進一步完善市場準入負面清單制度的政策建議

李金貴　劉吉超

2018年12月《市場準入負面清單（2018年版）》發布以來，各地區、各部門圍繞處理好政府和市場關系，堅持不懈推進“放管服”改革，大幅削減行政審批事項，主動降低制度性交易成本，全國范圍逐步形成統一的市場準入負面清單管理模式。清單之外的行業、領域、業務等，市場主體可以依法平等進入，實現了“非禁即入”。據世界銀行發布的營商環境報告：中國營商環境排名2018年為78位、2019年為46位，2020年上升到第31位，營商環境不斷優化，改革成效不斷顯現。但在市場準入環節，當前還存在一些隱性的壁壘和門檻，“準入不準營”的現象在個別行業、領域仍然存在。本文深入分析了“負面清單制度”的發展歷程、意義和問題，從研究角度提出幾項政策建議。

一、我國市場準入負面清單制度的發展歷程

市場準入負面清單是國務院以清單方式，明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等;清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入。從黨的十八屆三中全會以來，我國市場準入負面清單制度從起步、試點、實施，再到深入推進，經歷了循序漸進、不斷完善的過程。

（一）起步探索階段

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“實行統一的市場準入制度”，讓各類市場主體可依法平等進入清單之外領域，探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式，這是“市場準入”概念正式提出。2014 年 6 月，國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20 號）要求“改革市場準入制度”“制定市場準入負面清單”，明確定義了市場準入負面清單制度的概念內涵。

（二）試點試驗階段

2015年9月，國務院出臺《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發〔2015〕55號），全面部署實施市場準入負面清單制度工作，明確了工作總體要求、主要任務和配套措施，并決定12月起在部分省份進行試點。2016 年3 月，國家發展改革委、商務部發布《市場準入負面清單草案（試點版）》，包括禁止準入類 96 項、限制準入類 232 項，初步列明了在我國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，部署在天津、上海、福建、廣東開展試點，2017年試點又增加了遼寧、吉林、黑龍江等15省市。這一制度正式從改革政策走向了實操落地。試點地區“放管服”改革加快推進，市場準入制度環境、行政管理效率、投資便利程度得到極大的改善，市場活力得到進一步激發。與此同時，試點中也發現了清單“邊界不夠明晰、使用不夠方便”等問題，需進一步修訂完善。

（三）全面實施階段

2017年10月，黨的十九大召開，會議進一步明確了全面實施市場準入負面清單制度。在前期試點試驗階段基礎上，2018年12月國家發展改革委、商務部印發《市場準入負面清單（2018年版）》），市場準入負面清單制度進入了全面實施階段。2019年和2020年，國家發展改革委、商務部分別對上年度的清單進行了修訂，減少了部分事項，進一步放寬準入限制，形成清單2019年版和2020年版，做到了“與時俱進”和“及時更新”。新版清單更加有利于推動有效市場與有為政府結合，更加有利形成公平競爭、高效規范的統一市場。

（四）深入推進階段

2018年4月，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區。為適應新形勢發展要求，支持海南打造具有中國特色的自由貿易港，促進生產要素更加自由、更加便利地流動，在全面實施的基礎上，2021年4月，國家發展改革委、商務部印發《關于支持海南自由貿易港建設放寬市場準入若干特別措施的意見》（發改體改〔2021〕479號），在醫藥衛生、金融、文化、教育及商業航天、民用航空、體育、種業等其他重點領域，進一步放寬海南全島的市場準入，助力高質量高標準建設自由貿易港。這不僅是貫徹落實國家重大戰略的具體舉措，更是更加深入推進負面清單制度、在重點領域破局的創新舉措。

二、市場準入負面清單是一項重大制度創新

（一）是黨中央、國務院作出的重大決策，是制度性、全局性、根本性的重大改革創新

全面實施市場準入負面清單制度，發揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用，將普遍惠及內外資企業。一是降低了外商在國內投資面臨的政策不確定性，有效激發了外商在國內投資的積極性，豐富了產品和服務供給。二是提高了內資企業的競爭意識和生產效率，通過“賽馬”督促內資企業提升創新力和競爭力。三是解決了國內消費者的各類產品需求，帶動了國內就業，增加了稅收收入。四是為國際資本提供了巨大的市場空間和投資機遇，激發了市場活力。這一舉措，有利于構建開放型經濟新體制，有利于形成互惠互利、合作共贏法治化營商環境。

（二）是調整政府和市場關系的重要抓手，是構建社會主義現代化市場經濟體系的重要基礎

與常見“紅名單”“正面清單”相比，負面清單是一種更開放、更包容、更透明的市場準入管理模式。市場準入負面清單制度的推進實施，一方面賦予市場主體更多的主動權和自主權，有利于各類市場主體依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭，為發揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間，有利于形成開放、競爭、有序的現代市場體系。另一方面政府作用的職責邊界更加清晰，有利于收縮政府審批范圍、創新政府監管方式、深化行政審批制度改革，提高行政管理的效率和效能，避免政府干預過多，為更好發揮政府作用創造了條件。這一制度解決了市場準入開放性、公平性、透明度不足，以及準入管理程序復雜等問題，能夠形成市場作用和政府作用的合力。

（三）是構建開放型經濟新體制的必要措施，是推進國家治理體系與治理能力現代化重要內容

實施市場準入負面清單制度，一是有利于促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，有利于優化營商環境、提升我國國際競爭力，有利于促進建立與國際規則接軌的現代市場體系，建設更高水平市場經濟體制。二是清晰表明了市場準入的“ 紅線”，能夠賦予市場主體更多主動權，能夠有效壓縮政府在市場準入中的“剩余決定權”，形成更加科學高效的事中事后監管體系，有力推動政府治理體系變革。三是有利于推動相關審批體制、投資體制、監管機制、社會信用體系改革，提升國家治理體系和治理能力現代化水平。