美國促進生物醫藥產業創新發展政策經驗及啟示

胡海鵬， 袁 永， 莫富傳

(廣東省科技創新監測研究中心， 廣州 510033)

生物醫藥產業是各國重點發展的戰略性新興產業之一，也是以研發創新為核心驅動力的朝陽產業。特別是新冠肺炎疫情發生以來，凸顯生物醫藥創新能力對應對突發疾病防控科研攻關支撐的至關重要性。美國是全球公認的生物醫藥產業創新強國，促進生物醫藥產業創新發展政策經驗對中國具有重要借鑒意義。當前，學術界關于美國生物醫藥產業發展已有一定研究，但目前研究關注重點聚焦在生物防御戰略[1-3]、產業集聚發展[4-5]、臨床審批監管[6-8]以及產業競爭要素[9-10]等。生物醫藥作為以研發創新為核心的新興產業，當前研究對于美國生物醫藥產業創新發展現狀分析較為籠統，系統探討美國生物醫藥產業創新發展政策經驗研究較少。本文基于集聚區、企業、高校、人才、醫院、創新成果等維度深入剖析美國生物醫藥產業創新發展現狀特點，并全面分析促進產業創新發展的政策經驗，最后提出啟示建議。

1 現狀特點

美國是世界生物醫藥技術的發源地，二戰后開始醫藥制藥技術研發，形成波士頓、舊金山、圣地亞哥、華盛頓-巴爾的摩、北卡三角研究地帶、西雅圖、紐約、費城、洛杉磯等9大發展勢頭良好的生物醫藥產業集群及區域，其中前5 個是世界著名的生物醫藥集聚創新基地(表1)。目前，美國在世界上形成了明顯代際優勢，掌握了最先進的生物技術，擁有全球最多的生物技術專利、最頂尖的生物醫藥研發企業及機構，表現為以下4個方面。

表1 美國5大生物醫藥知名創新集聚區

1.1 集聚大批頂尖生物醫藥創新龍頭企業

在制藥方面，美國《制藥經理人》雜志公布“2020年度全球制藥企業50強排行榜”，美國的輝瑞、默克、百時美施貴寶、強生等15家美國企業入選，占榜單總數30%。入選企業中，處方藥銷售總額達3 178.84億美元，占榜單總額的44.37%；研發收入總額達624.93億美元，占榜單總額的48.16%。在醫療器械方面，根據國外權威的第三方網站QMED最新發布的“2019年醫療器械企業百強榜單”，美敦力、強生、雅培、GE醫療等48家美國企業入選，占榜單總數48%。入選企業中，企業營業收入總額達2 331.64億美元，占榜單總額的65.85%；企業市值達16 541.93億美元，占榜單總市值的77.43%。與此同時，這些生物醫藥龍頭企業強大的企業自身實力不僅保證了生物醫藥新技術和新產品的研發，而且在創造性、敏捷性和成長性方面具有突出的優勢，帶動相關企業特別是中小企業的發展，推動整個美國生物醫藥產業的發展。

1.2 培育大批世界一流的生物醫藥高校及人才

在生物醫藥領域高校方面，根據QS 世界大學排名顯示，2020年生命科學與醫學世界排名前200 的高校中，美國有61所高校入選，遠超過排名第二的英國21 所上榜高校。與此同時，大批生物醫藥頂尖高校及學科為美國生物醫藥產業創新發展培養了大量學科人才及承擔了研發創新工作，支撐美國生物醫藥產業集聚區快速發展[11]。在生物醫藥頂尖創新人才方面，1901年設立諾貝爾生理學或醫學獎至今，諾貝爾生理學或醫學獎共頒發111次，有222人獲得該獎，來自美國的諾貝爾生理學或醫學獎的共103人，占獲得總數的46.40%。其中，獲獎得主來自哈佛大學12人、洛克菲勒大學9人、得克薩斯大學5人、加州理工學院5人、美國國立衛生研究院4人、哈欽森癌癥研究中心3人。

1.3 發展大批生物醫藥研發機構及研究型醫院

為了確保在生物技術和生物武器領域的領先優勢，美國不斷加大生物安全領域創新平臺的投入，建設美國陸軍傳染病醫學研究所等15家P4實驗室，數量和建設面積居世界之首。其中，馬里蘭州5家、得克薩斯州3家、佐治亞州2家，主要隸屬于國防部、衛生公眾服務部門、國土安全部以及大學，聚焦開展重大傳染病研究。在研究型醫院建設方面，根據美國《新聞周刊》發布的“2020年世界最佳醫院”，全球前100的醫院中美國占據18席，排名前10的醫院中，美國占據4席。這些醫院強調科技和人才的創新，致力于解決臨床實際問題的科學研究，臨床醫療水平和科研能力世界一流。

1.4 產出大批具有全球影響力的創新成果

根據incoPat創新指數研究中心與IPRdaily中文網聯合發布的2020全球生物醫藥產業發明專利排行榜TOP100，美國共48家機構上榜，生物醫藥發明專利申請數量共12 059件，占榜單總數的59.91%。在原研藥方面，根據世界各大醫藥公司最新年報，2019年全球藥物銷售額TOP100中，美國占53個，銷售總額達到2 174.32億美元，數量和銷售總額分別占53%、64.74%。其中，全球藥物銷售額TOP10的中，美國占9個。

2 政策經驗

近幾十年間，美國全力支持生物醫藥產業的發展，推動在戰略謀劃、創新平臺建設、企業創新發展、臨床審批機制以及創新生態環境等方面建立完善的政策扶持體系。

2.1 頂層戰略謀劃推動全美生物醫藥產業創新

1)從國家層面持續制定國家生物安全戰略。美國歷來高度重視生物安全，小布什政府、奧巴馬政府、特朗普政府制定了《國家生物防御戰略》《國家衛生安全戰略2019—2022》《全球衛生安全戰略》，推動全美生物醫藥產業創新發展。其中，2018年9月，特朗普簽署第14號國家安全總統備忘錄發布《國家生物防御戰略》，強調大力發展生命科學和生物技術體系，支持建立美國創新基地(表2)。

表2 美國近年出臺生物安全戰略情況

2)將生物醫藥作為國家創新戰略重要支持領域。2015年10月，美國新版《美國創新戰略》將 “精準醫學概念治療疾病”“通過腦計劃加速發展新型神經技術”“推動在衛生保健方面的突破性創新”作為國家優先突破領域，并提出精密醫療、大腦計劃兩大戰略領域。

2.2 建立多層次的生物醫藥研發及創新平臺體系

1)建立以美國國立衛生研究院(NIH)為主的生物醫藥基礎研究投入渠道。美國政府通過NIH投資于生物醫學研究，發展成為美國生物醫藥領域知識創造最重要投資主體，并成為世界的最大醫學研究中心之一。NIH 的主要任務是資助和引導生物醫學研究，用新的方法進行預防、檢測、診斷及治療疾病，NIH 所資助的研究大部分是基礎醫學研究[12]。

2)成立弗雷德里克國家實驗室。弗雷德里克國家實驗室隸屬于國立衛生研究院的國家癌癥研究所，是全美唯一一家完全專注于生物醫學研究的國家實驗室，被賦予滿足國家最迫切的生物醫學研究需求的國家使命[13]，并在癌癥和艾滋病方面開展基礎、轉化和臨床前研究與開發。

3)推動建立臨床與轉化醫學中心體系。美國國立衛生研究院成立了臨床與轉化科學基金(CTSA)項目，NIH-CTSA項目資助建立的臨床與轉化醫學中心，目的在于建立臨床與轉化醫學中心網絡，推動臨床與轉化醫學的研究，使中心成為驗證臨床與轉化醫學相關政策規范和方法的試驗基地。NIH采用合作協議的模式，由NIH附屬的國家研究資源中心負責管理，5年為一個周期對臨床與轉化醫學中心給予資金支持，每個中心獲得年度NIH-CTSA項目資助400～2 300萬美元[14]。

4)建立覆蓋全國的國家動物衛生實驗室網絡。為提升動物外來病入侵和生物恐怖襲擊的應對能力，美國組建了國家動物衛生實驗室網絡(NAHLN)，旨在通過開展持續性監測活動，及時發現動物外來病、新發病以及應對生物恐怖襲擊，保護美國動物健康、公共衛生安全和食品供給安全。目前，NAHLN共有12 個一級實驗室。

5)注重培育發展研究型醫院。美國醫院承擔職能在新的醫療環境和系統不斷發展，通過注重科學研究與臨床實際的結合、注重與研究型大學及其他醫療機構建立多學科研究平臺、注重培養和引進臨床與科研雙優的復合型人才、注重醫院的文化建設，研究型醫院逐漸發展成為現代醫院發展對標的標桿。美國研究型醫院基本上是國際一流的大型醫院，具有高超的臨床診療技術水平，綜合實力雄厚。

2.3 大力支持生物醫藥企業創新發展

1)注重支持企業開展“孤兒藥”研發。1983年1月，美國總統里根簽署《孤兒藥法案》，開創了孤兒藥由政府支持的先河，成為美國罕見病用藥方面的基礎性法律[15]，隨后相繼出臺《孤兒藥法案實施辦法》《減輕稅負法案》《孤兒藥研究資助法案》《孤兒藥實施細則》，提出采用基金資助、抵扣稅收、市場壟斷權、快速審批通道、協議幫助、開放性協議等方式支持孤兒藥研發(表3)。

表3 美國“孤兒藥”研發激勵機制

2)支持生物醫藥中小企業創新。為增強中小制藥企業的創新活力，美國食品藥品監督管理局(FDA)針對小微生物醫藥企業設置了小微企業辦公室，并對小微企業實行項目資助、注冊收費減免、優先審評、快速通道等機制(表4)。FDA 還發布了《小微企業指南》。另外，美國還致力于建立生物技術領域的創新型專業孵化器，包括LabCentral、IndieBio等，為美國生物醫藥中小企業研發創新提供完善的研發服務。

表4 美國生物醫藥中小企業研發創新政策舉措

3)美國發達的資本市場為生物醫藥企業研發提供多元化的融資渠道。美國生物醫藥企業得益于全球最發達的資本市場，在證券市場反面，美國擁有紐約證券交易所、全美證券交易所、納斯達克市場、招示板市場等證券市場，為生物醫藥企業提供證券和股指的現貨、證券和股指的期貨及期權、可轉換債券、信托憑證(ADRs)等品種，保障了生物醫藥企業的融資發展需求。

2.4 構建完善的臨床審批機制

1)建立以美國食品藥品監督管理局為核心的臨床審批監督制度體系。20 世紀60 年代，《聯邦醫藥法》正式要求醫藥公司向FDA證明其產品同時具備安全性和有效性，此后相繼出臺《罕見病藥物法》《藥品價格競爭與專利期恢復法》《處方藥使用者費用法》《處方藥使用者費用法(1992)》《動物藥使用者費用法(2003)》《仿制藥使用者費用法(2012)》[17]，逐步構建形成臨床審批監督制度體系，推動美國成為全球最嚴格的藥品審核的國家。

2)注重建立生物類似藥專門的研發注冊審批綠色機制。為平衡藥品創新和可及性，FDA通過《生物制品價格競爭與創新法案》以及《證明生物類似藥與參比生物制品具有生物相似性的科學考量》《證明生物類似藥與參比生物制品具有生物相似性的臨床藥理數據》等一系列生物類似藥研發與評價指南，提出適當簡化研發與評價中的技術要求、設立專門的生物類似藥審評途徑、建立生物類似藥注冊專利鏈接制度等，構建了生物類似藥的研發評價指南和專門的注冊審批制度。

3)建立統一的臨床試驗數據信息化平臺。為了規范臨床試驗的操作，1997年美國啟動開發北美臨床試驗數據中心，2002年正式運行，主要針對新藥或干預措施的臨床試驗注冊，將臨床試驗中的信息和數據在公開的臨床試驗注冊機構進行登記注冊，以便向公眾、臨床研究人員和贊助者提供可靠有效的信息，使臨床試驗的設計和實施更加透明化，所有人均可通過網絡免費對注冊的臨床試驗進行查詢和評價[14]。目前，北美臨床試驗數據中心臨床試驗數據覆蓋了美國境內的50多個州和192個國家，是國際上最重要的臨床試驗注冊機構之一。

2.5 打造有利于生物醫藥產業研發創新的生態環境

1)建立體系化的生物醫藥創新支持機制。在制度法規層面，美國通過研究制定相應的法律法規、財政預算、管理法規、稅收政策等，不斷加強生物技術研究、鼓勵發明創新和促進生物技術轉移等。在產業創新機構管理層面，在國家層面成立內閣級的生物防御指導委員會，主席由衛生和公眾服務部部長擔任，與生物防御相關的機構負責人也加入生物防御指導委員會中，協調各部門共同解決生物威脅問題。

2)運用研發外包模式開展臨床研究。研發外包與研發業務離岸外包是美國生物醫藥產業創新重要的運行模式。與CRO共同開發新藥已成為美國生物醫藥企業新藥研發的戰略性環節，全美約20%生物醫藥研發開支用于研發外包業務[18]，培育了昆泰、實驗室集團、精鼎醫藥、PPD等一批世界頂尖的CRO企業。

3)創新體制機制擴大藥品器械市場。建立醫藥產業適用的專利保護制度、數據保護制度、專利期補償制度，為創新藥物上市后提供了足夠長的市場獨占期。創新藥壟斷定價，美國藥品定價機制為市場自由定價，創新藥在市場獨占期內可以制定較高的壟斷價格[19]，為美國醫藥創新提供了豐厚的創新回報；通過醫療衛生制度改革擴大居民對生物醫藥產品和服務的需求。

3 啟示建議

3.1 注重頂層謀劃設計促進生物醫藥創新發展機制

借鑒美國從制度法規、產業創新管理等方面頂層謀劃設計，對促進生物醫藥創新發展具有重要意義。

1)要制定綜合統籌的生物醫藥戰略規劃。系統規劃生物醫藥及細分領域，在國家層面制定和實施生物醫藥行動計劃，形成生物醫藥領域創新的強大國家戰略能力。與此同時，通過研究制定配套完善的財政資助計劃、管理法規辦法、稅收政策舉措等，加強生物醫藥產業研發創新。

2)要建立促進生物醫藥產業創新的統籌管理機構。生物醫藥產業創新涉及衛健、藥監、科技、發改、工信、市場監管、中醫藥等跨部門管理，部門之間存在條塊分割，導致促進生物醫藥產業創新發展難以形成合力。借鑒美國經驗要建立戰略性協調機構，負責促進生物醫藥產業發展的協調、指揮、評估工作，建立配套多部門工作協調機制，完善生物醫藥產業治理體系和規范化管理運行機制[2]。

3)加強科研倫理建設。要成立了相對獨立的倫理委員會，嚴格開展對研究者的資格審查，保障參與者和其他研究人員的相關權益，發展中國特色的臨床研究資源共享的模式。

3.2 注重突出生物安全的戰略地位

美國站在國家安全的高度看待生物安全問題，借鑒研究制定國家生物安全戰略，積極推動生物安全成為維護國家生物安全的最高指導方針。

1)要樹立生物安全戰略發展觀。要加強生物安全在國家安全體系中的戰略地位，把生物安全與經濟安全、國防安全、能源安全、信息安全等并列為國家安全的重要組成部分，統籌資源進行生物技術的研發，對生物安全進行頂層設計。要建立應對重大生物安全事件防控機制及應急規劃方案，加強生物安全情報發現分析、生物安全研究基礎設施建設、生物安全監測評估。加強對人口基因和動植物基因等資源管控，保障國民健康和國家安全。

2)要構建生物安全國家戰略體系。充分發揮中央國家安全委員會對生物安全發展的統籌作用，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。結合中國生物安全和技術發展領域實際情況，制定生物安全領域相關的國家戰略，健全中國生物安全管理法律法規體系，出臺生物安全相關法規、指南規范、技術標準。以《生物安全法》為基礎，進一步制定和完善生物信息數據跨境非法交易、野生動植物保護、外來物種入侵防御、生物武器防御等法律法規，做好與《傳染病防治法》《進出境動植物檢疫法》等現有法規的銜接工作。

3.3 注重加強生物醫藥領域的研發投入

借鑒美國推動建立由財政投入、企業投資、風險投資等多元化的生物醫藥研發投入體系。

1)要加強對生物醫藥產業的基礎研究投入。為推動藥品器械的自主創新，要加大對發展醫學與生命科學的基礎研究領域，引導大學、科研機構、醫院瞄準世界科技發展前沿，聚焦腦科學、生命組學、病原生物學、合成生物學等前瞻性領域開展基礎與應用基礎研究，以科研基金的形式加強研發扶持。

2)加強利用風投創投支持生物醫藥研發創新。生物醫藥產業是需要極高資金投入的產業。要發展現代化的生物醫藥資本市場，依托證券市場、風投創投向生物醫藥企業投資，制定傾向于小微生物醫藥企業提供投融資的優惠政策。要建立健全創業投資引導基金的投入機制，引導風投創投基金支持創新型生物技術初創公司的孵育，保障新藥研發的資金需求。

3)建立“罕見藥”“生物類似藥”研發支持機制。制定支持“罕見藥”“生物類似藥”研發的專門性政策法規，健全從基礎研究、藥物開發、臨床試驗、注冊上市、推廣應用全流程的支持機制。基于“罕見藥”“生物類似藥”的特殊性，設立單獨的注冊審評路徑，在保證安全的前提下，建立恰當的標準和要求評估的可比性、安全性及有效性，優化審評尺度，推動“罕見藥”“生物類似藥”盡早進入臨床研究，縮短研發周期。

3.4 注重培育世界一流生物醫藥科技創新平臺及龍頭企業

1)規劃建設高水平生物醫藥科技基礎設施與實驗室。圍繞新冠肺炎疫情等重大突發傳染病和重大疾病等人民群眾迫切關注的焦點問題，完善科研攻關體系和重大平臺載體建設，增強生物醫藥領域戰略科技力量和戰略儲備能力。突出國家意志和目標導向，爭取在生物醫藥領域建設國家實驗室。推進現有國家重點實驗室優化調整，支持在生命科學領域新建一批國家重點實驗室。依托高校、科研機構建設一批高等級生物安全實驗室。

2)加快培育世界一流的生物醫藥龍頭企業。要鼓勵企業加強自主研發，加大對生物醫藥研發投入，依托國家重大新藥創制科技重大專項等國家級科研項目的資助，強化與制藥企業對接與合作，提高技術成果轉化率。進一步營造生物醫藥企業競爭環境，鼓勵生物醫藥企業間并購轉讓，引入國外優質生物醫藥企業與中國生物醫藥企業開展合作競爭，充分調動生物醫藥企業創新活力。強化政府對創新藥物全生命周期支持，通過資金扶持、藥品定價、稅收優惠制度、醫保采購等政策傾斜，提高生物醫藥企業的創新能動性。

3)加快建設臨床醫學研究中心。圍繞疾病防治的重大需求和臨床研究中存在的共性技術問題，組建和運營好國家臨床醫學研究中心，開展大規模、多中心的循證評價、防診治新技術新方法、診療規范和療效評研究，推動基礎向臨床轉化，提升疾病診療技術水平。

3.5 注重建立完善的臨床研究審批監管支撐體系

1)建立機制完善的臨床研究監管體系。藥品安全監管涉及藥監、工商、衛生委等多部門管理，容易造成多頭領導。借鑒FDA建設經驗，要建立統一的領導機構和藥品安全監管體系，明確機構設置、運行機制等，強化監管主體、職能劃分。大力發展行業協會等民間組織，發揮外部機構的約束機制，增加對政府、市場的監督力量。從國家層面完善修訂新藥審批監管法律法規，加快創新藥品審批，加速創新產品的市場化速度，節約企業成本和社會成本。

2)大力發展研發外包等新業態。醫藥研發業務離岸外包已經成為美國醫藥跨國企業創新的重要運行模式，中國要建立完善的科技中介服務體系，通過稅收優惠及獎勵培育和扶持一批本土研發外包機構發展壯大。加強醫藥研發的國際合作，推動本土醫藥企業參與跨國醫藥企業的研發外包。

3)加強權威的臨床試驗數據庫建設。政府部門要牽頭建立完善的生物醫學數據管理制度體系，制定了完善的管理規范，形成生物醫學數據資源自動匯聚渠道。加強收集整理中國已產生或即將產生的生物醫學數據與信息，構建中國生物信息數據庫。