地方政府重大項目建設中的政府職能問題研究

劉磊

[摘 要]政府職能的特點與重大項目建設的價值意義決定了地方政府在重大項目建設中不僅需要嚴格依法履職盡責，更當全力避免出現政府職能越位、缺位或錯位的問題。但由于長期以來部分地方政府面對行政職能與市場調節這兩手的關系時處理不當，加之配套設施建設等其他環節的共同影響，一些地方政府重大項目建設中的職能問題便時有發生。因此，新時期優化政府職能以推動地方政府重大項目有序建設不僅需要在管理意識的層面轉變觀念、科學定位、分清關系，也需要完善地方性立法，以法律的專業權威實現更加完善的指引，同時，完善聯動機制，強化綜合執法也是進一步提升政府職能效力的重要措施。

[關鍵詞]地方政府;重大項目建設;政府職能

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.033

1 地方政府重大項目建設中的政府職能問題

1.1 越位

計劃經濟時代，行政化管理是社會生產生活中占統治地位的管理模式，因而政府職能擴大到幾乎包攬一切的地步。也正是這種大包大攬式的職能發揮造成部分地方政府在重大項目建設中出現職能越位的問題，將本應由市場解決的經濟問題錯誤納入政府職能應對范疇中，以至于因為職能越位而違背市場化經濟運行的競爭規律，造成項目建設風險隱患層出不窮。

比如項目招標。正常的市場經濟模式下，為實現最大限度的性價比，工程招投標成為現代企業實現管理科學化的首選方式。通過公開招標投標，項目招標方能夠基于眾多投標企業提供的資質與信息擇優選擇，從而實現項目成本投入最少而價值產出最大的目標。然而部分地方政府重大項目建設卻越俎代庖違背市場經濟本質規律，采取直接指定等非公開形式確立中標方。也有部分地方政府以工期緊、環安要求高等理由篡改招標標準，以降低等級、直接發包等方式違背公開透明的原則要求等。

顯然，違背公開透明原則產生的直接后果就是為人為暗箱操作提供了便利。這不僅容易出現項目建設過程中資金投入失控，也會為工程建設質量埋下安全隱患，更可能因此而出現權錢交易和貪污腐敗的違法違紀問題。

1.2 缺位

與一些地方政府在重大項目建設中出現職能越位問題相反，另有一些地方政府的職能問題表現則是項目建設中缺位，也就是未能在重大項目實施過程中盡到應盡的職責。

比如一些地方政府重大項目開建前期，諸如立項、用地、環境、安全、可行性等環節缺少政府職能的監督控制，僅僅是全權交由受委托的咨詢機構或組織。然而，咨詢服務機構固然在工程項目等領域具有相當的專業性和技術性，但畢竟與地方政府的建設初衷、工程要求和項目目標等各方面仍然存在不同程度的差異。倘若地方政府在項目前期的規劃設計環節放任不管，一旦受委托的咨詢機構因其能力素質等方面存在缺失而在設計方案等層面出現疏漏，則失之毫厘、謬以千里，一旦工程開建，其中暗藏的風險隱患便難以估量。

1.3 錯位

除了以上兩種常見問題，部分地方政府在重大項目建設中還存在政府職能錯位的問題。也就是對自身職能定位并不足夠清晰，以至于具體實踐時出現行政管理與市場解決選擇錯誤，由此連帶產生一系列持續性的不良影響等。

又如一些地方政府的重大項目建設長期存在“三邊”問題。也就是邊設計邊施工邊修改。這種極其不確定的建設行為不僅導致工程投入難以得到有效控制，而且對工程質量的監督缺失造成工程品質無法保證。加之不少過程性建設是未經許可便倉促上馬的臨時性措施，導致完工后得不到消防安全等竣工驗收的許可，因而無法進行最終結算。這一系列問題綜合作用之下，這些重大項目便極易出現項目成本異常增加，甚至成本超越造價等反常現象。

2 地方政府重大項目建設中政府職能問題成因

經濟市場化模式下，市場如同一只看不見的手隨時隨地調節著經濟活動的方方面面，按照普遍價值規律逐步擴大市場規模，使經濟逐步實現繁榮發展，如同將一個蛋糕越做越大，從而使身在其中的每個組成部分獲得份額不等的收益和利潤。不過市場這只手的調節能力在不同條件或場景下會出現失靈的情況，因此純粹依賴市場調節的后果就是馬太效應顯現。也就是財富日漸集中到少數人手中，富者愈富而貧者愈貧。貧富分化加劇造成市場上約八成的財富被兩成左右的人掌控，也就是管理學上著名的“二八規律”。顯然，如此失衡的狀態極其不利于社會穩定和人心安寧。這也是不少資本主義國家發展到一定程度后由于社會貧富分化過于嚴重導致內部分歧加劇乃至混亂狀態等問題的主要原因。

因此，在市場這只“看不見”的手調節經濟活動的同時，使用政府這只“看得見”的手進行二次分配就顯得至關重要。政府利用自身法定職能將過于失衡的社會財富進行重新配置，使其中相當一部分應用于公共服務事業，使社會上絕大多數的人能夠享受到辛苦勞動的成果。同時，這些資源的重新配置也有助于不斷鞏固社會基礎性保障的兜底作用，使處于社會最底層的弱勢群體也能夠滿足最基本的生存需求，由此便能維護社會安定團結，也有利于社會整體生產生活水平的持續提升。

然而在不同社會制度和經濟發展狀態之下，使用好這“兩只手”的調節能力并非易事。對一些地方政府來說，“兩只手”的矛盾恰恰是造成重大項目建設中出現政府職能問題的主因。尤其是在一些基層地方的重大項目建設中，地方政府大包大攬，把企業應有的決策權占為己有，剝奪市場調節自由，不僅嚴重違背市場經濟環境下的科學發展規律，而且給工程建設質量、成本控制和安全管理等各方面埋下風險隱患，且會在同時大幅降低政府公信力，影響整個社會健康有序發展。

3 地方政府重大項目建設中政府職能優化策略

3.1 轉變觀念、科學定位、分清關系

意識決定行動。解決地方政府在重大項目建設中出現的職能問題不僅需要在具體手段層面加以優化，更需要轉變觀念、科學定位、分清關系。即地方政府需要盡快跳出傳統模式下政府職能一統天下的“全能”思維，重新確立服務型政府的科學定位，充分尊重經濟市場化狀態下的各種經濟規律，把應當由市場調節的環節、活動等盡數交由市場完成，通過簡政放權實現“兩只手”各歸其位、各盡其能。