促進農業產業化的財政支持政策研究

宮小敏 宮靖荃

（泰安市岱岳區農業農村局，山東 泰安 271000；山東女子學院教育學院，山東 濟南 250300）

一、引言

農業產業化作為一種新興的現代化經營方式和產業組織形式，堅持以經濟效益為中心，以市場為導向，以主導產品、產業為重點，實行專業化、規模化大生產，注重企業化、區域化管理，在整體上有助于推進傳統農業結構的轉型升級。但目前我國在農業產業化發展過程中仍然存在著一些問題。首先，農業產業化受眾主體具有自身局限性。由于農民的文化水平不高，致使其對新生事物的接受程度有限，產業化意識不強，對市場需求了解不夠深入，生產的農產品無法滿足人們復雜多樣的消費需要。其次，現階段我國的農業產業化水平仍然不高。由于我國的農業種植技術相對較為傳統，因此農業機械化、規模化程度不高，土地產出率低，產業化程度有待提高。在農業生產過程中化肥農藥的使用較為普遍，有機農業發展水平不高，農副產品質量安全問題較為突出。另外，我國的農業產業化科研經費投入資金較少，科技人才不足，農業產業化科創能力有待于加強。為此，必須運用財政政策支持農業產業化發展，這對于解決農業小規模經營與社會大規模需求之間的矛盾，促進農民增收、農業增效和打贏脫貧攻堅戰以實現全面建成小康社會目標具有重要的現實意義。本文在分析目前我國已經采取的促進農業產業化的財政支持政策基礎上，剖析目前我國農業產業化財政支持政策存在的問題，從而有針對性地提出相應的政策建議。

二、目前我國促進農業產業化已經采取的財政支持政策

我國財政在促進農業產業化的支持政策上，充分發揮財政資金對金融資本和社會資本的引領和杠桿作用，不斷調整和完善財政資金的支持方式，將有限的資源更多地投入到富有特色的農業優勢產業上，逐步形成以貸款貼息為主、財政補助為輔、財政股權投資基金等多種形式并存的多元化扶持體系。

1.財政補貼政策

我國主要采取貸款貼息和財政補助等方式對農業產業化進行財政補貼，使得農業產業化結構和規模得到優化，從而提高其競爭力。同時又通過吸引社會資本投入，以達到提高農業綜合開發總體發展水平的目的。一般說來，農業產業化財政補助項目在每年2月底前上報，貸款貼息項目在12月底前上報。原則上，一個項目的貼息額度不高于500萬元，財政補助資金針對不同主體扶持資金額度各不相同，各省之間也有些許差距。例如，山東省的單個貼息項目的扶持資金額度在50萬元～300萬元之間，河北省的則在20萬元～500萬元之間；涉農企業的財政補助資金額度山東省控制在100萬元～300萬元之間，河北省保持在140萬元～560萬元之間；50萬元～100萬元是山東省對農民專業合作社之類的農業經營主體項目的資金額度范圍，相同項目類型河北省則在70萬元～280萬元之間進行選擇。國家農發辦從2017年開始逐步減少了針對涉農企業的一部分直接財政補貼，貸款貼息開始成為財政促進農業綜合開發產業化項目發展的常見手段，比如河南省和遼寧省的農業綜合開發產業化發展項目在2018年就只采用了貸款貼息的財政扶持形式。為扶持農業產業化聯合體的快速發展，自2018年起，農業產業化聯合體試點工作在部分省份率先開展，每年不僅安排一定數量的農業綜合開發項目資金，而且會對符合政策要求的農業產業化聯合體成員給予優先安排貸款貼息的優惠政策。

2.財政投融資政策

2015年7月9日，財政部發布了《關于調整和完善農業綜合開發扶持農業產業化發展相關政策的通知》，鼓勵有條件的省份應率先著手建立股權投資基金，并激勵各省市探索更具個性的投融資方式，從而扶持農業產業化發展，該基金以定期分紅的方式回饋財政。股權投資基金可以為農業企業提供一定數額無需即時償還的投資資金，不僅拓寬了農業企業的資金籌集范圍，還減輕了農業企業的負擔，同時還有利于參與農業產業化項目的相關公司上市發展。2019年中央財政將農業產業化聯合體正式納入發展農業現代化的財政扶持資金項目范圍。各級農業產業化主管部門、各農業綜合開發機構及農業產業化發展相關銀行機構為鼓勵和推進農業產業化聯合體的發展，設立一定數額的財政股權投資基金和各式各樣的農業產業投資基金對符合條件的項目進行投資。

3.財政專項資金政策

從2002年起，中央財政每年設立近3000萬元農業產業化項目專項資金預算，主要用于支持國家重點龍頭企業農業產業化生產基地建設和農業產業化從業人員培訓等項目。同時，不少省份也安排了省級農業產業化專項投資資金，河南、河北、甘肅、寧夏、新疆等地的省級財政專項資金都已超過1億元。自2014年起，對龍頭企業為農戶提供貸款擔保等服務進行補貼成為農業產業化專項投資資金的重要著眼點，為新型農業經營主體提供全方位、多元化、高層次的金融服務成為發展農業產業化首當其沖的任務。2013年～2017年五年之間，中央財政累計撥付了高達700億元的普惠金融發展專項資金，用于創業擔保貸款貼息、涉農貸款增量獎勵和農村金融機構定向費用補貼。2017年我國開始積極研究實行“任務清單+大專項”的管理方式，為此國務院印發了《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》，鼓勵各地區在完成績效指標約束性任務的基礎上，因地制宜地統籌利用財政資金，最終發展壯大科技創新型農產品加工企業。2018年，農業農村部劃撥專項資金支持全國260個農業產業強鎮建設，培育壯大新型農業產業化經營主體，創建國家現代農業產業園，建設“生產+加工+科技”的現代農業產業集群，促進一二三產業的全面融合發展。

三、目前我國促進農業產業化的財政支持政策存在的問題

促進農業產業轉型升級是當前我國農業發展的重要突破口，農業產業化正是推動農業產業轉型升級，以便更好的促進現代農業農村經濟健康穩定發展的重要力量。而我國財政在支持農業產業化的過程中仍然存在一系列問題，在一定程度上制約了農業產業化的進程，也桎梏了農村經濟的增長。

1.財政農業資金投入相對不足

近幾年來，為了更好地促進農業生產的發展，我國財政對農業的投入總量雖然不斷增加，但是財政農業投入占財政支出的比重卻處于下降的態勢（見圖1），這和農業在整個國民經濟中所處的地位不相匹配，從而在很大程度上阻礙了中國農業產業化進程。從圖1可以看出，財政農業投入占財政支出的比重在2009年～2016年從8.81%上升到9.90%，但從2017年開始該比重不斷下降，2017年下降為9.40%，2019為9.39%。同時和世界其他國家相比較我國財政農業投入占財政支出的比重也是比較低的。例如，歐盟發達國家的財政農業投入的預算占總預算45%左右，發展中國家的印度、泰國等這一比重也在15%以上。顯然我國財政農業投入的資金低于這些國家。而財政農業產業化投入是財政農業支出中不可分割的一部分，由于財政農業支出比重不高，財政用于農業產業化方面的支出也會相應減少。而財政農業產業化資金投入與農業產業化的發展息息相關，正是由于財政農業支出比重不高，從而在一定程度上制約了農業產業化的發展進程。

圖1 2009年～2019年財政農林水事務支出/財政支出的比重

2.財政農業產業化支出結構不盡合理

近年來，為了促進農業產業化的發展，我國財政支持農業產業化項目的資金總額逐年增加，但與此同時，財政農業產業化支出結構卻不盡合理。一是財政農業產業化資金的使用較為分散。我國財政農業產業化支農資金管理上較為分散，資金使用不夠集中，在產業化項目扶持方面追求一碗水端平，注重投入項目的數量而相對忽視了質量。同時對于潛力較大的地區和產業化項目缺少持續、強有力的支持。這也使得農業產業化項目對社會金融資本、個人資本的吸引力不足，難以與財政資金形成合力。二是農業科技投入不足。農業科技是保障國家糧食安全的技術支撐，是加快農業產業化的源動力，而我國財政農業科技投入力度占國內科技投入平均力度比重僅為1/3左右，財政農業科技三項費用投入占財政農業支出的比重為僅1%左右，占農業總產值的比重一直在0.5%左右。與發達國家相比較，我國農業科技投入強度不及發達國家的1/5。顯然，我國財政農業科技投入的力度仍然較弱。正是如此，導致一些農業產業化項目不能順利進行。三是財政支持農民培訓的資金投入不足。農業產業化實際上就是通過運用先進的技術設備和經營管理方式來實現農業現代化，以推動農業社會化組織化的發展，這樣就必須要有高素質的農民。而目前財政用于支持農民培訓的資金投入還不能滿足當前農民職業培訓的需要，致使一部分農民仍然固守傳統的農業思想，而對農業科學技術應用推廣的接受力較差，從而嚴重制約了農業產業化的進程。

3.財政農業產業化投融資體制有待完善

財政投融資是政府通過國家信用的方式集中社會閑散資金，由財政部門統一調配，通過直接或間接貸款的方式支持企業運營的一種形式。目前我國仍有部分農業產業項目存在規模小、實力弱的問題。但我國財政投融資對所支持農業產業項目的要求很高，導致很多中小型農業產業項目籌融資困難，項目難以開展，嚴重阻礙了我國農業產業化項目的成長壯大。同時，我國的財政農業產業化投融資管理體系也存在一定問題，財政投融資資金有償無償劃分不清的問題普遍存在，項目開展之前未能做好預估，過程中監管難以到位，結束后評估不及時等，這些都對我國促進農業產業化的財政投入效益有一定的影響。

4.財政農業產業化資金投入管理亟待加強

目前我國有部分農業開發部門和基層管理部門對于財政農業產業化資金投入管理的重視程度不夠，使得農業產業化支農資金存在著被擠占、挪用的問題，導致農業產業化項目不能有效執行，或者使用過程中關注重心發生偏移，導致農業產業化資金的實施績效不高，投入的財政資金數額無法達到預先設想的效果。同時，很多農業產業化組織對于財政資金的流動使用情況做不到真實詳盡地記賬、核算，從而對財政資金的監督管理造成一定程度的影響。此外，現階段我國給予的農業產業項目財政扶持方面，直接補貼占據很大的一部分，但這部分補貼資金卻沒能全部用于農業投資，而是為了追求更大的利益把一部分資金投資于其他利潤更高的項目，從而嚴重制約了農業產業化步伐。

四、促進農業產業化的財政支持政策建議

目前我國農業產業化改革的著力點主要放在兩個方面：一是將農業經營主體以小農戶為主轉變為以農業合作社、家庭農場和農業產業化龍頭企業為主；二是要賦予農業社會化服務體系新的機制和活力。為了實現農業產業化的改革目標，提出以下政策建議。

1.重視財政對農業產業化扶持的戰略意義

農業產業化是世界農業產業組織形式和生產經營方式的共同發展趨勢，美國、日本等農業強國都高度視農業產業化，并無一例外地通過發展農業產業化實現了農業生產經營高度專業化、集約化、一體化以及農業服務體系社會化、運行環境高度市場化，并完成了向現代農業的轉變。相比而言，我國的農業產業化起步較晚，很多地方還有待于進一步完善，尤其在公共財政支持農業產業化方面還有很大的提升空間。“三農”問題是我國全面建成小康社會和構建社會主義和諧社會的重點和難點工作，而破解“三農”問題的根源在于真正實現農業現代化。通過對扶持農業產業化的財政政策的重視，不僅有助于探索新時期農業現代化發展的道路，而且也為政府制定相關政策和公共資金優化配置提供可靠的理論依據，同時對推進農業現代化建設和實施鄉村振興也具有重要的實踐意義。

2.加大財政農業投入力度

目前農業產業化龍頭企業、農業合作社和家庭農場是我國農業產業化的重要經營模式，這三種經營模式已經初具規模。據農業農村部公布，我國農業合作社的數量在2018年已接近200萬家，家庭農場數量達到60萬家，2019年國家重點龍頭企業數量已達到1542家。但目前我國用于促進農業產業化的財政投入存在著相對不足的問題，資金短缺仍然是我國農業產業化道路上的一大桎梏因素。因此增加農業產業化財政資金投入是完善經營農業體系，提升農業產業化水平的迫切要求。為此，一是確保財政農業產業化投入的穩定增長。在增加財政農業投入絕對規模的同時，還要提高財政農業投入占財政支出的比重，確保財政農業投入的增長速度快于財政經常性收入增長速度。在確保財政農業投入穩定增長的同時，財政用于農業產業化的投入也要相應增長，同時還應形成以政府投入為引導，金融資本、企業自有資本和其他資本投入為主體的多元投入機制，這樣才能為農業產業化提供充足的財力保障。二是完善和發展PPP模式。通過完善和發展PPP模式，形成政府、企業、銀行協調聯動機制，以便為農業產業化經營體系吸引更多的社會資本，更好地促進農業產業化的進程。三是建立農業產業投資基金。該基金可直接投資于農業項目，也可以作為抵押，為經營主體提供擔保向銀行貸款，以解決中小型農業產業項目籌融資困難問題。四是促進和完善農地經營權和農房抵押的融資政策。財政部門應從產權界定、價值評估入手予以制度設定，通過制定相應政策，并積極建立和補充農業信貸風險補償基金，從而實現財政與金融部門風險共擔。

3.優化農業產業化財政支出結構

近年來，國家在加大對“三農”投入的同時，雖然財政用于構建農業經營體系的資金投入也相應增加，但卻存在著“撒胡椒面”問題，嚴重制約了農業產業化的進程。為此，一是應明確財政資金重點扶持的對象。篩選部分重點龍頭農業企業、農業合作社和家庭農場，加大對其財政補貼的力度，使其做大做強，發揮其領導帶動作用，使之成為農業產業的支柱。二是加大財政農業科技投入和成果推廣力度。一方面，應順應社會經濟發展趨勢，加大財政農業科技領域人才的投入力度，以便使更多的人投身于農業科技研發領域。同時還要大力扶持農業科研機構以及高等院校開展農業科學研究。另一方面，通過安排科技成果轉化資金促使農業科研成果快速推廣及應用，讓新理念、新科技推動農業產業化發展。三是加大對農業產業化從業人員的培訓力度。財政應設立專項資金，對農業產業化從業人員進行有針對性、分層次、系統性地培訓，不斷提高農業從業人員的科學種植水平，使他們成為新型職業農民。

4.提高財政支持農業產業化資金的使用效率

一是調動基層政府和各有關部門促進農業產業化的積極性。在促進農業產業化的過程中，應適度簡政放權，給予基層政府和相關部門一定的自主權，以激發其發展農業產業化的積極性。使它們能夠根據當地的實際情況，用好用活財政扶持農業產業化的資金，這樣才能更好地提高財政支持農業產業化資金的使用效率。二是完善對政府部門相關人員的獎懲和考核機制。每年年終時要對政府部門相關人員實施統一考核。考核時要突出主要指標的考核，量化關鍵環節要求，可把當地當年農業產業化發展的狀況、財政支持農業產業化資金的使用狀況等作為考核標準，考核結果要和獎懲掛鉤，并以此作為職務晉升、職稱評定、評先進的重要依據，這樣，一方面，可促使政府部門相關人員不斷提高自己的業務能力；另一方面，也可以把有限的財政扶持農業產業化資金用在刀刃上。

5.加強財政農業產業化項目和資金的審查與監督

一是做好立項評審工作。在農業產業化項目的立項評審工作中，要對各個項目進行充分比較，深入挖掘項目潛力，對帶動輻射能力強的農業產業化項目進行重點扶持。二是強化對基層政府財政農業產業化資金的審查與監督。基層政府作為財政農業產業化項目的執行主體，其資金使用狀況直接影響農業產業化的進程。為此，必須強化對基層政府財政農業產業化資金的審查與監督。具體可通過對農業產業化項目執行主體的財務收支是否合理合法進行審查監督，也就是說在財政農業產業化項目完工后，上級財政部門、審計部門或其他相關部門應定期和不定期對基層政府農業產業化政策執行的結果、財政農業產業化資金的使用狀況進行嚴格監督審查，一旦發現有任意挪用資金、弄虛作假等違法行為，要及時追究責任主體的責任。通過對財政農業產業化項目和資金的事前、事中及事后的監督與審查，才能確保財政農業產業化資金的高效利用。