完善國有企業職業經理人制度的對策建議

石穎　張慧　郝鑫泓

職業經理人制度是破解國有企業選人用人機制的關鍵一招，打造一支專業化、職業化、市場化和國際化的國有企業職業經理人隊伍，有利于激活經營管理層活力，進一步完善現代企業制度，不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。黨的十八大以來，國有企業職業經理人相關政策密集出臺，央企和地方國企正在加快探索推行職業經理人制度，成效初顯。由于與西方國家國有企業的歷史、規模、定位不同，我國國有企業推行職業經理人制度既要吸收西方職業經理人制度兩權分離的優點，又要結合我國國情加強黨對國有企業的領導，沿著市場化方向拓展國有企業職業經理人制度改革的深度和廣度，逐步建立具有中國特色的國有企業職業經理人制度。

一、國有企業推行職業經理人制度的改革現狀

（一）黨的十八大以來國有企業職業經理人制度相關政策出臺進入快車道

以黨的十八大為主要標志，我國國有企業職業經理人制度政策探索呈現出由緩到快的明顯轉變。2015年，《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出“推行職業經理人制度”，從頂層設計上展現改革的堅定決心。2016年，中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的指導意見》明確提出“研究制定在國有企業建立職業經理人制度的指導意見”，為國有企業推行職業經理人制度提出要求、定下原則。2020年，國務院國企改革領導小組辦公室印發了《“雙百企業”推行職業經理人制度操作指引》，為“雙百企業”推行職業經理人制度提供實踐指引。《國企改革三年行動方案（2020—2022）》提出“加快建立健全市場化經營機制，大力推進經理層成員任期制契約化管理和職業經理人制度”，為國企推行職業經理人制度提出落實措施和支持政策。國有企業推行職業經理人制度在改革方向的認識上進一步統一，并為中央企業和地方國有企業進行試點探索提供了更為明確的政策指引。

（二）央企和地方國企正在推進“自我革命”式改革

中央企業子公司層面推行職業經理人制度改革成效初顯。2014年，國務院國資委選擇了寶鋼集團、新興際華、國藥集團、中國節能4家央企，建立試點推行職業經理人制度，按市場化選聘和管理職業經理人，調動了中央企業管理者的工作熱情和工作積極性。2016年，國務院國資委發布國有企業“十項改革試點”，在市場化選聘經營管理者試點基礎上，部分條件成熟的中央企業二、三級公司開展試點推行職業經理人制度。國企改革三年行動方案提出“加快推行職業經理人制度”，中央企業集團開始在職業經理人制度的實踐和試點建設中大力推行經理層成員契約化管理，進一步完善國有企業職業經理人制度的建設，增強中央企業內生活力。在前期改革試點取得成功的基礎上，除試點企業外的多家央企開始在不同層級的公司推行職業經理人制度建設，開啟市場化選聘改革。

地方國有企業正加快探索具有地方特色的職業經理人制度。隨著中央不斷推行深化國有企業改革的配套性措施，各省市根據中央出臺的有關政策文件，結合地方實際情況出臺具有地方特色的政策體系，為指導和規范地方國有企業推行職業經理人制度改革工作提供強有力的政策支撐，如山西、河北、四川、北京、上海、山東等地政府均出臺相應改革計劃，將市場化選聘、契約化管理以及薪酬制度的改革納入其中，落地職業經理人市場化選聘改革工作。

（三）國有企業推行職業經理人制度的模式和成效

總體來看，當前國有企業探索形成了推行職業經理人制度的四種主要模式：一是完全競爭性國企展開全面探索模式，如華潤集團、中化集團、中糧集團、保利集團、華僑集團等構建了經理層職級序列、業績合同管理的職業經理人制度體系。二是集團新設子公司及新興業務板塊的定向突破模式，如中國海油、中國華能、中國華電、中電投集團、東方電氣集團等在新興業務板塊積極推行職業經理人制度，實現市場化選聘與契約化管理。三是混合所有制企業的雙軌并存模式，如中國建材、上海貝爾、華錄集團等企業對股東大會推薦或派出的經理人按體制內方式進行管理，董事會選聘的其他經理人則實現完全市場化。四是競爭性較低企業的零星試點模式，如中航工業、招商局集團、國家電網、中建一局二公司等企業對專業性較強的崗位實施市場化選聘，建立市場化薪資體系與有效的退出機制。

經過積極實踐、大膽探索，中央與地方國有企業職業經理人市場化選聘比例逐步加大、經營機制進一步完善，企業效益明顯提升。一是真正促進了企業法人治理結構的協調運轉，推進了董事會職權的進一步落實，進而規范了企業法人治理結構。二是企業推進經理層任期制契約化，深化企業“三項制度改革”不斷健全市場化經營機制，充分調動企業經營管理者的積極性、主動性，企業活力得到不斷釋放。三是在試點企業中，職業經理人制度的改革推動了國企干部制度改革，實現了去“行政化”進入職業經理人市場。四是隨著國有企業職業經理人制度建設的不斷完善，試點企業的績效考核更加多元化，薪酬體系更加彈性化，薪酬激勵機制更加完善，激勵約束效應顯著增強，推動了國有企業高質量發展。

二、當前國有企業職業經理人制度的改革困境

（一）市場化選聘程度偏低

一是目前我國的職業經理人市場尚不完善，存在職業經理人供給結構性短缺的問題，導致國有企業職業經理人制度的構建和完善面臨困境。二是國有企業對職業經理人有相關背景要求，選聘步驟和程序相對復雜。大部分經理人是按“市場化”方式選聘或轉化的國企內部人員，市場化選聘流于形式，違背了職業經理人制度的初衷。三是部分國有企業選擇增量改革模式，即從職業經理人市場上選聘人才加入到企業管理層中，或是僅通過市場化招聘一名總經理，使國有企業經理層存在兩套薪酬體系的“雙軌制”，導致不同身份管理者心理不平衡，不利于高層團隊協作發揮經營班子的整體功能，也不利于企業的發展和職業經理人制度的推進。

（二）契約化管理落實困難

當前國企集團公司所有權由政府代表國家行使國家所有權，經營的重要事項由相關政府部門決策，對公司治理結構的有效性產生一定影響。一是部分國企雖然股東會、董事會、監事會架構完整，但三者之間職責還不清晰，導致了職業經理人定位模糊、簽約主體不明確、契約化管理難以真正落實等問題。二是有些國企董事會還未充分下放選人用人、薪酬分配、重大決策等權力，職業經理人在企業發展戰略、日常經營決策等方面受到限制，難以有效開展工作。三是部分國企市場化選聘采用“雙軌制”的方式，總經理沒有相應的人事提名權，難以發揮其他經理層人員的積極性。