基于內部控制的高校預算管理改進研究

孫逸昊 王國銀 盧建貌

摘 要：預算管理是高校內部控制的主要環節，高校應發揮預算管理對高校建設的作用，提升治理效果，增強風險抵御能力。隨著高校經濟業務活動日益增加，其財務預算日漸復雜化。以COSO內控五要素為界定標準，高校在各內部控制環節存在不少問題。因此，解決預算管理問題迫在眉睫。通過優化整體校內控制環境、完善預算編制與審核、提升預算執行效率、加強預算調整過程控制與改進預算管理與績效評價，可以有效提升高校預算活動的效率與效益，推進高校內部控制建設的進程。

關鍵詞：高等院校;內部控制;預算管理

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）25-0100-03

引言

隨著我國教育體制的不斷深化改革，財政投入不斷增加，高校經濟業務和資金來源也日漸多元化。高等教育的迅速發展，對學校來說既是機遇又是挑戰，強化高校的內部控制就顯得更為重要，有效實施預算內部控制更是成為了亟須解決的問題。

近年來，財政部頻頻出臺政府會計制度的相關政策，一系列積極的舉措對行政事業單位的內部控制給予了深化和推進，提供了全面且專業的指導。從總體上看，我國高校內部控制體制在不斷地發展完善，但現有的高校預算管理情況仍然滯后于辦學水平，不僅在預算管理理念上存在著較為落后的問題，預算編制與審核不嚴、預算執行力度不夠的問題也始終存在。因此，高等院校迫切需要在其管理體系中改進預算控制機制，進一步完善預算調整與預算績效評價，以適應當前的管理發展需要。

并且，隨著“互聯網+”產業融合不斷，高校信息化建設水平的不斷提升，給預算內部控制增加了新的風險點與要求。因此，研究高校預算內部控制的問題、產生原因及對應措施，對高校各項經濟業務活動的開展及提升總體管理水平具有重要的意義。

一、文獻綜述

1992年，COSO委員會發布了報告，表明內部控制由控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監督等五要素組成。Chow et al.（1988）認為，預算活動往往具有預算松弛與預算剛性兩種分類，前者不考慮資金節流的問題，盡可能地花完經審批的預算，預算松弛的情況在編制與執行過程中均存在，是預算管理活動中的利己活動[1]。Camelia（2015）研究表明，強化內部審計監督流程有利于提高公共機構的管理水平[2]。

國內諸多學者對高等院校預算管理的流程與環節進行了深入的研究。趙紅衛（2015）從內部控制四維范疇出發，認為總體觀念是內部控制的核心基礎，信息化則是可以作為內部控制有效運行的保障，高等學校內部控制活動的運行更是離不開切合學校實際的內部控制體系[3]。劉罡（2018）從預算審批、審核、執行、評價等多角度出發，采用內部控制流程的視角，重新審視各個預算流程的風險點和關注點并提出了應對措施，從內部控制視角解決高校內部預算管理問題非常具有針對性[4]。劉永澤和唐大鵬（2013）揭示了內部控制環境對于事業單位的重要性，干部作風與廉政建設是基石，管理層人員與普通員工應當共同參與單位的業務活動，相互協調，提升總體辦事效率，對單位的管理問題齊抓共管[5]。

也有學者采用研究理論與分析方法對預算管理活動進行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循環理論，結合高校內部控制預算問題，對預算活動各個階段節點進行了優化，證實了PDCA理論運用于提升預算管理的實用性[6]。唐大鵬與吳佳美（2019）用運用層次分析法對D高校進行探析，結果表明，預算編制部門應單獨設立，并且該部門應具有清晰合規的編制程序，對于預算所需材料可以通過信息化系統進行采集，績效評價應公開透明等[7]。

綜上所述，國外的研究一般以企業內控為準，較少介入行政事業單位。而國內的研究一般從內部控制流程的角度，采用先進的研究方法對高校預算控制活動的問題與風險進行分階段、分層次探討，并提出相應的解決方式，提高高校運營效率和管理水平。將內部控制要素與預算管理活動步驟相結合，有利于提升高校預算管理水平。

二、高校預算管理存在的問題

（一）內部控制環境繁雜，管理機構不健全

預算工作貫穿于整個學校業務活動工作的始終。完整的預算活動包括編制審核、執行分析、監督調整、績效管理等，多數高校的預算管理機構并不完整，并缺乏統籌管理機制，加之學院沒有參與編制預算的積極性，導致編制的預算報告的可行性不足，無法為日常業務活動提供有效保障，降低了預算活動的成效，造成惡性循環。此外，高校管理層面的預算分析與監督機構往往流于形式，沒有科學的工作流程，對預算調整“只增不減”，并沒有實質參與決策活動，更無法將預算校內控制環境提升到日常化的水平，其預算調整過程更是缺乏實質改進，降低了學校預算管理的成效。

（二）預算風險意識淡薄，風險評估流于形式

多數高校在進行業務活動時缺乏應有的風險意識，在預算活動各大職能的管理與分工上出現不分離與不制衡的情況，不關心在預算活動的運營過程中如何降低各項業務活動的風險，對預算活動缺乏積極性，將其認作為數字游戲。基于消極的預算管理態度，學校無法保障在最大的范圍內識別出其戰略規劃和日常業務的風險，進而導致編制的預算無法完成或對學校造成實質損失。預算風險評估停留在人腦意識當中，并沒有發揮出事前控制的有效性。

（三）預算執行效果欠佳，控制活動不規范

在預算審批之后，學校的預算執行與控制效果不佳。首先，預算下達時間與經濟業務活動脫節，存在活動已發生款項未達的情況，導致資金使用的混亂，事后控制預算降低了預算執行的權威性。其次，調整預算控制程序籠統，沒有詳細的、不同情況下的調整程序，標準不清晰，或是自行討論確定，沒有經過管理層會議進行集體決策。且學校對產生的差異往往沒有進行原因分析，傾向于走過場式地對資金或項目進行調整。這種形式下的預算執行與控制往往會導致監管漏洞，監管主體存在多頭等現象。最后，預算執行過程中缺乏對預留經費的約束力，對年末剩余的資金規劃不足，可能會滋生貪污腐敗現象。

（四）學院與部門間信息溝通不暢通、不透明

學校缺乏健全的預算信息傳遞系統，當預算執行發生問題時，預算執行不能在最短時間內有效地與財務部門進行溝通調整并及時糾正預算偏差，學院與部門、部門與部門之間溝通效率較低。此外，信息溝通受阻，傳遞時間過長，可能導致信息失真，學校管理層難以掌握真實情況并對新情況做出反饋，極易造成各預算執行部門之間的工作摩擦和推諉扯皮，使得預算信息披露的及時性與透明性得不到良好體現。溝通在整個預算過程中起著承上啟下的作用，溝通的缺失不利于預算執行、控制與監督工作的開展。

（五）缺乏預算監管評價體系與激勵機制

對預算執行結果缺乏有效的評價標準，也不能激勵預算執行單位對來年經費做更好的規劃。第一，現行評價標準往往注重結果，導致預算執行部門過分看中預算執行率而忽視預算執行效率。評價的結果只涉及預算完成百分比而不關注預算本身的合理性與執行過程的管理效率。第二，由于預算評價未能對經費使用情況做出效益評估，不能真實評價各預算執行部門的綜合完成情況，難以形成約束激勵機制，弱化了預算監管評價的效果。久而久之，學校的各項經濟業務活動受預算活動影響也難以高效開展。

三、改進高校預算管理的途徑

（一）優化整體校內控制環境

預算活動是一項系統性的管理工作，環境對活動的影響潛移默化，高校應該加大宣傳落實預算的重要性，樹立起大家參與、全員監督的觀念，讓各位教職工親身體會到融入學校發展建設及日常業務中來的自豪感與榮譽感，鼓勵他們奉獻自身的力量。

1.強化校領導與教職工的內控意識。強化各位領導及教職工的內部控制意識是提升預算控制水平的必經之路，也是一種強有力的手段。學校管理層應提升對預算內部控制的重視程度，印發學校預算內部控制手冊，讓各位教職工應知盡知學校預算管理現狀，統領部署學校的預算工作。學院和部門都要在上級的指示下開展，在上級的帶領下相互配合能夠提高預算執行效率，加強對預算管理的重視，形成全員參與預算管理的格局。

2.加強培訓，提升專業人員水平。預算管理人員的專業性對學校預算活動有著直接的影響，對于校內各部門參加預算編制、執行與調整的人員，學校應組織培訓會議進行有針對性、分模塊的培訓，讓參與預算活動的人員能夠及時掌握最新的預算知識和法律規定，培養一批能夠為學校提升效率、規避風險的專業人員。此外，在擴大培訓范圍的同時，根據學校實際情況，適當增加培訓的深度，可邀請外部內控專家做規范理論培訓與案例分析，提高預算實戰水平，進一步將被動的培訓提升為主動的興趣。

3.加快校內信息化建設。信息化水平的建設不僅可以有效減少人為因素的失誤，還可以提升預算行動管理效率。及時的信息溝通可以降低預算活動的反應時間，加強預算信息的溝通，進而使得預算執行與調整更加準確。此外，信息技術可以讓各學院與部門更為靈活地獲取預算信息，更加充分準確地利用預算信息，規避人為操作漏洞，夯實學校總體預算管理水平。教職工的管理能力也得到進一步提升，有利于教職工的發展。

（二）完善預算編制及審核

各二級學院、部門安排專人負責預算編制工作，根據歷年經費支出需求，結合各二級學院、部門工作規劃，測算年度收支預算，并由各二級學院領導審核后提交財務處。在編審過程中，依據《中華人民共和國預算法》以及省財政廳有關政策要求和預算管理規定，科學地編制預算報告。

1.完善預算管理信息系統，加強部門間溝通協調。將預算編制相關政策、定額定員標準、“三公”經費限額標準和各二級學院的基本信息及歷史數據等嵌入信息系統，為預算編制提供政策依據和基礎數據。財務處利用微信群、財務內控軟件等現代信息工具加強與各二級學院的溝通協調，確保預算編制部門及時取得和有效運用與預算編制相關的信息，根據工作計劃細化預算編制，提高預算編制的科學性。

2.強化審核責任，加強監督。由歸口管理部門對各類事項的目的、方案的可行性、計劃的科學性及金額的合理性進行綜合立項評審，并成立評審小組組織評審，有必要的還可委托外部專家或機構等第三方進行評審。審計室根據控制目標與風險點，進行定期或不定期的監督檢查。監督檢查具體內容有：是否落實預算編制責任;是否按有關政策要求和預算管理規定科學編制預算;是否落實各項審批、批復制度;預算編制與預算執行、預算管理與資產管理、政府采購等經濟活動是否脫節。

（三）提升預算執行效率

人員經費預算執行進度，由人事處與財務處根據預算批復和每月實有人數及有關工資發放標準共同落實;公用經費預算執行進度由財務處和各二級學院根據預算批復以及各二級學院、部門需求共同落實;項目經費預算執行進度由財務處和項目實施單位根據預算批復及工作進展情況具體落實。

1.采用有效方法確保預算執行的嚴肅性、科學性。申請執行業務事項，各二級學院、部門必須在確定的預算額度下提出執行申請。對預算執行申請額度超過執行預算指標的，各二級學院、部門應當先申請預算調整，增加可執行預算指標后，再提出預算執行申請，按合規合理的流程進行預算活動，對經費進行核算。財務處和各二級學院、部門應加強溝通，運用財務信息和其他相關資料對各二級學院預算執行情況進行監控，及時發現和糾正預算執行中的偏差。

2.建立預算執行分析機制。財務處應定期通報各二級學院、部門的預算執行情況，分析預算執行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執行的有效性。審計處根據控制目標與風險點，進行定期或不定期的監督檢查。監督檢查具體內容有：是否落實預算執行責任;是否嚴格按照預算執行進度使用各項經費，是否年底突擊花錢;是否建立預算執行的分析和溝通機制。

（四）加強預算調整過程控制

在編制年度預算前，應該對全年工作進行充分預測和詳細規劃，明確項目名稱和預算經濟指標列支內容。年中開展的新增工作或新設立的項目，在預算調整前需結合年初預算，再研究預算調整方案，盡可能多地將調整方案細化到具體會計科目與財政項目中去。針對不同二級學院、部門的預算執行事項特性分類進行科學的預算調整。

各二級單位提出項目預算調整方案應與財務處加強溝通，財務處應在年度預算內通盤考慮，對不同預算項目采用不同的程序，對有限預算資金范圍內對項目的輕重緩急進行劃分，以便于做出更好的總體調整與規劃。如對于人員數量變動引起的預算可按國家規定計算人員經費，公務用車專項經費不得超支預算。對于新的預算調整項目，由預算執行部門提出，由所在部門負責人審批再上報學校領導集體決策通過。審計處根據控制目標與風險點，進行定期或不定期監督檢查。監督檢查具體內容有：是否落實預算調整責任;預算調整是否合法合規;預算調整的審批程序是否符合規定。

（五）改進決算管理與績效評價

對于決算管理，財務處應合理設置決算報表的編制崗位、審核崗位和分析崗位，落實崗位責任制。學校建立決算工作培訓機制，確保相關工作人員及時掌握決算報表的編制要求。要建立健全決算報表編制、審核和分析的工作制度，規范工作程序，提高決算工作質量。監督檢查各預算執行部門的決算具體內容有：是否按規定編報決算報表;決算報表是否經規定的審批權限審批;是否進行決算分析工作，決算分析結果是否得到有效運用，單位預算與決算是否相互脫節等。通過加強決算分析管理工作，分析預算執行情況、資金和實物資產的使用情況，針對存在的問題提出改進建議，建立決算與預算有效銜接、相互反映、相互促進的機制，進一步提升內部管理水平，增大財政資金使用效益。

對于績效考評，可以采用自主測評與其他部門外評相結合的方式進行，對預算編制、預算執行、預算調整等多個過程的合理性、及時性、科學性進行評價。根據學校戰略規劃與具體預算條目，將各項預算責任落實到具體人員，多部門聯動，增強評價民主性，避免僅僅自評走形式，讓績效評價成為激勵機制。對于預算執行較好的部門人員，在職級職稱與薪酬提升上給予更多的優先權，而對于預算執行較差的部門，給予通報批評等各種懲罰措施，這樣的賞罰制度可以提高預算的嚴肅性，提升各預算執行部門的預算價值觀。

參考文獻：

[1]? Chow C.，Cooper J.，Waller W.Participative budgeting：effects of a truth-inducing pay scheme and information asymmetry on slack and performance[J].The Accounting Review，1988，（1）.

[2]? Camelia Luciana.The role and prospects of the internal audit in improving management of public institutions[J].Journal of Economic Studies，2015，（6）：7-14.

[3]? 趙紅衛.高等學校內部控制的基本范疇與框架建構[J].審計研究，2015，（3）：108-112.

[4]? 劉罡.基于內部控制視角的高校預算管理體系研究[J].會計之友，2018，（1）：150-152.

[5]? 劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題[J].會計研究，2013，（1）：57-62.

[6]? 奚桂前.PDCA循環管理理論在高校預算管理中的應用研究[J].生產力研究，2018，（10）：113-116+152.

[7]? 唐大鵬，吳佳美.高校預算績效管理內部控制體系構建探究[J].財務與會計，2019，（1）：47-49.[責任編輯 馬 學]