)和實際發(fā)生數(shù)進行編制預算。而對于大部分公用經(jīng)費，則需要采用零基預算法，不受歷史數(shù)據(jù)的影響，結(jié)合單位財力狀況，根據(jù)各部門下一年的工作重點逐項分析、論證預算項目的必要性和所需資金規(guī)模，據(jù)實編制。

（四）提升事業(yè)單位預算執(zhí)行力、加強預算分析

1.提升預算執(zhí)行力

預算執(zhí)行是全面預算管理工作順利實施的關鍵。增強預算執(zhí)行的剛性，首先應與內(nèi)控制度融合在一起，嚴格控制不合要求、程序和規(guī)范的支出;其次，預算一經(jīng)下達，無特殊理由不再調(diào)增，對于需在部門預算總額之內(nèi)進行調(diào)整的，也應嚴格按照有關規(guī)章、制度和程序辦理。再次，在預算執(zhí)行過程中，應根據(jù)業(yè)務特點和管理需要，靈活運用預算控制方式。目前已有一些單位在財務系統(tǒng)開發(fā)預算模塊，通過預算模塊與賬務模塊之間的關聯(lián)制約進行預算控制，實現(xiàn)有多少預算花多少錢，沒有預算不能花錢的預算控制，不存在超預算支出和沒有預算擠占其他項目預算的情況，對于需要追加或調(diào)整預算的特殊情況，在嚴格履行相應的審批程序后，由財務預算人員在系統(tǒng)里進行調(diào)整，在嚴格執(zhí)行預算的同時又不乏靈活性。真正做到把預算當作龍頭，當作過緊日子的重要抓手。

2.加強預算分析

預算分析是預算控制的重要前提或基礎。事業(yè)單位應強化預算分析制度，定期召開預算執(zhí)行分析會議，通報預算執(zhí)行情況。財務部門應當每月出具預算執(zhí)行情況表并下發(fā)給各業(yè)務部門，讓各業(yè)務部門掌握自己部門的預算完成情況，并進行預算分析，預算分析要細化到個人，明確資金在使用過程中的責權(quán)利。對于執(zhí)行中遇到的問題分析原因，并提出改進意見，避免出現(xiàn)預算支出進度產(chǎn)生較大不平衡、預算不足或年底突擊花錢的情況。

（五）完善全面預算績效管理體系

事業(yè)單位應建立科學、完善的預算績效管理體系，以避免或減少無效支出的發(fā)生，提升資金的使用效益，防止發(fā)生資金隨意損耗的現(xiàn)象。全面預算績效管理將全面預算管理工作和績效管理工作有機的結(jié)合在了一起，關注責任和效率，并根據(jù)實際需求進行完善的一種全新的管理形式，預算績效管理注重預算支出的結(jié)果，講求在資金的分配、使用上必須充分考慮成績和效果。用老百姓的話來說，就是錢要用在刀刃上。

全面預算績效管理在實際應用上應首先確定合理的績效目標，在此基礎上設立相應的預算績效指標，預算績效指標應注重全面性、相關性和準確性，進而建立預算績效實施策略。其次，建立科學的預算績效考核機制，建立問責機制，將預算指標完成情況與員工的績效獎金掛鉤，按月、按季度、按年進行相應的績效獎懲，完成的好的給予獎勵，反之未完成的給予懲罰，對低效或無效行為實施責任追究，真正實現(xiàn)“花錢必問效，無效必問責”?？己斯ぷ鲬龅焦_、公平、公正的原則，提高考核評價的實效性。以此來調(diào)動員工的積極性和主動性，促進預算的有效執(zhí)行。

五、結(jié)語

總之，事業(yè)單位必須認識到全面預算管理的重要性，樹立正確的預算管理理念，根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略需求，構(gòu)建一套完善的全面預算管理體系，做好預算編制、預算執(zhí)行、預算考核等工作，使全面預算在事業(yè)單位管理中充分發(fā)揮其重要作用，最終使事業(yè)單位提高效率、挖掘潛力、釋放活力，獲得更深層次的發(fā)展。

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