城市更新與產業升級共生

當前，城市更新已被上升到國家戰略，成為未來我國城市發展的一項重大戰略舉措。實施城市更新的內涵，是推動城市結構優化、功能完善和品質提升，轉變城市開發建設方式;路徑是開展城市體檢，統籌城市規劃建設管理;目標是建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。本期專題聚焦城市更新各個層面，從政策、流程、產業升級和技術支持等方面深入解讀，旨在為房地產企業在城市更新賽道上的長遠布局和持續發展提供參考。

摘要：城市發展模式的轉型要求告別傳統房地產開發的大拆大建模式，要走到有機更新。發改委主要提了“三區一村”政策，一是改造一批老舊小區，要引導發展社區便民服務，通過基礎類、提升類、完善類三個方向改造老舊小區;二是改造一批老舊廠區，不是一拆了之，而是將“工業銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創空間、生活產業空間和文化旅游場地;三是改造一批老舊街區，引導商業步行街、文化街、古城古街打造市民消費的升級載體，發展新型文旅商業消費的集聚區。同時還要改造一批老舊樓宇。

關鍵詞：發現價值;提升價值;尊重規律

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）09-0010-13 收稿日期：2021-08-03

作者簡介：秦虹，中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心主任。

城市更新是我國未來城市發展的一個重大戰略舉措。去年中央十九屆五中全會首次提出實施城市更新行動，可以看到在隨后的中央經濟工作會上，把城市更新行動放在了擴大內需的這個戰略基點之中。所以城市更新在未來中央政策層面上要求應該是很高的，雖然文字中提出的是實施城市更新行動，但它實際上是作為一個戰略推出的。在理解城市更新行動這個問題上，住建部的王蒙徽部長做出了精準的闡釋：“實施城市更新行動，是以習近平同志為核心的黨中央準確研判我國城市發展新形勢，對進一步提升城市發展質量作出的重大決策部署。”“實施城市更新行動的內涵，是推動城市結構優化、功能完善和品質提升，轉變城市開發建設方式;路徑是開展城市體檢，統籌城市規劃建設管理;目標是建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。”也就是說，實施城市更新行動是中央作出的一個重大決策部署，它是一個戰略層面的定位，而不是某一個行業、某一個領域要怎么做的問題。因此《第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》里面提出的實施城市更新行動的第一句話非常重要，這就是“加快轉變城市發展方式”。我們可以思考一下，過去的城市發展方式是什么？今后要如何轉變？過去幾十年來的城市發展方式，主要是依靠房地產開發的發展模式，所有城市不斷地擴張邊界，通過政府征地、招拍掛、賣地，開發企業買地、蓋房子、賣房子，不斷地擴大城市邊界。所以城市外圍擴張的發展大都是靠房地產開發推動的，這個推動力度非常強大。見圖1。

2018年和1981年相比，我國城鎮的常住人口是4.1倍，在同一個時期中國城市的建成區面積是7.89倍。建成區不是指城市規劃區，也不是指城市的行政管理區，建成區是城市建設統計年鑒上公布的，是指建筑連接成片，基礎設施配套齊全的地區，可以說是完全的城市化地區，城市化的擴張速度比人口增長速度快了1倍。近幾年，東部地區的城市由于土地面積的限制，擴張的速度放緩了，但是，從統計數據上看到的是中西部地區還有很多城市依然在保持原有的速度向外擴張，但城市的人口卻是減少的。

城市不斷地擴張，那內部是怎么發展的？大部分也是拆除重建，大拆大建，城中村、舊城區、棚戶區、老工業區全部拆除了，通過房地產開發，建設了高樓大廈。過去，無論是外部的擴張還是內部的發展，城市主要是靠房地產開發推動的。當然，這里有利有弊。中央下決心要改變過去城市發展的方式，我認為就是不再依賴房地產開發推動城市的發展。未來城市的發展要通過發展產業，先進制造業、現代服務業等，通過產業的提升和發展，以現金流獲得稅收來支持城市的財政，不是靠房地產，而是要靠產業，這個方向是非常清楚的。所以在“十四五”規劃和2035遠景目標建議中有一句非常重要的話，就是讓房地產與實體經濟均衡發展。

在大城市，未來大的方向是老舊小區改造和大力發展租賃住房，特別是保障性租賃住房，解決大城市年輕人、新市民住房困難不是再靠過去房地產開發賣房子來解決住房問題，更多的是靠租賃。那租售比不合理，企業不愿意建，年輕人租不起怎么辦？應該看到，最近中央提出了關于大力發展保障性租賃住房的實施意見，給出了一系列財政、稅收、金融等方面政策的支持，包括通過五大渠道來解決保障性租賃住房的供給問題，提出六大金融支持方向等。城市發展方式的轉變要求地方政府規劃管理也要發生變化，過去規劃管理都是針對新建的，全部都是適應房地產開發、土地招拍掛模式的，未來的規劃管理要從重視新建到重視存量更新。

“十四五”時期是房地產行業固優拓新轉型發展的關鍵時期，“固優”就是“十四五”期間還有新建空間，企業要保持過去的創新優勢，“拓新”就是同時必須考慮轉型發展。第七次人口普查數據顯示，2020年城鎮化率達到了63.89%，城鎮常住人口9億人，這意味著，我國真實的城鎮化率比我們每年抽樣調查的城鎮化率快了2.3個百分點。我國每年的抽樣調查表明，2019年我國的城鎮化率是60.6%，按照一年1個點的話，2020年應該是61.6%，但實際上是63.89%。國家做“十四五”規劃，預期到2025年中國的城鎮化率達到65%，但七普數據出來了，告訴我們到2025年中國的城鎮化率可能會達到70%。根據城鎮化的納瑟姆曲線定律，當一個國家城鎮化率低于30%的時候這個國家是農業社會，城市發展速度非常緩慢，達到了30%以后開始快速增長，我國在改革開放之后，特別是近30年，都是在城市快速增長時期，所以我國從1995年開始，每年新增城鎮常住人口超過1000萬人，2000年后每年新增城鎮常住人口超過了2000萬人，2019年是1500萬人。那么快速的城鎮化進程到什么時候開始放緩呢？就是70%以后就會放緩。這就意味著“十四五”非常關鍵，“十四五”末我國的城鎮化就會達到了70%的拐點。所以房地產開發企業固優拓新轉型發展的關鍵時期就是這五年，能不能轉型成功這五年非常關鍵。

城市發展模式的轉型要求我們告別房地產開發那種傳統的大拆大建的模式，要走到有機更新。發改委主要提了“三區一村”政策，一是改造一批老舊小區，要引導發展社區便民服務，通過基礎類、提升類、完善類三個方向改造老舊小區;二是改造一批老舊廠區，不是一拆了之，而是將“工業銹帶”改造為“生活秀帶”、雙創空間、生活產業空間和文化旅游場地;三是改造一批老舊街區，引導商業步行街、文化街、古城古街打造市民消費的升級載體，發展新型文旅商業消費的集聚區。同時還要改造一批老舊樓宇?！耙淮濉本褪浅侵写?，未來如果城市里還有一些拆建的空間的話，可能就是指一部分城中村，它是在政府引導下，讓工商資本與農民集體合作共贏的發展模式。即使深圳，現在城中村也已經不走全部拆除的道路了，未來城市發展模式轉型告別房地產開發，從過去的大拆大建走到城市的有機更新。有機是說保留城市原來的傳統、文化、機理，就是指原來的城市還是活著的，特色仍然保留，但它要在過去的舊的基礎上煥發新的活力，主要是通過產業迭代升級。

中央提出城市更新行動僅僅半年的時間，地方政府的響應非常積極，可以看到今年3月《深圳經濟特區城市更新條例》已經出臺，深圳早在2009年就有城市更新辦法，2015年就有條例。其他幾個城市的辦法和條例都是新出的，例如成都4月份出臺了《成都市城市有機更新實施辦法》，6月北京出臺了《北京市關于實施城市更新行動的指導意見》，重慶市出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，天津市出臺了《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實施方案》。這樣的地方支持政策非常重要，因為城市更新離不開“三個支持”，一個是地方政府的政策支持，如果沒有地方政府的支持城市更新沒有辦法實施，過去跟城市建設有關的所有政策基本上都是針對新建的，對存量怎么改，一個舊空間“內”能不能加層，“外”能不能加高，用途能不能改變，土地年限能不能延長，改造完了能不能驗收通過，過去很多城市都沒有管理辦法，所以政府的政策支持非常重要。

地方政府對城市更新的支持體現在四個方面。（1）在涉及居住區的更新方面，主要是把城市更新和地方的宜居宜業緊密結合。（2）在涉及環境更新方面，主要是與提高城市承載力緊密結合，包括城市交通體系建設、生態環境的修復和優化。（3）在涉及文化更新方面，主要是與城市的歷史文化場景營造緊密結合。（4）在涉及產業更新方面，主要是老城片區更新與產業轉型升級緊密結合。

地方政府通過實施意見、管理辦法、條例給予存量更新改造的具體的土地和規劃的政策支持，這些支持對企業參與城市更新才是非常重要的，可以保證企業能夠合法、合規地從事城市更新實踐。從具體政策上看，例如功能混合，北京提出老舊樓宇允許功能混合用途兼容，鼓勵地下空間的應用;成都提出利用既有建筑發展新產業、新業態、新商業，實施用途的兼容使用。過去土地是單一用途，現在允許在一個樓里、一個片區里用途的混合使用。存量的更新有一個經濟產出的模型，如果城市存量更新讓所有投資企業都有投入無產出的話，這是不可持續的，所以我們可以看到這些地方政府在容積率的獎勵，容積率的提升，不計容方面都給了具體的政策，這是具體地對城市更新行動的政策支持，非?？少F。

除了政策支持之外，還需要金融的支持。

第三個是需要企業的專業化能力的支持。企業最重要的專業化能力是在更新中如何引入和導入產業。城市未來的發展，要告別房地產開發模式，要依靠產業發展，同時，城市更新也必須注重產業的支持。在城市存量中，怎么發現低效資產，打造新空間，引入新產業，創造新生態，帶來新消費，從過去的低效資產能夠獲得更高的產業產出，取得長久的經營收益和投資回報，這是一個專業化非常強的事情。

發現價值，提升價值是企業的專業化能力。在這個過程中，更新后會有這么好的租金，跟引入的業態、產業的注入有很大的關系?？梢钥吹剑谐晒Φ某鞘懈露茧x不開如何布局、引入和升級產業。廣州恩寧路永慶坊依靠引入的文化產業;愿景的老舊小區改造靠導入生活服務型的產業;上海的上生新所導入的是創意產業，將企業從蓋房子營造空間到生活方式的營造。

所以，城市更新最考驗企業的專業化能力，它和房地產開發標準化的推動完全是不一樣的。企業的專業化能力包括五個方面：（1）科技為力;（2）產業為核;（3）文化為魂;（4）設計為美;（5）運營為要，見圖2。

產業為核，第一要注重產業升級，或者是業態的升級。沒有絕對落后的產業，只有落后的技術環節。要么是升級產業，原來的制造業變成科創業、現代服務業;要么是產業業態的升級，將過去傳統的制造業變成現代制造業，傳統辦公變成現代辦公。第二是構建產業生態，緊緊圍繞當地產業結構升級和消費結構升級的需求來配置，突出特色和現代，光有主導產業還不行，還需要構建有效的產業生態鏈;第三是兼顧生產和生活，光有生產型產業還不行，現在要打造復合功能區，既有生產，又有生活，提供宜居宜業宜人的新空間，滿足現代人對居住、生活、消費、社交、文化、休閑、健康體驗等多元需求?，F在一些90后的特點是收入不高，消費不低，他們不滿足兩點一線，而是要豐富、多元、個性化的生活，所以，要有生產型產業，同時要配上生活型、服務型產業，這個地方才能真正有生命力。

筆者認為，中央提出的實施城市更新行動，它不是運動，所以我們要尊重規律。檢驗一個地方城市更新是否成功，唯一的檢驗標準就是能不能做到“引人、聚人、留人”，見圖3，做到在經濟上更有活力，空間上更有品質，文化上更有魅力，生活上更加豐富，居住上更有尊嚴，環境上更綠色、安全和可持續。如果我們做了城市更新，投入了大量資金，舊的地方變新了，但是本地人不去，外地人也不來，這種更新其實是無效的投資。當然，人的背后就是產業，所以城市更新是行動，但不是運動。非常地期待各個專業領域的企業家能夠投入到城市更新這樣一個新的賽道里，為城市的高質量發展作出貢獻，使城市更新行穩致遠。