廣德市農村宅基地管理與改革實踐

胡明國 韓自強 張幫寨

摘 要：十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展。隨著我國經濟社會的發展，現行的農村宅基地管理制度存在的問題日益突出。該文以安徽省廣德市為例，介紹了農村宅基地在管理與改革實踐中的主要做法，分析了存在的問題，并提出了相應的對策建議。

關鍵詞：鄉村振興;農村宅基地管理;廣德市

中圖分類號 F320.2文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）19-0107-02

十九大報告指出：我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著我國經濟社會的發展，農村居民的生活日益富足，改善住宅條件已成為當前農民迫切的需求。但現行的農村宅基地管理制度已與當前的經濟社會發展不適應，存在的問題逐漸凸顯出來。自2018年中央機構改革以來，農業農村部門開始負責農村宅基地改革與管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流轉、違法用地查處等管理制度，完善宅基地用地標準，指導宅基地合理布局、閑置宅基地和閑置農房利用等[1]。根據安徽省農村宅基地改革任務，2020年初廣德市農業農村局開始承擔農村宅基地管理服務工作，由農業農村部門牽頭，相關部門配合開展農村宅基地申請審批工作。本文總結了廣德市在農村宅基地改革初期的主要做法，分析當前存在問題，并提出了相應的對策建議，為深入探索農村宅基地管理提供參考。

本文所討論的農村宅基地是指農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，不包括與宅基地相連的農業生產性用地、農戶超出宅基地范圍占用的空閑地等土地。

1 廣德縣農村宅基地管理服務工作的主要做法

1.1 建立健全工作機制 做好農村宅基地管理工作是實施鄉村振興的重要抓手。廣德市政府高度重視且堅持高位推進農村宅基地管理工作，成立了以市委書記和市長為組長的高規格領導小組，市農業農村局成立農村宅基地管理科負責農村宅基地管理與改革工作。鄉鎮設立農村宅基地申請受理窗口，推行一站式服務，并從農業農村、自然資源、城建規劃等部門抽調專人建立聯審聯辦制度。指定1名村級組織負責人兼任農村宅基地協管員。

1.2 多舉措開展宣傳培訓 農村宅基地管理工作對于農業農村部門來說是一項全新的工作，為提高各級農業農村部門宅基地管理工作業務水平，廣德市農業農村局通過政府網站政務公開、召開培訓會、發放宣傳冊、編制政策匯編口袋書等多種形式開展農村宅基地宣傳。制定了《廣德市農村宅基地審批辦事指南》，并在政府網站上政務公開了農村宅基地申請審批流程。將宅基地培訓工作延伸到村一級，對全市9個鄉鎮的宅基地管理業務人員和137個村（社區）的宅基地協管員進行培訓，培訓人數達200余人次。印發農村宅基地申請審批流程辦事指南宣傳冊500余份，發放政策匯編200余份。

1.3 強化日常監管力度 農村宅基地管理的一項困難是日常監管。而廣德市在做好農村宅基地日常監管，防止違法行為發生的過程中，嚴格落實“四到場”的監管機制，即鄉鎮政府組織相關部門聯審要到現場審查建房地址;農戶經批準用地建房后，要到現場進行開工查驗，實地丈量批放宅基地，確定建房位置;農戶建房過程中，要進行監督檢查，是否按照要求進行建房;農戶建房結束后，對照審批內容進行實地驗收，驗收通過后，向不動產登記機構申請辦理不動產登記。自2020年廣德市農業農村部門開展農村宅基地管理工作以來，嚴格實行“四到場”監管機制，未發現“批東建西”“批小建大”“未批先建”等違反法律行為。

1.4 嚴格農村宅基地申請審批程序 根據《安徽省農業農村廳 安徽省自然資源廳關于進一步加強農村宅基地審批管理的實施意見》文件精神，廣德市制定了《農村宅基地管理與改革工作實施方案》，規范農村宅基地申請審批程序。指導鄉村兩級嚴格按照申請、公示、審查、報送、部門聯審、鄉鎮審批等步驟申請審批農村宅基地，規范了全市農村宅基地申請審批流程。（1）以戶為單位向所在村民小組提出書面申請，并提交《農村宅基地和建房（規劃許可）申請表》和《農村宅基地使用承諾書》等相關材料;（2）村民小組會議討論通過后公示。公示有異議的，由村級組織進行調查，異議不成立的，按程序上報審查;（3）公示無異議或異議不成立的，村民小組將農戶申請、村民小組會議記錄等材料交村級組織審查;（4）審查通過的，由村級組織在《農村宅基地和建房（規劃許可）申請表》簽署意見，連同相關材料送屬地鄉鎮人民政府。沒有分設村民小組的由村級組織辦理;（5）鄉鎮政府受理申請后，組織農業農村、自然資源等相關部門完成聯合審核工作。涉及林業、水利、電力、公路等部門的，及時征求意見;（6）鄉鎮政府根據各部門聯審結果進行審批。符合要求且報送材料完備的，發放《農村宅基地批準書》《鄉村建設規劃許可證》。不符合要求的說明理由;屬報送材料不完備的，應當一次性告知申請人需要補正的材料和相關要求。

整個申請流程要求在35個工作日內給予答復，為有需要申請建房的農戶提供了有力的保障，杜絕了非法占用農村集體土地等行為。2020年廣德全市共申請建房1251宗，批準705宗。其中，新建申請201宗，批準75宗;翻建申請1050宗，批準630宗（見表1）。

2 當前農村宅基地管理中存在問題

2.1 “一戶多宅”、宅基地面積超標 2020年廣德市農村宅基地審批率為56.35%，對審批不通過的情況進行分析，存在“一戶多宅”、宅基地面積超標、申請人身份不符、地類性質不符合、道路避讓距離不達標等問題。劉瑞東[2]提出當前農村“一戶多宅”現象頻發。毛德明[3]也提出“一戶多宅”和宅基地面積超標現象嚴重。根據農業農村部在全國抽樣調查發現，“一戶多宅”率約12.2%，宅基地面積超標率約58.1%。由此可見，“一戶多宅”和宅基地面積超標等歷史遺留問題是全國范圍內的共性問題。

2.2 村莊國土空間規劃不完善 2020年廣德申請新建住宅的審批率僅37.31%，對審批不通過的情況進行分析，最大的制約因素是村莊國土空間規劃不完善。并且自然資源保護區、國家森林公園等生態紅線、道路紅線、非建設用地、地質災害點等因素占用了農民建房空間。