可持續發展理論視域下我國特色小鎮建設熱潮探究

高恒冠，劉春朝

（1.廣東松山職業技術學院外語商務學院，廣東 韶關 512126；2.廣東松山職業技術學院經濟管理學院，廣東 韶關 512126）

我國特色小鎮建設源于我國小城鎮的發展。改革開放初期，我國城鄉二元結構問題突出，著名社會學家費孝通據此提出：以農村工業化和鄉鎮企業發展為動力推動小城鎮發展，最終促進城鄉一體化發展[1]20-23。近年來，我國城鎮化進程持續加快，截止到2018年，我國城鎮化率為59.58%，比1978年提高了41.66%[2]。

特色小鎮是我國經濟社會發展到一定階段的產物。當前，特色小鎮不僅被視為一種優化生產力布局的發展模式和一種破解有效供給不足、推動產業轉型升級的經濟模式，而且被當作一種多元參與、協同共享的社會治理模式[3]12-19。基于此，建設特色小鎮常常被視為解決當前我國經濟社會發展過程中在社會治理、產業轉型升級、區域創新、城鎮化、鄉村振興等方面存在的問題的重要舉措，迅速引起了國內各界的高度關注。近年來，在多種力量推動下，我國各地掀起了一股特色小鎮建設熱潮。如何正確理解和理性看待當前我國特色小鎮建設熱潮，不僅關乎到我國特色小鎮自身建設的成敗，還關乎到我國社會治理、產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化建設以及鄉村振興戰略的成敗，因此，對當前我國特色小鎮建設熱潮進行冷靜、理性的思考和研究顯得尤為迫切。

一、特色小鎮的概念內涵與構成要素

（一）概念內涵

把握特色小鎮的概念內涵是深入研究特色小鎮的重要前提。2015年，時任浙江省省長的李強把特色小鎮定義為：按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，結合自身特質，找準產業定位，進行科學規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，形成“產、城、人、文”有機結合的重要功能平臺[4]9-14。此后，浙江省政府出臺的文件基本沿用了李強對特色小鎮的定義：相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區[5]。李強和浙江省政府對特色小鎮的界定基本相同：特色小鎮是“非鎮非區”的綜合功能平臺[6]43。目前，國內多采納這一定義來界定特色小鎮。

（二）構成要素

根據實踐經驗和邏輯演繹，特色小鎮的構成要素可歸結為人、產業、環境、文化、創新和政策，其中人、產業為核心要素，環境、文化、創新和政策為支撐要素。六大要素是特色小鎮形成和運行的基礎，而要素間的相互關聯決定著特色小鎮的特征和發展狀態[6]60（見圖1）。

圖1 特色小鎮六大基本構成要素的關系示意圖

如圖1所示，按照經濟活動的不同角色，特色小鎮中的人分為消費者和生產者，前者的需求重點在生活質量方面，后者則更關注就業質量。根據企業來源，產業分為內生型和植入型兩種；環境可以細分為生產、生活、生態三種類型；文化包含物質文化和精神文化兩類；創新包括產業、工藝、組織、資源利用和制度5大領域的創新；政策則細分為土地、財稅、金融、人才和公共服務等方面的政策[6]57-60。以上六大構成要素以及各子要素相互關聯、相互影響。

二、我國特色小鎮熱潮的主要表現及影響

（一）主要表現

政策熱。真正引發我國特色小鎮政策熱的是住建部等三部委于2016年7月聯合發布的首個國家級特色小鎮專項政策《關于開展特色小鎮培育工作的通知》。該通知發布后，我國各地關于特色小鎮的專項政策密集出臺。據統計，2016年至2018年，我國已發布國家級、省級特色小鎮專項政策分別為18份、93份，平均每年發布的特色小鎮專項政策多達37份，特色小鎮政策熱由此可見一斑[7]4-6。

實踐熱。我國特色小鎮實踐熱始于浙江省。2015年，浙江省率先公布了第一批37個省級特色小鎮創建名單。2016年，我國明確提出“到2020年我國培育1000個左右特色小鎮”的總體目標。截至2018年，我國共公布國家級特色小鎮403個①、省級特色小鎮1055個，平均每個省份擁有省級以上特色小鎮47個，其中浙江省有137個。特色小鎮實踐熱由此一覽無余。

研究熱。在中國知網，筆者以“期刊”為文獻類型，在來源類別中選擇“全部期刊”，以“特色小鎮”為檢索詞進行主題檢索，時間截至2020年12月31日，共檢索到文獻6978篇，其中核心期刊和CSSCI來源期刊（以下簡稱“C刊”）文獻666篇（見表1）。從時間看，97.4%的期刊論文（其中99.2%的核心期刊和C刊論文）發表于2015年之后。由此可見，我國特色小鎮研究熱呈現研究時間短、文獻數量自2015年以來出現爆發式增長的特點。伴隨著我國特色小鎮建設深入推進，我國特色小鎮將引起更多研究者的關注，研究熱將持續升溫。

表1 特色小鎮國內研究文獻統計表

綜上，短短數年間，特色小鎮在國內從無到有、從少到多，呈現出一股建設熱潮。從發展路徑看，我國特色小鎮建設熱潮是由區域實踐熱引起政策熱，再由政策熱快速推動至全國范圍的實踐熱，并由政策熱和實踐熱共同推動研究熱。政策熱是推動我國特色小鎮建設熱潮的觸發器，實踐熱是我國特色小鎮建設熱潮的重要現實表現，而研究熱則是我國特色小鎮建設熱潮的外在表現。

（二）主要影響

特色小鎮建設是一把雙刃劍：特色小鎮發展得當，會帶來諸多好處，既有利于推動產業轉型升級，也有利于城鄉協調均衡發展，解決就地城鎮化等問題[8]117-139，[9]25-40；特色小鎮如果發展不當，則會帶來諸多弊端。因此，辯證地審視特色小鎮發展尤為必要。我國特色小鎮建設熱潮的影響主要表現在國家治理、經濟發展、自然生態及歷史文化等方面。

第一，國家治理領域。在我國城鎮化過程中，不同類型的城市發展出現了兩極分化問題：由于虹吸效應，大城市產業和功能過于集中，造成大城市病不斷惡化，而一些中小城市由于缺乏產業支撐，產業基礎相對薄弱，居民收入水平不高，基本公共服務欠缺，導致人才和產業流失。這顯然與我國新型城鎮化建設目標背道而馳。截至2018年7月，我國共有1458個省級以上特色小鎮。這些介乎于城市與鄉村之間的特色小鎮，不僅有助于實現生產、生活、生態融合，而且有助于云集市場主體、強化生活功能配套和美化自然環境，更符合現代都市人的追求[10]18-20。這些特色小鎮發展得好，不僅有助于緩解我國大城市普遍存在的大城市病，而且能夠充分利用大城市的溢出效應，促進城鄉二元融合和一體化，最終形成大中小城市協調發展的良好格局，必然有利于提高國家治理能力和水平。譬如，近年來浙江省極大發揮了特色小鎮在新型城鎮化建設中的作用，已逐漸形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮體系[11]31-37。然而，建設特色小鎮如果一味貪多求快，新型城鎮化建設和鄉村振興戰略則很難達到預期目標，甚至造成國家、地方治理混亂，影響長治久安。

第二，經濟發展領域。建設特色小鎮是國家促進產業轉型、引導增長要素集聚、推動地方經濟內涵式發展的重要舉措。特色產業是特色小鎮的立鎮之本。作為產業集聚地和區域創新體系的重要創新節點，特色小鎮如發展得當，就可以帶動特色產業發展，必然有利于推動當地的經濟轉型升級和發展動能轉換，對促進鄉村振興和國家經濟發展也大有裨益。據統計，2018年至2019年上半年，我國特色小鎮投資總金額超過1萬億元[12]。其中杭州夢想小鎮1年內就吸引了700多個互聯網創業團隊、7000多名創業者落戶和數百億元投資資金，形成完整的互聯網創業生態圈[10]18-20。然而，特色小鎮建設如不遵從經濟和市場規律，盲目跟風，必將造成巨大的資源浪費，最后導致產業難以轉型升級，發展動能無法順利轉換，經濟發展受阻，甚至成為經濟發展的沉重包袱，進而影響鄉村振興和國家經濟的可持續發展。如投資約20億元的成都龍潭水鄉特色小鎮最終曇花一現，造成巨大資源浪費，也成了當地經濟發展的包袱[13]。

第三，自然生態領域。綠水青山就是金山銀山。綠色是特色小鎮的底色。優良的自然生態環境毫無疑問是特色小鎮建設和可持續發展的必要條件。特色小鎮的建設目標是“三生融合”（生產環境、生活環境和生態環境融合）的“三宜”（宜居、宜業、宜游）小鎮。因此，特色小鎮如果發展得當，則必然有助于進一步改善和保護當地生態環境，同時，優良的自然生態環境又反過來進一步促進特色小鎮的可持續發展。例如，浙江省就明確要求特色小鎮建設要堅持綠色生態優先的原則，保留原汁原味的自然風貌。反之，若自然生態環境遭受破壞，特色小鎮建設便無從談起，建成“三生融合”的“三宜”小鎮自然也就變成無稽之談。

第四，歷史文化領域。我國現有許多特色小鎮本身就具有悠久的歷史文化。文化是特色小鎮的靈魂。因此，作為悠久歷史的物質載體，特色小鎮如果發展得好，自然就有利于其歷史文化的保護、傳承和發展；反之，將可能導致其歷史文化被扭曲化、庸俗化，當地悠久的歷史文化最終可能在各種利益的角逐下喪失殆盡。特色小鎮如果失去了文化靈魂，其保護、傳承和發展從何談起？特色從何談起？“三宜”小鎮從何談起？可持續發展從何談起？在某種程度上，咸陽袁家村的成功和東黃小鎮的衰敗恰恰驗證了保護、傳承和發展特色小鎮歷史文化的重要性。

三、我國特色小鎮建設熱潮的主要成因

當前我國特色小鎮建設熱潮的形成原因是綜合性的，是國家權力、地方增權、社會資本、產業創新以及人本需求等多種因素共同作用下的產物（見圖2）。

圖2 我國特色小鎮建設熱潮主要因素的關系示意圖

（一）國家權力

在現代國家治理中，國家通過統一的黨政機構設置、統一的信息傳遞模式等實現控制與治理的目標，這從空間的角度表現為國家權力能夠自上而下地介入到廣大社會[14]75-82。國家意志主要通過國家權力自上而下來推動和實現，而國家政策則是國家意志的集中體現。

近年來，我國提出實施新型城鎮化戰略，并出臺了系列重要的國家政策。2014年，我國頒布《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，首次提出分類培育“特色鎮”，即把具有特色資源、區位優勢的小城鎮培育成為文化旅游等專業特色鎮。2016年2月，我國頒布《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號），再次強調加快特色鎮發展，重點發展具有特色優勢的魅力小鎮。2016年7月，我國有關部委明確提出到2020年培育1000個左右特色小鎮的建設目標。在代表國家意志的國家政策的強勢推動和刺激下，浙江、江蘇、廣東等20多個省級地方政府陸續出臺了特色小鎮專項政策。截至2018年，我國已出臺特色小鎮專項政策多達111份，已公布的國家級和省級特色小鎮總數達1458個。從空間看，國家權力有一個自上而下、由中心向周邊的擴散過程[14]75-82，當前我國這股特色小鎮熱潮正是在國家權力自上而下的強大推動下涌現出來的。

（二）地方增權

發展特色小鎮有利于地方政府增權。目前我國鄉鎮政府面臨著“權小事多”的矛盾。近年來，這一矛盾在經濟社會發展中愈加凸顯，鄉鎮政府的增權改革迫在眉睫。增權改革就是通過調整省、市、縣、鄉四級政府間的權力關系，賦予鄉鎮政府更大的自主空間和權力，以更好地適應當地經濟和社會發展需求。2016年，國家發展改革委出臺的《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）強調：“深入推進強鎮擴權，賦予鎮區人口10萬以上的特大鎮縣級管理職能和權限，強化事權、財權、人事權和用地指標等保障；推動具備條件的特大鎮有序設市。”顯然，對于人口10萬以上的特大鎮，發展特色小鎮不僅有利于鄉鎮政府擴大事權、財權、人事權和用地指標，而且具備相應條件的特大鎮還有機會“鎮改市”，從而達到地方政府有效增權的目的。因此，在國家宏觀政策引導下，一些地方政府以大力發展特色小鎮的方式來實現地方政府增權的目的。

（三）社會資本

逐利性是社會資本的根本屬性。大力發展特色小鎮，勢必帶來大規模的基礎設施建設和巨大的經濟利益，這必然會給資本創造許多獲利空間。《指導意見》強調：“創新特色小（城）鎮建設投融資機制，大力推進政府和社會資本合作，鼓勵利用財政資金撬動社會資金，共同發起設立美麗特色小（城）鎮建設基金。”因此，在政策的強力刺激和引導下，近年來大量社會資本不斷涌向特色小鎮[15]。隨著社會資本大規模進入特色小鎮項目，資本的強大推力進一步促進特色小鎮建設快速升溫，部分地區甚至出現了“過快過熱”現象。大規模的社會資本已成為我國這股特色小鎮建設熱潮的重要推手。

（四）產業創新

近年來，我國大力推動產業集群式發展，并通過創新要素和產業集聚推動區域經濟快速增長。特色產業是特色小鎮的立鎮之本和核心，而產業集聚、要素創新是特色小鎮得以發展壯大的關鍵所在。將大批創新型企業、創客、充滿創意的產品以及各種其他創新要素集聚融合在特色小鎮內，便可組成一個創新集群。作為區域創新體系的重要創新節點，特色小鎮是以創新為核心要素的產業空間組織形式，能夠有助于降低空間交易費用，集聚、整合高端創新要素，實現產業發展與城鎮建設、人文環境和休閑旅游的融合發展，因此，發展特色小鎮成為了推進產業集聚發展和區域經濟轉型升級的重要舉措。綜上，發展特色小鎮，一方面是區域產業創新發展的客觀要求，另一方面區域產業集聚創新發展又進一步推動特色小鎮可持續發展，兩者相輔相成。

（五）人本需求

馬斯洛的需求層次理論認為，人類需求從低到高依次為：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求。當前我國廣大民眾已解決了溫飽問題，自然產生了更高層次的需求，這對我國經濟社會發展提出了更高的要求和更大的挑戰。習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中指出：“中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[16]《指導意見》也強調特色小鎮建設要“堅持以人為本，圍繞人的城鎮化，統籌生產、生活、生態空間布局，完善城鎮功能，打造宜居宜業環境，提高人民群眾獲得感和幸福感”。因此，發展特色小鎮，不僅是我國產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化建設和鄉村振興的客觀需要，更是我國廣大民眾追求美好生活的迫切需要，以及實現更高層次需求的重要途徑。

四、我國特色小鎮的發展問題、原則和策略

特色小鎮發展不可能一蹴而就，而是一個長期的過程，關鍵是要實現可持續發展。根據可持續發展理論，可持續發展是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展，包含公平性、持續性、共同性三大基本原則，最終實現共同、協調、公平、高效、多維的發展。在我國，發展特色小鎮不僅僅是為發展特色小鎮本身，而是要推動我國產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化建設及鄉村振興。因此，只有實現可持續發展，我國特色小鎮才能完成新時代賦予的歷史使命。

（一）我國特色小鎮發展存在的主要問題

第一，發展度和持續度問題。作為可持續發展理論體系的顯著特征，發展度主要強調生產力提高和社會進步的動力性特征，以此判別一個國家或區域是否在健康和理性的發展。持續度則是判斷一個國家或區域在發展進程中的長期合理性[17]9-14。有學者明確指出我國自2016年開始的特色小鎮建設已經出現盲目跟風、遍地開花、大干快上、急于求成等跡象[18]1-3，并呼吁我國特色小鎮建設必須規避急功近利、粗制濫造、面子工程、政績工程等問題[15]113-121。當前，我國部分特色小鎮建設正是因為急于求成等原因而導致發展度和持續度出現問題，如投資了約20億元的成都龍潭水鄉，因急于求成、定位不明、交通不便等原因最后曇花一現[13]。這些問題恰恰說明近年來我國部分地區的特色小鎮建設的發展度失衡，且由于發展過快過熱而導致特色小鎮的持續度也出現嚴重問題。

第二，協調度問題。協調度主要強調事物內在因素之間的效率和質量[17]9-14。在國家權力和政績訴求的共同作用下，當前我國部分地區的特色小鎮建設模式仍以政府主導為主，存在政府“大包大攬”現象，從編制規劃、投資建設到管理和服務都是政府親自操辦，有的地方政府甚至不惜大規模舉債來發展特色小鎮。這顯然不利于發揮企業在特色小鎮建設與發展中的主體作用。企業進不來，投資者看不到好的市場前景，特色小鎮自然就無法很好地吸納社會資本，市場化運作也就無從談起，最終導致政府與企業、政府調控與市場發育、社會資本與政府資本、環境與發展、效率與公正之間失衡，無法形成良好的協調度。政府主導下的特色小鎮多依靠政府財政資金來發展，極有可能出現資金短缺和持續運營能力不足的情況，到最后，特色小鎮不僅無法真正推動當地產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化建設和鄉村振興，反而成為地方發展的沉重包袱，甚至會嚴重阻礙地方經濟社會的持續發展。如浙江余姚的模客小鎮就因資金斷裂被迫停工，陷入進退兩難的困境[19]68-69。由此可見，協調度問題是關乎到我國特色小鎮能否可持續發展的另一個核心問題。

（二）我國特色小鎮的發展原則與策略

如前所述，當前我國特色小鎮發展面臨諸多尚待解決的問題和困境，例如，如何防止政府在經濟理性和政績的驅動下導致我國在特色小鎮建設出現過快、過熱的情況和“政績工程”，如何正確協調好政府與企業在特色小鎮建設中的角色和職責，如何充分發揮企業的主體作用，如何讓特色小鎮建設更好地服務于居民，如何才能真正建設成“三生融合”的“三宜”特色小鎮，等等。針對以上問題，本文提出我國特色小鎮建設要遵循“市場主導、政府引導；產業為根、企業為主；以人為本、持續發展”的發展原則，實施“五位一體”發展策略。

在我國特色小鎮建設中，由于國家、地方、產業、資本、人本等要素所扮演的角色各不相同，它們的職責自然也就不盡相同（見表2）。

表2 我國特色小鎮建設相關要素的角色和職責

首先，特色小鎮建設要堅持“市場主導、政府引導”的發展原則。從表2得知，作為國家層面的政府機構，國務院及國家有關部委無疑是我國特色小鎮發展的頂層設計者和引導者，其主要作用是為特色小鎮發展提供政策指引和資金支持等。而地方政府則是我國特色小鎮發展的主要建設者和國家有關政策制度的執行者，它們為特色小鎮發展提供政策保障、公共服務與產品等。根據國內外特色小鎮的發展經驗，特色小鎮的形成主要是市場自由選擇的結果，但也離不開政府的政策扶持[20]29-36。同時，各級政府也要對各地在特色小鎮建設中出現的各種偏差、錯誤等進行及時糾正，包括提出警告、批評等[21]25-28，建立科學有效的激勵和淘汰機制。因此，特色小鎮建設要按照“市場主導、政府引導”的原則進行，多個建設主體各司其職、各盡其責。

其次，特色小鎮建設要堅持“產業為根、企業為主”的發展原則。特色產業是特色小鎮發展的根基。縱觀國內外特色小鎮發展歷程，一個發展得好的特色小鎮必然有一項與眾不同的產業[20]29-36，如以云計算為特色產業的杭州云棲小鎮和以花卉為特色產業的昆明斗南花卉小鎮。特色產業的背后是構成特色產業鏈的各類企業，它們是特色小鎮的主體，主要為特色小鎮發展提供資金、人員、產品或服務等。因此，企業才是特色小鎮建設和發展的真正主體；社會資本則是特色小鎮發展的血液和催化劑，它為特色小鎮發展提供資金來源與保障。毫無疑問，缺乏企業的積極參與，特色小鎮的特色產業將無法形成集聚效應，特色小鎮發展自然難以持續；同樣，缺乏資本的特色小鎮，輕則缺乏發展活力，重則夭折死亡。因此，特色小鎮建設要采用政府與社會資本合作模式（PPP模式），這樣可以有效減輕地方財政壓力，開拓融資渠道，彌補特色小鎮資金缺口[22]57-62。

最后，特色小鎮建設要堅持“以人為本、持續發展”的發展原則。人是特色小鎮發展的真正主人翁，特色小鎮的居民或從業人員本身就是特色小鎮的參與者、建設者和建設成果受惠者，為特色小鎮發展提供人力資源保障和創新創業動力。特色小鎮要發展，必須依靠人；特色小鎮發展得好，自然也要回饋人。

針對上述我國特色小鎮建設存在的問題，特色小鎮建設應實施“五位一體”發展策略（見圖3）。該發展策略的主要優勢在于：第一，明確國家、地方、產業、資本、人本五大要素在特色小鎮建設中所扮演的不同角色和應承擔的不同職責；第二，強調國家、地方、產業、資本、人本五大要素在特色小鎮建設中要角色互補、各司其職、各盡其責，確保特色小鎮可持續發展。在特色小鎮建設中，無論是國家還是地方政府，要避免“大包大攬”，避免與企業出現角色顛倒或職責混亂的情況；特色小鎮的各類企業應充分發揮主體作用，在特色小鎮有限的空間內實現特色產業集聚和產業創新；在逐利性的驅動下，社會資本自然會源源不斷地投入到特色小鎮發展當中來，這樣，特色小鎮的特色產業才能持續發展壯大；特色產業發展得好，自然要吸納大批創新人才；若要長久吸引這些創新人才，特色小鎮建設必須要事事處處以人為本，滿足特色小鎮內各類人員的多元化需求。只有這樣，特色小鎮才能成為一個創新企業、特色產業、社會資本以及創新人才等高度集聚的創新創業平臺，才能真正實現可持續發展。

圖3 特色小鎮“五位一體”發展策略示意圖

五、結語

在新時代背景下，我國特色小鎮建設承載著產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化發展以及鄉村振興等諸多重任，在政府、產業、資本、人本需求等多種力量驅動下，我國特色小鎮建設必將繼續向前推進。然而，當前國內部分地區特色小鎮建設確實存在“過快過熱”現象，導致一些特色小鎮建設偏離了可持續發展軌道。為使我國特色小鎮建設和發展重新回歸可持續發展的正確軌道，更好地完成時代賦予的重任，重新審視我國特色小鎮建設熱潮及其成因是非常必要的。與此同時，隨著我國特色小鎮建設不斷深入，總結和冷靜思考我國特色小鎮建設實踐中存在的問題，不斷修正我國特色小鎮的發展方向，豐富其發展方式和途徑，為我國特色小鎮可持續發展保駕護航，是我國特色小鎮研究者義不容辭的時代責任。

古語云：不謀全局者，不足以謀一時；不謀萬世者，不足以謀一域。未來，作為推動新時代產業轉型升級、區域創新、新型城鎮化發展以及鄉村振興的重要舉措，我國特色小鎮建設不應該強調“多”和“快”，而應在“特色”的內涵和實踐上下功夫，真正把特色小鎮建成產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”、“三生融合”的“三宜”創新創業平臺，實現可持續發展，完成新時代賦予它的時代重任。

注釋：

①2019年4月，國務院有關部門把兩批403個“全國特色小鎮”更名為“全國特色小城鎮”。為行文方便和前后表述一致，本文統稱為“特色小鎮”。