西方國家地方政府層級體制改革的演變規律與借鑒價值

柯學民

摘要：隨著全球化的發展，優化地方政府層級結構、擴大地方政府權力以增強地方政府的靈活性與有效性勢在必行。西方國家地方政府層級體制經歷了長期的發展與完善，探索其歷史變革，總結其演變規律，對我國地方政府層級體制改革的持續推進具有以下三個方面的借鑒價值：（一）減少地方政府層級;（二）處理好央地政府間關系;（三）理順不同區域政府間關系。

關鍵詞：政府層級;地方分權;政府間關系

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）20-0031-03

多年以來，西方很多國家都在對地方政府層級體制進行改革，其在改革中所體現出的一些規律性的東西，可以為我國所借鑒，有利于我國地方政府層級體制改革的持續推進。

一、西方國家地方政府層級體制的歷史變革

在西方，無論是單一制國家，還是聯邦制國家，地方政府層級一般都是二級或三級，且地方政府層級會隨著政治、經濟和社會的發展變化而進行調整。

（一）英國

英國的地方政府層級體制最早可以追溯到公元前5世紀至11世紀中葉的盎格魯——撒克遜時期，當時郡是最大、最重要的地方自治單位，郡下設邑，邑下分為鎮或集。1888年和1894年英國議會先后出臺了兩部重要法案——《地方政府法》和《城區和教區議會法》，根據這兩部法案，英國確立了二級制與三級制并存的地方政府層級體制，奠定了英國近代行政區劃制度的基礎。二戰以后，隨著1970年保守黨的上臺，保守黨政府通過了新的《地方政府法》，并對原有的行政區劃進行較大修改，確立了行政區劃三級制。進入20世紀90年代以后，英國在蘇格蘭地區設立了32個單一制議會，為單一層級的行政區;在威爾士，也設立了22個單一的地方政府機構，也是單一層級的行政區;而英格蘭，則被劃分成二級制與一級制并存的行政區劃。

（二）法國

在1789年法國大革命之前，法國被劃分為各個行省。1792年法蘭西第一共和國成立后，廢除了封建的中央集權式的地方管理體制，對全國行政區劃進行了重大調整，建立起省—專區—縣—市四級制，使得法國從中央集權變成地方分權的國家。1870年法國建立第三共和國，制定了《地方政府法》，對地方行政區劃和地方政府層級制度進行了改革，廢除了地方自治，建立了中央集權的地方行政區劃，確立了法國省—市鎮二級地方政府層級體制。1981年法國社會黨上臺之后，通過自治管理、權力下放等方式，改變了長期以來中央高度集權的行政體制。1982年，法國頒布了《關于市鎮、省和大區的自由和權力法案》，規定在省以上增加大區層級，大區、省和市鎮三級地方議會有權對本級各項事務自行管理，法國的行政區劃體制就原來的二級制演變為大區—省—市鎮三級制。

（三）德國

德國是一個聯邦制國家，政府機構分為三級：聯邦政府、州政府和地方政府。地方政府是指州政府以下的縣市政府和鄉鎮政府。德國地方政府層級的設置都是由各州自行決定的，基本上可以分為三種情況。第一種情況是虛三級制：虛級是設在州和地方之間行政專區，一級是鄉鎮以上的縣，二級是作為地方政府最基層的鄉鎮。第二種情況是實二級制：一級是縣，二級是鄉鎮，德國大部分州采取這種形式。第三種情況就是萊茵蘭——法爾茨州的模式，它雖然保留了原有的3個行政專區，但賦予其新的職能，不再是行政區域的劃分，而是各自分管不同的業務，有的管轄范圍可以延伸到整個州，這三個區沒有行政職能，只有監督和服務職能[1]。在德國，政府層級與財政層次不是一一對應的，“行政層級的設置是出于管理的需要，財政層次的設立則需要考慮到地方公共產品供給的規模效益和對地方政府的財政激勵機制問題。”[2]因此，德國的行政層次往往要多于財政層次。

（四）日本

公元645年日本推行大化改新，建立起以天皇為中心的封建中央集權制度。1185年日本進入了幕府統治時期，地方形成百藩林立、各自為政的幕藩體制。1868年明治維新之后，日本革新派廢除了封建割據的幕藩體制，重新建立起統一的中央集權國家，改幕府體制為府、藩、縣三治體制。明治四年（1871年），又廢藩置縣，實行府縣兩級制。直到1878年頒布《郡區盯村編成法》《府縣令法則》和《地方稅法則》，地方政府層級重新確定為府縣—郡、區—盯、村三級體制，初步確立了近代日本的行政區劃體系。1923年，日本廢止縣以下的郡級建制，使地方政府層級重新回到都道府縣—市盯村兩級制上來[3]。二戰后，日本新憲法和《地方自治法》對行政區劃體制又進行了大幅調整，日本的地方行政層級分為都道府縣—市盯村二級。

（五）美國

跟德國一樣，美國是一個聯邦制國家，政府層級分為聯邦、州和地方三級。美國的州政府不屬于地方政府，州以下的縣、市、鄉、鎮和特別區才是地方政府。在美國的50個州政府之下，有80000多個地方政府，這些地方政府大致可以分為縣、市、自治市、教區、市鎮、市縣、市政自治體、行政區等類型，所有這些類型都是與縣平等的行政單位，它們之間不存在隸屬關系，都是為滿足不同的利益團體的特定需要而設立的，普遍以提供公共產品和服務為基本職能。

二、西方國家地方政府層級體制的演變規律

在市場經濟日益完善以及全球化、信息化不斷發展條件下，西方地方政府層級體制改革更加注重向以地方分權和地方自治為主線的地方治理變遷，減少行政層級、增加管理幅度成為改革的大趨勢。

（一）在地方政府層級上普遍推行二級制或是三級制

雖然西方各國的經濟、政治、民族、文化等各方面均不相同，但有一點是相同的，就是都盡可能減少政府層級，實行二級制和三級制為主導的政府層級體制：實行二級制的國家主要有日本、美國、瑞士、瑞典、澳大利亞、墨西哥、加拿大、巴西、芬蘭、荷蘭等;實行三級制的國家有德國、英國、法國、意大利、西班牙、俄羅斯等等。

在行政區劃改革中，西方各國普遍采取減少管理層級的做法。例如，英國從20世紀90年代開始，分別在蘇格蘭和威爾士設立了32個和22個單一層級的行政區，又把英格蘭劃分成二級制與一級制并存的行政區劃，改變了英國以三級制行政區劃體制。又比如，日本在明治維新之后確立了府縣—郡區—盯村三級政府體制，在1923年的區劃改革中則廢止了縣以下的郡級建制，重新確立了都道府縣—市盯村兩級制行政區劃體系。