完善我國生活垃圾收費制度的路徑探討

賈彥鵬

新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》規定政府應當按照污染者付費的原則，建立生活垃圾收費制度。這是我國首次以法律形式正式推行生活垃圾收費制度。我國當前生活垃圾收費制度還不夠系統完善，沒有發揮出明顯的激勵約束作用，沒有充分體現資源稀缺程度、生態價值和環境損害成本。建立健全垃圾處理收費機制，有利于更好發揮價格杠桿作用，促進垃圾源頭減量，加快生活垃圾強制分類體系建設，穩定垃圾處理的財政收入來源，推動環境治理體系和治理能力現代化。

一、我國生活垃圾處理收費制度的現狀與問題

我國城市征收生活垃圾收費已近20年，但普遍重視不足、發展緩慢，宣傳力度不夠，缺少專門機構監管，居民對于征收垃圾處理費的意義認識不到位，垃圾處理費征收還很不規范。

（一）我國生活垃圾處理收費制度改革進程

進入本世紀以來，我國城市生活垃圾數量迅速增加，但垃圾處理體系的建設運行水平遠遠無法滿足需要，其中投資偏少、資金短缺成為重要的制約。為改善生活垃圾治理體系，增加垃圾處理的資金來源，2002年6月原國家計委等四部委發布《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》（計價格〔2002〕872），全面推行生活垃圾收費制度。在國家文件引領下，全國大部分城市紛紛推行生活垃圾收費制度，出臺相應管理辦法。其中大城市啟動較早，如北京市最早在1999年開始征收，重慶市在2000年，廣州市在2002年，成都市、西安市在2004年，深圳市在2007年、海南省在2009年分別開征。黨的十九大以來，美麗中國成為建設社會主義現代化強國的重要目標，在實行最嚴格的生態環境保護制度、堅決打好污染防治攻堅戰的背景下，關于完善生活垃圾收費制度的政策文件密集出臺。

（二）存在的主要問題

1、征收標準普遍較低，難以體現垃圾處理成本

垃圾處理費沒有全國統一標準，由各地政府確定本行政區內的標準，一般為每月每戶3—10元。在確定征收標準后，幾乎所有市十多年的發展過程中從未提高征收標準，如北京市每戶的征收標準仍是1997年制定的每戶每月3元。目前的征收標準相對普通群眾收入已非常微小，一些城市等將垃圾處理收費包含在物業費中，許多群眾對該項收費甚至并不知曉。根據國家發展改革委價格成本調查中心的調查，垃圾處理費征收率普遍偏低，征收標準與處理成本相差較大，收取的垃圾處理費難以覆蓋支出。2013年有主管部門指出：污染物的治理成本是現行收費標準的9—17倍。目前的征收標準只能覆蓋生活垃圾處理成本的極小比例，垃圾處理的成本絕大部分由政府承擔，不符合“污染者付費”原則。

2、征收范圍以主城區為主，尚未實現城鄉統籌

盡管各市啟動生活垃圾收費的時間跨度很大，但征收的范圍普遍只包含城區，不包含縣城和農村。近年來，一些市開始試點農村生活垃圾收費，但收費用途只限于補充垃圾收運設備的購置于維護以及農村保潔員的補助支出，并不承擔垃圾處理的費用。如上海市雖然在2004年開征，但只針對企業單位，在2019年推行生活垃圾強制分類的背景下，仍未對普通居民開征。

3、征收方式以定額征收為主，難以激勵垃圾減量和分類

從各城市來看，居民家庭普遍實行按戶定額征收。這種征收方式相對簡單有效，便于操作，但一方面沒有將生活垃圾產生量與繳費金額直接關聯，家庭實際垃圾產生量與自身負擔的費用無關，產生極少量與過量的生活垃圾要繳納相同的垃圾處理費，另一方面也沒有實現對可回收垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾的差別化對待。實行垃圾處理收費制度以來，我國的生活垃圾產生量仍然快速上漲，如圖1 所示。垃圾處理收費并未對垃圾減量、垃圾分類產生促進作用。

4、宣傳引導規制措施不足，市民依法繳費意識缺乏

廣大市民普遍對于生活垃圾處理的高額成本沒有了解，對垃圾處理收費的性質缺乏認識，將垃圾處理費與衛生費、清潔費等其他與垃圾有關的收費混淆。垃圾處理費是為家庭或商戶產生的生活垃圾的收集、轉運、處置所繳納的費用。衛生費是為物業公司日常垃圾清掃和保潔繳納的費用。兩者征收主體和用途明顯不同，但仍有大量市民認為是重復收費，否認垃圾處理費征收的正當性，抗拒繳費、投訴的案件屢見不鮮。由于缺乏強有力的制約機制和保障措施，一些地區垃圾處理費征繳普遍困難，部分企業虛報職工人數，不足額繳納，部分企業和工商戶拒絕或緩繳垃圾處理費，部分居民尤其是無物管小區繳納意愿較低。研究顯示，絕大多數城市垃圾處理費收繳率較低。由于很多城市將垃圾處理費作為對環衛站收入和環衛工人的工資來源，垃圾處理費收繳不到位影響環衛工人的工資福利的事件屢有報道。

二、完善我國生活垃圾收費制度的總體思路與推進策略

（一）總體思路

推進生活垃圾處理收費制度改革，堅持“污染者付費、節約者受益”的原則，實現生態環境成本內部化，加快生活垃圾全程分類體系建設，以補償成本、合理盈利為目標，制定和調整城鎮生活垃圾處理收費標準，提高垃圾收費收到率，建立充分反映垃圾回收處理成本、激勵垃圾減量和源頭分類的垃圾處理收費標準形成機制和動態調整機制，抑制不合理的資源消費和垃圾產生，堅持改革創新，鼓勵地方先行先試，探索按量計征、分類征收的創新模式，建立覆蓋垃圾分類體系建設和運營費用的垃圾收費制度，使垃圾減量和分類成為廣大市民的自覺行動。

（二）推進步驟

從我國垃圾處理收費發展現狀來看，垃圾收費制度還很不完善，垃圾定額收費尚未普及，快速推行生活垃圾計量征收與分類征收的基礎不足，難度較大。因此，應分三階段逐步推進生活垃圾收費制度改革。

1、第一階段：統一主體，完善定額收費制度

初期應沿用并完善生活垃圾定額收費制度，以家庭為單位征收，逐步提高收費標準，完善收費標準調整機制，培養群眾環保意識和繳費意識。