改革探索創新——發揮國家發展規劃戰略導向作用

問：請您具體講講，國家發展規劃都有哪些作用？

國家發展規劃，也就是我們通常所說的國民經濟和社會發展五年規劃綱要，其規劃對象是整個國家的經濟社會活動，規劃內容是國民經濟和社會發展在時間和空間上的戰略部署及具體安排。所謂在時間上的戰略部署和安排，指的是統籌制定規劃期內經濟社會發展的主要目標，以及為達到目標而采取的發展戰略、重點任務、制度安排、配套政策、重大工程項目等。所謂在空間上的戰略部署和安排，主要是明確空間結構優化方向和管控原則，明確發展戰略和重大任務在國土空間上的安排，如區域協調發展戰略中的“三大戰略”和“四大板塊”布局，主體功能區戰略中的城鎮、農業、生態三類空間布局和管控措施，以及基礎設施、基礎產業等重大生產力布局，等等。

新中國成立后，從1953年編制第一個五年計劃開始，我國已經連續編制實施了13個五年規劃。這些規劃，無論是在計劃經濟時期、計劃經濟向市場經濟轉軌時期，還是在社會主義市場經濟時期，對整個國家經濟社會發展都發揮了積極作用，做出了巨大貢獻。

——“一五”計劃的實施，為我國的工業化奠定了初步基礎。

——“三五”至“五五”計劃的實施，為建立比較完整的工業體系和國民經濟體系做出了巨大貢獻。

——“六五”和“七五”計劃的實施，對緩解農產品和消費品匱乏發揮了積極作用;“七五”計劃后，我國基本上解決了溫飽問題。

——“八五”和“九五”計劃的實施，對緩解基礎設施的瓶頸制約，特別是實現現代化建設前兩步戰略目標發揮了重要作用。“九五”期末，人民生活總體達到小康，人均GDP達到850美元，進入世界銀行劃分的下中等收入國家行列。

——“十五”計劃的實施，推動了我國工業化、城鎮化、市場化、國際化步伐，使其明顯加快，特別是對外開放水平全面提升，五年內外貿進出口總量增加了2倍，達到1.4萬多億美元，世界排位從第八躍升為第三。2005年，經濟總量超過英國，躍升到世界第四位。

——“十一五”規劃的實施，使我國經濟社會發展邁上了一個新的大臺階，五年內經濟總量實現“兩連超”，2007年超過德國，2010年超過日本，躍升為世界第二位。2010年，人均GDP超過4300美元，實現了從下中等收入國家行列到上中等收入國家行列的跨越。

——“十二五"規劃的實施，使我國綜合國力和國際影響力大幅提升，不僅經濟總量穩居世界第二，而且對世界經濟增長貢獻率超過25%。特別是經濟社會結構呈現出重大轉折性變化，需求結構從投資拉動轉向消費拉動，最終消費需求對經濟增長的貢獻率超過投資貢獻率;產業結構從工業主導轉向服務業主導，第三產業增加值占GDP比重超過第二產業;城鎮化率超過50%，社會結構發生重大轉折。

——“十三五”規劃的實施，必將推動我國實現全面建成小康社會的目標，并為開啟社會主義現代化建設新征程奠定扎實基礎。

可見，制定和實施五年規劃，是我們黨和國家領導、組織和推動經濟社會發展的一種重要方式，也是我國社會主義制度的一個獨特優勢。除了我國，世界上還沒有第二個國家能在60多年間連續制定并實施13個五年規劃。這個事實本身表明，制定和實施中長期計劃（規劃）是中國道路成功的一個重要元素。

為什么我們要用國家發展規劃來引領經濟社會發展？為什么我們能夠用國家發展規劃來引領經濟社會發展？我認為，這既是由我國的制度優勢決定的，也是由國家發展規劃的功能定位決定的。

改革開放以來，特別是21世紀以來，對國家發展規劃的功能定位主要是三個方面。第一是全社會的行動綱領。國家發展規劃在一定范圍、一定程度上凝聚了社會共識，因而是凝聚社會共識的平臺。正如法律是凝聚社會共識的平臺，是將社會共識凝聚成國家利益并通過法律形式表達岀來，在這方面規劃與法律有共同點。因為凝聚了社會共識，必然就會成為社會共同的行動綱領。在思想上一致認為應該這樣做，行動上就會自覺地這樣做。第二是政府履行職責的依據。現代經濟都是混合經濟，純粹的市場經濟只是理論的抽象。政府干預經濟活動，首先應該依法干預，其次要依規劃行事。從這個意義上講，規劃是政府制定的，但也是“管”政府的。第三是約束社會行為的“第二準則”。市場經濟是資源由市場配置，公民、法人和其他組織有充分的自主權、決策權。但公民、法人和其他組織的某些行為可能會損害公共利益。編制規劃，可以告訴公民、法人和其他組織，哪些事情可以做以及在什么地點可以做。從這個意義上講，規劃是對法律制度的補充，是公民、法人或其他組織也必須遵循的行為準則。

此外，國家發展規劃功能定位中的另外兩句話也特別重要，即“主要闡明國家戰略意圖”“是經濟社會發展的宏偉藍圖”。因為我們在規劃工作中，往往會遇到因不同類型的規劃期不一致，而否定國家發展規劃統領地位的問題，如城鄉、國土等空間性規劃，其規劃期一般都在10年以上，這是否意味著國家發展規劃不能對其發揮指導和約束功能作用？我們認為國家發展規劃作為國家總體戰略的階段性安排，保持著戰略連續性，是現代化“三步走”戰略一張藍圖繪到底的集中體現。比如“六五”和“七五”2個五年規劃，都是圍繞解決溫飽問題展開的，“八五”“九五”2個五年規劃都是圍繞解決總體小康問題展開的，“十一五”“十二五”“十三五”3個五年規劃都是圍繞全面建設小康社會展開的;黨的十九大提出的建設社會主義現代化強國目標，也需要通過若干個國家發展規劃的分階段安排來完成。空間性規劃的期限雖然長于五年，但理應根據國家發展規劃的戰略安排進行滾動修編、做出適應性調整。

理解了以上大的邏輯背景，我們就更加容易理解規劃對于發揮社會主義制度優越性、集中力量辦大事的重要作用。也能夠更好理解總書記指出的“用五年規劃引領經濟社會發展，是我們黨治國理政的一個重要方式”的深刻內涵。也更加容易理解為什么越來越多的國家把編制實施五年規劃當作中國經驗、中國方案，來學習、來借鑒。