關于高校預算業務內部控制研究

余奕祥

[摘要]近年來，高校資金投入出現了“多元化、多渠道”的籌資形式，預算管理也不斷改革和創新，推行全面綜合預算方案，逐步體現精細化、項目化、科學化的預算績效。建立高校內部控制管理體系，已經成為高校預算管理改革的重要內容。高校預算業務內部控制應全面梳理高校預算業務流程，系統把握高校預算業務主要風險，全面強化高校預算業務控制措施。

[關鍵詞]高校? ?預算業務? ?內部控制

高校預算業務是高校財務管理的首要環節，在高校經濟活動中起基礎性、引導性的龍頭作用，本文所指高校為公辦普通高等學校。加強高校預算業務的內部控制就是要將內控要求貫穿到預算編制、審批、執行、調整、決算分析與績效評價的全過程，確保預算業務流程清晰科學、預算業務風險及時排查、風險控制措施針對有效。

一、從全面梳理高校預算業務流程著手

高校預算管理經過多年發展，逐漸向科學化、精細化、績效化方向發展，高校預算業務流程要重點把握以下幾個方面。

（一）高校預算組織體系

高校預算業務內部控制是高校內部控制體系的重要組成部分，建立科學合理的預算組織體系，有利于細化高校各個部門的責、權、利和實施全面綜合預算，以防范高校預算風險。高校預算組織體系應實行逐層控制，根據高校管理需要，一般可設置為預算管理審批機構、預算管理決策機構、預算管理職能機構、預算管理執行機構和預算管理審計機構等五個部分。

（二）預算編制報送環節

高校的預算編制應立足于學校事業發展規劃和業務實際，堅持“全面預算、收支平衡、統籌兼顧、效益優先”的原則，及時收集基礎信息，合理預測本單位的收支規模，科學編制預算。按照實際工作程序，高校年度預算作為政府預算的組成部分，其編制程序劃分為“一上”“一下”“二上”“二下”四個階段 ，其中“一上”是高校根據主管部門下達的預算通知，上報學校預算基礎信息;“一下”是主管部門向高校下達預算控制數;“二上”是高校根據主管部門下達的預算控制數，編制上報預算建議草案;“二下”是主管部門審查高校預算建議草案，經過分析論證和預算平衡后，向高校下達年度預算批復。

（三）預算審核批復環節

高校在四個預算編制階段中，要加強完善每個階段的審核以及預算批復的細化，一般是以各個責任預算執行主體為單位，實行逐層細化匯總審批上報預算方案，再由高校按照《中華人民共和國預算法》等相關法律法規及上級預算管理部門和學校內部預算管理的規定，嚴格預算審核和批復流程。

（四）預算執行環節

預算業務執行進度是保證順利執行預算的前提，沒有預算執行進度的控制，很難保證預算的執行績效。高校在預算執行管理方面，應以適當的方式分解細化預算指標、遵循預算執行的審批權限和要求，嚴格落實預算執行責任制，確保預算可執行、可溯源、可追責，符合進度預期和績效目標。

（五）預算調整環節

高校預算一經批復，在執行過程中一般不得調整。若遇特殊事件不得不調整年度預算時，需按規定的程序進行。預算業務調整應依次履行預算執行部門申請、專家委員會論證評估、預算管理部門審核審查、高校預算決策機構審批的程序。

（六）決算分析與績效考評環節

一般情況下，預算決算分析與績效考評工作由預算管理部門（高校財務部門）負責，財務部門應仔細對照、分析預算批復數據和年度會計核算數據，編制預算決算報告，作為預算績效考評的基礎信息。各預算執行部門應按要求統計編寫本部門、本年度預算執行情況報告，并報歸口管理部門或財務部門進行審核，作為編制下年度預算的基礎。預算管理部門根據決算分析和人力資源政策等進行預算績效考評，并將預算執行情況和具體考核情況定期向校長辦公會和校黨委常委會報告，同時向上級預算主管部門匯報執行情況，并配合上級各部門對各項預算業務的管理檢查。

二、從全面把握高校預算業務主要風險著眼

高校預算業務風險要關注預算的編制、審批、執行、調整、決算分析與績效評價等各工作環節的風險，要針對不同風險進行正確評估和識別，為內控措施的有效落實提供重要依據，不斷促進高校預算管理安全、有序、高效運行。

（一）高校預算業務整體層面的主要風險

從預算業務的總體控制目標的角度，高校預算業務整體層面的風險可分為戰略風險、組織風險、業務風險和財務風險。

1.戰略風險。主要表現是高校沒有將學校年度預算目標與戰略規劃結合起來，兩者之間各行其是，導致預算不能圍繞高校主體戰略運行，預算業務出現戰略性風險。

2.組織風險。主要表現是高校預算管理的工作組織體系不健全，內部部門溝通協調機制不順暢，預算管理職責分工不明確，權責沒有清晰界定，影響預算管理作用的有效發揮。

3.業務風險。主要表現是高校預算未建立科學、合理的預算業務內部管理制度和流程，導致內部控制不力、預算編制要求不明確、審批程序不符合規定，出現無法按預算執行、頻繁進行預算調整、無法評價考核執行結果、無法實現業務目標等風險。

4.財務風險。主要表現在預算嚴重脫離學校的實際收入狀況，導致債務負擔沉重，甚至產生嚴重的債務危機;預算在執行過程中不嚴肅，預算變化較大，或直接改變資金用途，導致預算失效甚至出現資金挪用、盜用、舞弊及經濟犯罪等行為。

（二）高校預算業務環節的主要風險

1.預算編制報送環節的主要風險。預算編制是高校預算管理的源頭和基礎，它以高校教育事業發展規劃為戰略指導。此環節的風險主要表現是，在預算業務編制過程中，項目論證不充分，各部門之間沒有進行有效溝通，編制人員“閉門造車”，可能導致預算編制與預算執行、預算分析考評脫節，無法與資產管理、采購管理、科研經費管理等重點業務活動有效銜接、無縫對接。

2.預算審核批復環節的主要風險。該環節的風險主要表現在：預算審批程序不規范或沒有經過授權審批，導致預算的法定性、權威性得不到遵從，預算指標分解不切合業務實際，分解不細化，與高校預算績效考核體系無法形成對應關系，可能導致高校預算執行機構對某些指標的理解不到位，預算績效考核缺乏有效依據。

3.預算執行環節的主要風險。預算執行是高校預算業務的具體實施，一套科學的預算方案，如果執行意識不強，就會導致單位預算形同虛設。高校預算執行階段風險主要表現在：不按照申報的預算方案進行，出現隨意挪用資金、不能按照序時進度執行預算;預算執行的剛性得不到體現，預算執行情況得不到及時反饋和報告，可能難以實現預算目標。

4.預算調整環節的主要風險。高校預算調整是預算業務必不可少的一個管理環節，很多人認為，當預算與實際執行時出現偏差，就必須進行預算業務調整。預算業務調整過程中主要存在的風險有：執行中預算業務項目調整缺乏科學論證，調整依據不充分，可能導致預算資金混用，預算與實際執行情況偏差較大;調整程序不符合規定，沒有按照規定流程進行調整，導致隨意調整預算，使預算失去約束力。

5.決算分析與績效考評環節的主要風險。該環節風險主要表現在：決算分析體系不健全、數據來源不準，難以保證決算分析的準確性，削弱預算控制的效果，預算績效考評也缺乏有效的依據;績效評價標準不完善，考評機制不健全，預算考核不嚴格、不合理、不公正，可能導致決算分析和考核的形式化，預算目標的落空。

三、從全面強化高校預算業務控制措施著地

高校預算業務控制就是針對預算業務識別的風險點，通過風險評估，明確風險控制要點，并借助高校財務信息系統，對高校預算整體層面的風險點及預算編制、審批、執行、調整、決算、分析及考核評價各環節等實施監督與控制，建立風險控制流程，保證高校預算管理的有效性和科學性。

（一）強化高校預算業務整體層面的控制措施

高校預算業務的整體層面控制是從制度流程、組織體系、崗位劃分、授權審批、信息溝通等方面確定預算業務的內部控制要求，以保證高校預算編制的科學性、審批有序性、執行力強、調整有據、分析有效。高校預算內部控制要按照全面、系統、一體化要求落實控制措施，包括制度流程控制要體現合法合規、系統集成的要求;組織體系控制要體現設置科學、溝通高效的要求;崗位分工控制要體現分工明確、制衡牽制的要求;授權審批控制要體現授權恰當、審批規范的要求;信息溝通控制要體現真實客觀、及時有效的要求;監督反饋控制要體現權威高效、反饋及時的要求等。

（二）細化高校預算各業務環節的控制措施

高校預算各業務環節內部控制措施主要體現在以下幾個方面：

1.預算編制報送環節的控制措施。該項控制措施要重點關注預算業務編制的指導思想和基本原則是否符合形勢要求，預算業務編制的方法是否科學，預算的基本程序是否符合規定，這些控制措施主要針對在編報過程中的風險點，實施事前、事中和事后控制等。

2.預算審核批復環節的控制措施。主要是要確保預算審批程序規范及時，確定預算批復下達的責任主體，選用合理的預算批復下達方法和形式，科學分解預算指標，層層細化落實到高校各預算責任部門和責任人，還要統籌學年度和會計年度，按季度、月度分解細化年度預算指標。

3.預算執行環節的控制措施。該環節控制措施是要防止出現預算執行控制不力、執行效率低下、缺乏預算剛性等問題。（1）預算業務執行制度控制。完善的預算執行相關控制制度，為預算業務執行控制提供科學依據和控制尺度。一是建立內部報告制度，及時對預算執行動態及結果進行重點控制。二是建立執行預警機制，科學設立預警指標和范圍，一旦出現異常情況，能及時進行跟蹤和排除風險。三是建立執行問責制度，各部門負責人對分解下達到本部門預算指標的執行情況承擔直接責任，一旦出現預算偏離和調整，責任人必須對出現的異常情況給予解釋和答辯，從而保證執行的有效性、科學性和權威性。（2）預算業務執行進度控制。沒有預算業務進度控制，就很難保證預算的執行效果，其主要控制要點有：一是細化下達預算指標。學校預算管理部門在預算指標下達的基礎上進行指標細化，細化過程要和學校預算執行部門保持密切溝通。二是分解預算執行進度。預算執行部門對學校下達的預算指標，結合本部門實際按照預測執行進度，制定細化時序的預算業務執行方案報學校預算管理部門論證和審核。三是關注重大重點項目。各預算執行部門要以學校下達的預算指標為依據，嚴格按照計劃進度執行預算，重點關注高校年度重大預算項目和重點預算事項，并按照學校規定定期向校預算管理部門書面反饋預算執行情況、運行績效，并接受監督檢查。四是加強預算執行檢查。高校預算管理部門按照預算執行單位制定的預算方案進行定期檢查，并提出建設性建議。五是高校建立約談制度。高校預算管理部門對預算執行情況達不到規定時點完成的項目，要求預算執行單位主要負責人說明原因并限期改正。六是建立執行獎懲機制。對預算執行率未達標的預算執行或項目適當調減預算，并將預算執行情況與相關責任人績效評價和部門預算績效評價掛鉤。（3）預算業務執行階段資金使用控制。資金使用控制要加強對預算資金運用的科學性和合理性的監管，執行過程中主要做到：一是嚴格資金管理的授權和審批制度。對于不符合財務報銷制度的規定要堅決予以抵制，實行“一支筆”審批管理制度，將資金使用管理制度納入有效的控制制度體系之中。二是嚴格實行收支兩條線管理。嚴格將收支資金分開進行管理，嚴防資金截留、坐支、挪用等不合法現象，按時監管資金收入和經費支出詳細情況。三是編制滾動性資金使用流量預算。根據學校年度預算情況，結合往來款項等因素，統籌編制各部門動態資金流量預算，按照一定時間段（按周、月、季）測算資金流動情況，并據此進行動態控制各部門日常資金流量。

4.預算調整環節的控制措施。高校預算指標一旦下達，就具有嚴肅性和權威性。但在預算執行過程中，仍存在很多不確定性因素，導致一些預算方案在執行過程中難以執行，這也形成預算執行風險。為更好地保證預算的規劃、指導和約束作用，對一些執行有偏差的預算進行適當調整是必要的，但要把握一個尺度，就是預算指標總體剛性執行的原則不可改變，否則，高校預算就失去了控制力。（1）明確預算業務調整的條件。高校應根據實際發展情況，制定相關預算業務調整管理制度，規范預算業務調整行為。高校預算調整主要條件有：一是國家有關政策發生重大變化，導致預算方案無法執行;二是存在客觀因素變動，導致原預算方案不能執行，存在重大風險;三是突發事件或其他不可抗拒事件導致預算不能執行;四是學校預算管理部門認為確需調整的事項，且經過學校專家委員會論證及校預算審批機構審批。（2）規范預算業務調整的程序。預算業務調整應以風險點為依據，制定規范化的管理流程，高校預算調整應由高校預算執行部門逐級書面申報，明確預算批復情況、執行現狀、調整依據和因素變化對預算執行的影響，并提出相應的預算調整建議。高校預算管理部門應當嚴格審核預算業務調整申請，并逐級上報審批。預算調整申請未經審批的，不得隨意調整。

5.決算分析環節的控制措施。（1）決算分析控制。預算決算分析控制就是采用一系列技術手段和方法，對高校預算業務執行情況進行階段性的客觀評價，達到控制預算風險、保證預算順利執行的內部控制。一是堅持決算分析控制原則。具體就是要遵循客觀性原則，確保數據真實可靠;遵循及時性原則，確保及時避險;遵循科學性原則，確保各項指標科學實用;遵循定量分析和定性分析相結合的原則，確保兩者進行有機結合，綜合考慮分析結果。（2）建立決算分析控制制度。高校應當設立決算分析會議制度，督促預算管理部門指導各預算執行單位定期召開預算執行分析會議、現場督查督辦會議，根據會議內容確定參會人員，圍繞相關決算分析議題，認真梳理預算執行中存在的重點難點問題，提出相關控制措施。另外，建立相關預算審計制度，定期對各個預算執行部門的預算執行情況進行專項審計，發揮監督檢查作用。（3）采用科學的決算分析方法。高校應結合本校實際情況，采用適當的決算分析方法。如在定性分析法方面，可通過實地觀察、判斷分析等形式，進行收集相關預算執行資料、了解預算運行情況，運用經驗、邏輯推理和辯證思維等方式形成一定的分析結果;在定量分析法方面，可通過相關數據對比、因素替換等方法，找出存在差異的原因，從而發現問題，分析原因，提出改進措施。

6.績效考評的控制措施。高校預算業務績效考評控制應當建立高校預算業務績效考評機制，重點要建立健全預算績效考評制度，明確預算業務績效考評的執行機構（誰來組織考評）、評價原則（怎樣把握考評）、考評流程（怎樣有序考評）、評價標準（明確考評標尺）、評價時間（明確何時考評）和方法（怎樣實施考評）等，這樣才能保證預算績效考評控制有章可循。（1）明確預算業務績效考評的原則。預算業務績效考評是一項嚴肅的具有權威性的工作。預算執行機構上報的預算執行報告是預算績效考評的基本依據，預算業務績效考評執行機構應該堅持“依法依規、統一規范、公正公平、科學規范”的原則，將預算績效考核的程序、標準、獎懲辦法等及時公開，完整記錄考評過程和結果并進行公示，接受教職工的監督。（2）規范預算業務績效考評流程。預算業務績效考評工作按照年初工作計劃進行，在規定的時間段內，由各預算執行單位進行自查，并將自查結果上報學校預算業務績效考評機構，預算業務績效考評機構根據單位實際情況決定實行抽查或者全面檢查，并將檢查結果告知被考核單位，由被評價單位負責人認同簽字后上報學校校長辦公會，若有上級歸口管理部門要求，亦將績效考評結果進行上報。（3）確定預算績效考評的依據和標準。高校預算績效考評依據和標準主要有兩個方面：一方面，由學校根據預算績效考評控制制度規定;另一方面，由上級歸口管理部門或預算管理部門統一規定預算績效考評標準。無論哪個方面的績效考評指標體系，考評指標都應從預算執行的實際出發，以定量指標為主，輔以定性指標，體現可控性、可行性，且績效考評指標能較好地體現高校預算管理目標的完成情況。另外，預算業務績效考評要與相關財務決算掛鉤，將預算數與決算數進行比較分析，綜合評價預算業務執行情況。（4）落實預算獎懲機制。高校預算績效考評的結果應當與預算執行機構及相關人員的薪酬、職位等進行掛鉤。獎懲機制應遵循“公平公正、獎懲并舉”的原則，要綜合考慮各部門工作性質類別、預算編制質量、預算執行任務量、工作努力程度、預算執行績效等合理確定獎勵差距，確保獎懲機制能夠真正落到實處，與高校領導層的決策有機結合，充分發揮決算分析與績效考評的積極效用。

四、結束語

高校的預算業務是高校為實現階段性的發展目標而進行的各類經濟活動的制度安排，是高校全面從嚴治黨和加強廉政風險防控的重要內容。加強高校預算業務內部控制，應從全面梳理高校預算業務流程著手，及時了解預算業務的“脈絡神經”全貌，避免“盲人摸象”;應從全面把握高校預算業務存在的主要風險點著眼，精準找到預算業務存在的“病根病灶”;應從全面強化高校預算業務控制措施著地，為高校預算管理開出“藥方妙藥”，提供“靶向治療”，助力高校實現預算管理決策程序規范、經濟活動透明、經費管理嚴格、績效評價科學的目標，適應高校全面從嚴治黨的要求，適應建立中國特色現代大學制度的要求，適應提高高校治理體系和治理能力建設的要求。

（作者單位：安徽省教育科學研究院，郵政編碼：230061，電子郵箱：yyx@ahedu.gov.cn）

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