社會工作嵌入社區(qū)治理的專業(yè)挑戰(zhàn)*
——基于一個政府購買服務(wù)項目的分析

朱曉靜

(成都中醫(yī)藥大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 成都 610037)

一、問題提出與文獻回顧

黨的十九屆四中全會指出，社會治理是國家治理的重要方面，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創(chuàng)新社會治理。然而，自改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化的快速發(fā)展，各類社會問題、社會矛盾日益凸顯，維護社會安定有序成為國家轉(zhuǎn)型時期最為重要的問題之一。“面對大量社會矛盾，以街區(qū)為細(xì)胞的基層社會逐步由街居制向社區(qū)制這一基層管理體制轉(zhuǎn)型。”[1]社區(qū)逐漸成為社會治理體制的核心，并承擔(dān)著解決社會矛盾、維護社會安定有序的重要職責(zé)。

傳統(tǒng)的社區(qū)管理大多依靠民政管理、司法監(jiān)管的行政手段實施，并呈現(xiàn)出了行政色彩濃厚、服務(wù)效率低下、回應(yīng)需求能力弱的問題。這迫使我們亟需建立一種新的機制，以應(yīng)對社區(qū)日益繁雜的公共服務(wù)事務(wù)，這就意味著政府在有限的職能范圍內(nèi)，不得不將大量的社會公共服務(wù)事務(wù)交由社會自行管理。不僅政府機構(gòu)，各種民間組織乃至企業(yè)，他們在規(guī)范、協(xié)調(diào)、服務(wù)等生活管理活動中都可以發(fā)揮重要作用。[2]在這一社會背景下，引入社會工作介入社區(qū)治理，無疑是我國社區(qū)建設(shè)過程中最受人關(guān)注的現(xiàn)象之一。社會工作作為一種社會力量，無論是“從理念、方法，還是要達成的目標(biāo)，都與共建共享的社會治理體制是同構(gòu)、高度契合的。”[3]正如民政部《關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》指出的，“社區(qū)是社會的基本單元，是社會工作專業(yè)人才開展服務(wù)的主要平臺”。

由于中國國情與社會體制與西方國家存在較大差異，因此在社會工作發(fā)展過程中，學(xué)者們關(guān)注的焦點也有所差異，且社會工作在國外有近百年的發(fā)展歷史，相關(guān)的研究領(lǐng)域也較為廣泛，如社會工作的專業(yè)發(fā)展、專業(yè)教育及社會工作的服務(wù)范圍等。Erlene Grise-Owens, Larry W. Owens提出應(yīng)重新構(gòu)建社會工作專業(yè)范式的共同框架，以提高社會工作專業(yè)教育與專業(yè)能力間的一致性。[4]Heite, Catrin以專業(yè)邊界分析的視角，研究了作為專業(yè)化的社會工作如何實現(xiàn)職業(yè)化的過程以及二者之間的界限設(shè)定及如何轉(zhuǎn)化的問題。[5]Eric Blyth分析了英國社會工作專業(yè)化問題，認(rèn)為英國社會工作自發(fā)展初期已經(jīng)開始出現(xiàn)在協(xié)助服務(wù)對象充權(quán)和作為國家的中介之間的緊張關(guān)系將繼續(xù)影響當(dāng)代社會工作實踐。[6]Maura B. Nsonwu, Kathleen Casey等學(xué)者討論了通過個人經(jīng)歷來構(gòu)建社會工作的意義，將社會工作者的職業(yè)頭腦、心靈融入到社會工作的實踐中的問題。[7]Smitih. J強調(diào)，社會工作是實務(wù)性很強的工作，開設(shè)專業(yè)學(xué)位理論課程是支持學(xué)生將理論運用于實踐的最好方式。Oguzhan Zengin,Ozgur Altindag 認(rèn)為，遠(yuǎn)程教育是土耳其社會工作專業(yè)教育取得快速發(fā)展的重要形式，已積累了豐富的成功經(jīng)驗。[8]Alan Zarychta則運用洪都拉斯衛(wèi)生部門的自然實驗及相關(guān)數(shù)據(jù)，探討了社會工作如何更好地為窮人服務(wù)的問題。[9]

中國的社會工作起步較晚，現(xiàn)階段多數(shù)學(xué)者將研究的焦點集中在社會工作嵌入社區(qū)及社會治理的研究領(lǐng)域。尹阿靂，趙環(huán)等認(rèn)為現(xiàn)有研究中社會工作的“單向嵌入觀”與“內(nèi)在轉(zhuǎn)型觀”都存在一定的局限性，從而提出以“雙向嵌入”的分析視角，探索中國社會工作的發(fā)展路徑。[10]趙瓊對專業(yè)社會工作嵌入性發(fā)展的階段進行了探索，分析了在社會治理背景下專業(yè)社會工作多層次、多領(lǐng)域嵌入性發(fā)展的結(jié)構(gòu)特征，并提出專業(yè)參與、結(jié)構(gòu)性融入、互惠式建構(gòu)和專業(yè)互構(gòu)的嵌入性發(fā)展階段。[11]朱健剛、陳安娜探討了專業(yè)社工與社區(qū)管理體制之間的權(quán)力關(guān)系。[12]陳偉杰以A市婦聯(lián)專業(yè)社會工作服務(wù)試點為例，指出社會工作無縫式層級嵌入有助于緩解委托—代理困境，維護社會工作的專業(yè)性，但同時受財政、人力資源的雙重約束，層級嵌入模式逐漸演化成隔斷式嵌入，并產(chǎn)生了逆專業(yè)化的困境。[13]張超則認(rèn)為我國民辦社會工作機構(gòu)在“政—社”二元框架下面臨著“異化”、“泛化”和“同化”的專業(yè)性危機。[14]其中，王思斌運用嵌入理論，對中國社會工作發(fā)展的理解引起了廣泛的討論。他指出，“專業(yè)社會工作在中國的發(fā)展是一種嵌入性的發(fā)展，改革開放使得舶來的專業(yè)社會工作在與傳統(tǒng)社會工作實踐的互動中不斷進入本土實踐領(lǐng)域，并從政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自治性嵌入狀態(tài)走向政府—專業(yè)合作下深度嵌入。”[15]熊躍根則認(rèn)為“這種嵌入模式是專業(yè)社會工作向傳統(tǒng)行政性社會服務(wù)工作的嵌入，勢必會受到原有街區(qū)治理秩序的影響，產(chǎn)生‘政治嵌入’或‘體制嵌入’。[16]在這兩種嵌入模式下，社會工作唯有充分發(fā)揮出其在社區(qū)治理領(lǐng)域的功能才能被認(rèn)可和接納。

已有的研究成果對本研究具有良好的借鑒意義。但從整體來看，國外學(xué)者的研究是在不同于中國社會背景下展開的，所列舉的實例大多源自西方國家，并且由于國外社會工作體系相對成熟，社會組織參與的機制模式比較完善，研究多是運用實證方法對社會工作相關(guān)問題進行分析，對中國社會工作與社區(qū)，尤其是社會工作嵌入社區(qū)治理的相關(guān)問題研究較少。國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注點大多集中在社會工作“嵌入”社區(qū)治理中發(fā)揮的作用、路徑、介入模式以及與社區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系，而對作為專業(yè)社會工作者“嵌入”社會治理、提供公共服務(wù)的根本和基礎(chǔ)的研究相對較少。并且已有研究大多停留在宏觀思辨層面，不僅缺乏事實經(jīng)驗分析，也少有合適的理論作為論證支撐。鑒于此，本研究基于嵌入性理論和社會工作專業(yè)化的視角，以W市一個政府購買服務(wù)項目為案例，探討社會工作在“嵌入”社區(qū)治理的過程中，其專業(yè)價值是否能夠充分體現(xiàn)？在社區(qū)管理體制下其專業(yè)地位是否得到承認(rèn)？與社區(qū)管理體制間的關(guān)系如何？以及所從事的工作內(nèi)容是否超出專業(yè)界限？并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化路徑和措施。以期為社會工作專業(yè)化發(fā)展、社會工作與社區(qū)治理的深度嵌入、改善社會服務(wù)的質(zhì)量提供理論支持和實踐參考。

二、理論探索與研究思路

(一)嵌入性理論

“嵌入”最早是由波蘭尼在1957年出版的《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中提出的，他指出經(jīng)濟過程必須嵌入在現(xiàn)實的社會關(guān)系之中并且逐漸實現(xiàn)制度化。1985年，格蘭諾維特將嵌入性的概念進一步發(fā)展，他在《鑲嵌：社會網(wǎng)與經(jīng)濟行為》一文中指出“具有目的性的行動企圖實際上是嵌在真實的、正在運作的社會關(guān)系系統(tǒng)之中的”[17]。雖然兩位學(xué)者對經(jīng)濟活動和社會關(guān)系之間的嵌入問題和理論分析的還缺乏系統(tǒng)性，但這一概念的提出為我國社會工作的研究和發(fā)展提供了新的研究視角。社會工作作為西方國家的舶來品，它在中國的發(fā)展總體上就是在嵌入狀態(tài)下進行。因此，要對社會工作的嵌入性問題進行研究，勢必要對嵌入主體、嵌入對象、嵌入路徑等問題進行探討。

1.嵌入的主體、對象和路徑

隨著我國經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，社區(qū)功能的不斷強化，越來越多的企事業(yè)單位、社會組織、公民參與到社會治理的過程中，充分體現(xiàn)了“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的多元中心共同治理、各類資源有效整合的新的治理方式。社會工作作為社區(qū)治理的重要組成部分，社會工作機構(gòu)中的專業(yè)社工作為社會工作嵌入社區(qū)的主體，運用專業(yè)知識、技能和方法，幫助困難群體，整合社會資源，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預(yù)防和解決社會問題。其相應(yīng)的服務(wù)對象，也稱為嵌入對象，主要包括社區(qū)內(nèi)的政府部門、企事業(yè)單位、社會組織及廣大居民等。

對于社會工作嵌入社區(qū)的路徑，王思斌、阮曾媛琪提出了目前中國社會工作嵌入的三種主要路徑：制度嵌入、項目嵌入和服務(wù)嵌入。“制度層面的嵌入是指社會工作作為一種舶來品，要使其發(fā)揮有效作用，就必須嵌入到行政性社會工作所依托的行政管理體制和社會福利體制之中；項目層面的嵌入是指專業(yè)社會工作通過承接政府購買服務(wù)項目來提供社會服務(wù)；服務(wù)層面的嵌入是指專業(yè)社會工作由于缺乏獨立發(fā)展空間而需要在現(xiàn)行行政體制下，與行政社會工作一起提供服務(wù)，甚至是從事行政工作。”[18]伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府購買社會工作服務(wù)逐漸成為現(xiàn)階段社會工作提供社會服務(wù)的重要途徑。本研究所引用的案例，就是采用了制度嵌入和項目嵌入的兩種模式，即一方面社會工作服務(wù)機構(gòu)納入現(xiàn)有的行政管理體制中，專業(yè)社會工作以社區(qū)為依托開展各項服務(wù)活動；另一方面，各級政府部門根據(jù)需要，發(fā)布政府購買服務(wù)的項目，社會工作服務(wù)根據(jù)自己的資質(zhì)和能力申請此類服務(wù)項目，通過項目有效地在社區(qū)開展各類社會服務(wù)。

2.社會工作嵌入社區(qū)治理

社會工作憑借著真誠為服務(wù)對象解決困境、平等對待困難人群的工作準(zhǔn)則和以人為本的工作方法嵌入現(xiàn)有的社會管理體制和福利服務(wù)體系中，極大地改變了以往由政府主導(dǎo)、行政色彩濃厚的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)。正如有學(xué)者指出，社會工作作為一種新的工作方法嵌入到原有的社會管理體系中，開啟和催化了社會體制。[19]

在實踐層面，“三社聯(lián)動”作為推進社會治理創(chuàng)新的重要抓手，主要以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、專業(yè)社工為支撐，通過相互支持、協(xié)調(diào)互動的方式解決社區(qū)問題，是推動社區(qū)服務(wù)項目化、市場化運作，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、便民服務(wù)個性化發(fā)展的重要手段。而“專業(yè)社會工作在此過程中扮演著伙伴、合作者、共同導(dǎo)師、共同探尋者、對話者、批判提問者、橋梁架接者、指導(dǎo)者、平等聯(lián)盟權(quán)力促進者、共同建設(shè)者、共同行動者、共同工作者等多種角色”[20]。這一特殊的身份促使他們必須不斷增強自身的專業(yè)能力、專業(yè)水平，以此獲得政府讓渡的服務(wù)空間，真正實現(xiàn)“從政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自主性嵌入向政府—專業(yè)合作下的深度嵌入”[21]。

(二)社會工作專業(yè)化

社會工作被治理結(jié)構(gòu)所吸納的一個重要原因是其所具有的專業(yè)性，即能夠進入社區(qū)扮演各種角色開展專業(yè)化服務(wù)以滿足社區(qū)需求。這與社會結(jié)構(gòu)的變遷、政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會工作自身的專業(yè)屬性密切相關(guān)。

1.巨大的社會變遷改變了傳統(tǒng)的助人系統(tǒng)

市場經(jīng)濟體制改革，我國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，同時也改變了人們傳統(tǒng)的求助方式。王思斌從制度和文化兩個維度對計劃經(jīng)濟體制下中國的“求-助”關(guān)系進行了分析。他指出，計劃經(jīng)濟體制下，中國社會存在著民間和官方兩個助人系統(tǒng)。基于中國社會的差序格局，民間助人系統(tǒng)主要是來自家庭和鄰里、親友的幫助。官方救助則是指，通過個人所在的“單位”，抑或是接受政府的社會救助。[22]“而在市場經(jīng)濟體制下，城市化、家庭小型化和人口老齡化對民間的助人系統(tǒng)帶來了嚴(yán)重的沖擊；國有體制改革致使大量國營企業(yè)破產(chǎn)、政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變使得官方助人系統(tǒng)不斷瓦解。”[23]這迫使我們亟需建立一種新的助人系統(tǒng)以適應(yīng)這種變化，社會工作作為一個專業(yè)化、職業(yè)化的服務(wù)體系，無疑是最佳選擇。

2.社會問題不斷涌現(xiàn)

改革開放以來，在城市化、市場化的推動下，老齡化問題日益突出、跨區(qū)域人口流動頻繁、人工智能環(huán)境下傳統(tǒng)行業(yè)人員失業(yè)等，這些前所未有的社會變化迫使我們改變提供社會服務(wù)的方式。與此同時，我國也面臨著貧富差距增大、食品安全、犯罪率上升等種種新的社會問題。面對形式多樣，種類繁雜的社會問題，依靠傳統(tǒng)的民政管理方式已遠(yuǎn)不能滿足社會發(fā)展的需求，需要我們采用新的服務(wù)手段來解決這些廣泛的社會問題。[24]在此背景下，社會工作作為專業(yè)化職業(yè)，在緩解社會矛盾、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會穩(wěn)定等方面都具有得天獨厚的重要優(yōu)勢。

3.政府職能轉(zhuǎn)變的需要

計劃經(jīng)濟體制下，社會資源集中在政府手中，政府扮演著“全能政府”的角色，人們所需要的社會支持主要通過“單位制”保障。市場經(jīng)濟體制下，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變及社會變遷，政府的供給能力已無法滿足多元主體的不同利益需求，政府包攬社會服務(wù)性事務(wù)的弊端日漸凸顯。尤其是在20世紀(jì)七八十年代，在西方新公共管理改革的影響下，迫使政府和企事業(yè)單位開始將一部分權(quán)力下放到社會，使社會服務(wù)職能逐漸從政府職能中剝離出來，使其逐步回歸于社會和社區(qū)。“國家—社會關(guān)系也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)闉榱斯餐哪繕?biāo)、基于共同事務(wù)建立起來的團結(jié)關(guān)系。”[25]這為社會工作在我國的發(fā)展提供了良好的契機。

4.社會工作的專業(yè)特性

專業(yè)社會工作是“以社會工作專業(yè)教育和培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以社會工作價值觀為指導(dǎo)、運用社會工作專業(yè)方法提供的社會服務(wù)”[26]。它的專業(yè)優(yōu)勢相對于中國傳統(tǒng)的“民政社會工作”或“行政社會工作”而言，最為核心的是其助人自助的價值觀念、科學(xué)藝術(shù)的工作方法和理性務(wù)實的服務(wù)風(fēng)格。[27]

由此，社會工作的專業(yè)特性，也引起了學(xué)者們的關(guān)注。1957年，格林伍德在美國《社會工作》發(fā)表文章論述了社會工作作為專業(yè)的5個特質(zhì)：系統(tǒng)的理論、社會認(rèn)可、專業(yè)權(quán)威、倫理守則和專業(yè)文化，并以此標(biāo)準(zhǔn)聲稱社會工作已經(jīng)是一個準(zhǔn)專業(yè)。盡管后來有學(xué)者對此標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑，但其在一定程度上推進了社會工作專業(yè)的發(fā)展。基于西方社會工作專業(yè)化的研究，中國學(xué)者趙康提出了社會工作作為成熟專業(yè)應(yīng)具備的6個核心屬性：正式的全日制職業(yè)、專業(yè)組織和倫理法規(guī)、知識和教育、服務(wù)和社會利益定向、社區(qū)認(rèn)可和支持、自治。[28]隨后，郭偉和提出全日制職業(yè)很多，但能夠作為專業(yè)的職業(yè)很少，而且能否實現(xiàn)社會工作的自治需要靠專業(yè)權(quán)威的建立。因此，作者用“專業(yè)權(quán)威”取代了全日制職業(yè)、專業(yè)組織和倫理法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，作者指出，成熟的社會專業(yè)的核心特征應(yīng)包括：專屬服務(wù)領(lǐng)域、專業(yè)知識和技術(shù)、專業(yè)權(quán)威和專業(yè)地位。[29]

(三)研究思路

1.分析框架

基于嵌入性與社會工作專業(yè)化理論的回顧分析，本研究綜合已有研究成果，選擇專業(yè)價值、專業(yè)界限和專業(yè)地位作為考察點，通過W市政府購買服務(wù)的案例，探索社會工作嵌入社區(qū)治理過程中，在專業(yè)價值、專業(yè)界限、專業(yè)地位等方面遇到的挑戰(zhàn)和難題。

(1)專業(yè)價值。社會工作的宗教起源及其與社會福利的密切關(guān)系，決定了它是一種以價值為本的專業(yè)。它是社會工作者基于社會公平、平等、和諧、公正的理想和人類基本需求的滿足等而奉行的一套基本理念、態(tài)度及行為準(zhǔn)則的總稱。比斯臺克在1961年出版的《個案工作關(guān)系》中，提出社會工作的價值體系主要包括人的尊嚴(yán)、潛能、權(quán)利、責(zé)任、基本需要、自我實現(xiàn)等。

(2)專業(yè)邊界。社會工作的專業(yè)邊界主要包括場域邊界和內(nèi)容邊界，即專業(yè)社工工作的主要場所和社會工作所包含的主要內(nèi)容。盡管社會工作主要關(guān)注公共領(lǐng)域事務(wù)，但它不能替代公共領(lǐng)域中的部分專業(yè)。通常來講，社會工作是以提供人性化、個性化、情境化以及更細(xì)致的社會服務(wù)為天職，運用個案、小組、社區(qū)以及本土化的專業(yè)方法，在制度約束中有效回應(yīng)民眾的需求，通過社會工作者與服務(wù)對象之間關(guān)系的建立來將社會福利服務(wù)精確地提供給最需要的人群。[30]

(3)專業(yè)地位。這里的專業(yè)地位是指政府—社會的關(guān)系。在傳統(tǒng)的行政社區(qū)管理模式中政府占據(jù)著主導(dǎo)地位且擁有著絕對的權(quán)力，而社區(qū)治理強調(diào)的是多元主體共同參與治理，并且各主體之間是通過協(xié)商、互助的方式解決社區(qū)問題。因此，“政府組織的地位和角色發(fā)生了轉(zhuǎn)變，在這一模式下，政府與社會組織應(yīng)具有平等的權(quán)利和義務(wù)，雙方是平等的合作伙伴關(guān)系”[31]。

2.研究對象及資料收集

在本研究中，筆者以W市H社區(qū)中Z機構(gòu)執(zhí)行的服務(wù)項目為例，原因在于：

一是，社工服務(wù)機構(gòu)作為獨立的法人，以政府購買社工服務(wù)項目的方式通過與街道社區(qū)簽訂合作協(xié)議進駐社區(qū)，承擔(dān)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)部分原有的社區(qū)服務(wù)功能；二是，社會工作在W市起步較晚，社會認(rèn)同度普遍偏低，H社區(qū)迫于上級單位壓力引入社工服務(wù)機構(gòu)，但對社會工作及專業(yè)社工開展工作的方式方法并非真正地了解和認(rèn)可；三是Z社工服務(wù)機構(gòu)通過項目的承諾契合了社區(qū)及其他政府機關(guān)單位對發(fā)展社會工作的期望，成為專業(yè)社工嵌入社區(qū)的正當(dāng)理由，但這在一定程度上也決定了Z機構(gòu)在社區(qū)管理體制創(chuàng)新過程中所扮演的角色；四是專業(yè)社工與社區(qū)治理主體通過項目的實施發(fā)生實質(zhì)性聯(lián)系，但正如王思斌所指出的，“專業(yè)社會工作嵌入實際社會服務(wù)具有明顯的‘物理性’——這是一種外來的進入，一種外來物要進入龐大的強勢體系，需要親和”[32]。專業(yè)社工與社區(qū)管理主體能否進入更深層次的嵌入狀態(tài)，專業(yè)社工的專業(yè)性能否充分發(fā)揮，不僅要依靠Z機構(gòu)專業(yè)社工自身的專業(yè)能力水平，同時也依賴于兩個主體之間信任關(guān)系的建立。

該項目運作近2年的時間，在日常工作的開展過程中，Z機構(gòu)的專業(yè)社會工作與H社區(qū)的行政性社會工作已呈現(xiàn)出“深度嵌入”的狀態(tài)。在這一狀態(tài)下，專業(yè)社工的專業(yè)價值、專業(yè)界限、專業(yè)地位會受到怎樣的挑戰(zhàn)？這是本研究關(guān)注的重點。筆者從2016年9月至10月，2017年5月底至8月近五個月的時間里以研究者和實習(xí)者的身份對Z機構(gòu)的專業(yè)社工(在社區(qū)從事專業(yè)社工服務(wù)，半數(shù)考取了社會工作助理資格證書、均為社會工作專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生)、H社區(qū)居委會工作人員、社區(qū)居民等，通過調(diào)研、訪談、觀察他們的日常工作及語言行為，對專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)的實際情況做更為深入的了解。

三、以W市一個政府購買服務(wù)項目為案例的經(jīng)驗觀察

社會工作作為從西方轉(zhuǎn)移到中國的舶來品，是通過嵌入當(dāng)前我國行政管理體系和社會福利體系中發(fā)展的。[33]逐步扎根于本土社區(qū)中，專業(yè)化的發(fā)展也會受到各地社區(qū)治理的具體情境的影響。

(一)專業(yè)價值

為實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定的目標(biāo)，W市各地在社區(qū)積極推動“四知四清四掌握”機制(見表1)，促使社區(qū)干部走家入戶了解和掌握居民信息。社區(qū)工作人員的這種工作方式與專業(yè)社工為社區(qū)居民提供社會服務(wù)的形式使群眾容易誤將社會工作專業(yè)人才等同于社區(qū)工作人員。而且，專業(yè)社工與社區(qū)居民溝通通常還需要社區(qū)工作人員的協(xié)助才可能被服務(wù)對象接納，但由于社區(qū)工作人員工作繁雜瑣碎，帶領(lǐng)專業(yè)社工入戶勢必會耽誤其正常的工作時間和工作計劃，社區(qū)工作人員對此也充滿怨言，認(rèn)為專業(yè)社工是在增加他們額外的工作任務(wù)，這種情況無形中加劇了社工專業(yè)人才與社區(qū)工作人員之間的緊張關(guān)系。

表1 W社區(qū)“四知四清四掌握”機制

這一問題使專業(yè)社工對參與社區(qū)治理的專業(yè)優(yōu)勢及自我認(rèn)識產(chǎn)生了質(zhì)疑，甚至是嚴(yán)重的挫敗感。因為相比社區(qū)工作人員，居民對社會工作專業(yè)人才表現(xiàn)出的不信任、不配合的態(tài)度尤為明顯。如有專業(yè)社工為了收集完整的服務(wù)對象的資料，結(jié)果被服務(wù)對象投訴。

由此，我們便可以了解到H社區(qū)的行政化工作模式已逐漸滲透到Z機構(gòu)中，導(dǎo)致專業(yè)社工的專業(yè)技能無法發(fā)揮，專業(yè)自主性不斷被減弱，專業(yè)社工所提供的服務(wù)越來越多地反映著街道社區(qū)及政府意志，以服務(wù)對象需求為本的專業(yè)使命受到威脅，社會工作作為一項職業(yè)并未受到應(yīng)有的尊重、信任和承認(rèn)，其本身助人自助的價值理念、理性務(wù)實的工作也無法充分實現(xiàn)，這導(dǎo)致了一部分專業(yè)社工對本職工作產(chǎn)生了很大質(zhì)疑。

在此期間，Z機構(gòu)一名專業(yè)社工由于認(rèn)為政府對社工服務(wù)機構(gòu)強有力的管控與社會工作的價值理念相違背，所從事的并非真正意義上社會工作，再加上在執(zhí)行項目過程中與社區(qū)工作人員產(chǎn)生的矛盾和誤解沒有及時得到化解，導(dǎo)致雙方之間的關(guān)系惡化，最終選擇了離開Z機構(gòu)。機構(gòu)另一位專業(yè)社工是某高校社會工作專業(yè)研究生，并且考取了中級職業(yè)資格證書，有著近三年的社會工作經(jīng)驗，在筆者訪談的過程中談到：

受訪者YXSG01：目前的工作越做越?jīng)]有動力和熱情，限制性的條條框框太多了，與自己認(rèn)識和理解的社會工作相差太遠(yuǎn)，發(fā)展空間太有限了，看不到前景，于是決定準(zhǔn)備轉(zhuǎn)行做心理咨詢工作。

面對與日俱增的專業(yè)價值危機，Z機構(gòu)的專業(yè)社工們也積極與社區(qū)“協(xié)商”。機構(gòu)主任曾幾次到街道社區(qū)主動提出為街道社區(qū)工作人員和社區(qū)居民義務(wù)培訓(xùn)社會工作知識，想讓他們對社會工作有更為深入的認(rèn)識和了解。然而，每次培訓(xùn)時社區(qū)工作人員、居民總是因為工作繁忙，沒時間參加等緣由錯失培訓(xùn)機會。即便是來參加培訓(xùn)，也只有寥寥幾個人，效果并不明顯。

受訪者YXSG02：社會、群眾居民對社會工作的認(rèn)知度較低，不知道社工是做什么的，所以一開始工作時遭到不少人的誤解，吃了不少閉門羹。我們拿著自制的宣傳手冊，到社區(qū)的小廣場一次次為居民講解，看到很多居民將宣傳冊順手扔進垃圾箱，心里還是挺失落的。

(二)專業(yè)邊界

目前W市的社工服務(wù)機構(gòu)主要有兩種類型：政府委托型社會工作服務(wù)機構(gòu)和民間自主型社會工作服務(wù)機構(gòu)。政府委托型機構(gòu)通常是依附于社區(qū)存在，機構(gòu)工作人員通常與社區(qū)工作人員屬于同一班工作人員；民間自主型機構(gòu)具有相對獨立的身份，其生存和發(fā)展主要依靠其自身的專業(yè)能力。在特殊的社會情境下，W市將維護社會安定有序作為工作的重中之重，政府行政權(quán)力下沉，基層社區(qū)儼然如政府行政職能的派出機構(gòu)，各類行政性的工作任務(wù)使基層社區(qū)的行政化色彩越來越濃，社區(qū)的這種治理模式也已完全滲透到社會工作的項目執(zhí)行過程中。如上級單位提出在社區(qū)推行“四知四清四掌握”“四類管理法”的管理方式，要求社區(qū)工作人員輪流值班或利用晚上時間入戶調(diào)查，高負(fù)荷的工作任務(wù)加大了社區(qū)工作人員的壓力，相應(yīng)地壓縮和減弱了服務(wù)居民的業(yè)務(wù)。而社會工作作為運用專業(yè)技能為居民提供社會服務(wù)的主體，工作范圍和工作內(nèi)容都受到了嚴(yán)重的制約。

受訪者LXL01：依托社區(qū)成立的站點是政府的“自己人”被信任指數(shù)高。W市的社工機構(gòu)大多是由社區(qū)書記或主任擔(dān)任法人，難免因工作壓力大顧及不了社工項目的執(zhí)行。在維護社區(qū)穩(wěn)定的壓力下，專業(yè)人員配備不足，社區(qū)沒有設(shè)置專門的社工崗位，也就沒有單獨負(fù)責(zé)社工站具體工作的工作人員，機構(gòu)工作人員全是身兼數(shù)職——包戶、維穩(wěn)、文明出行、車站配班、其他領(lǐng)導(dǎo)安排的工作一樣也少不了。例如我在走訪的過程中即使了解到社區(qū)居民家庭遇到困難，需要開展個案服務(wù)，可是限于繁雜的行政性工作，根本沒有時間接這個個案，只能放棄。隨著社區(qū)對機構(gòu)的行政化管理的日益滲透和加強，行政性工作應(yīng)接不暇，一線社工基本上無法獨立開展專業(yè)社會工作，專業(yè)技能得不到發(fā)揮，做社工也就失去了意義，最終只有選擇離開。

Z機構(gòu)所面臨的問題，是現(xiàn)階段W市各地嵌入社區(qū)、參與社區(qū)治理的社工服務(wù)機構(gòu)普遍遇到的困境。這主要是由于W市與我國其他城市相比，政府除了要履行提供公共服務(wù)的職能外，還面臨著維護社會穩(wěn)定的重要任務(wù)。在這一大的社會背景下，社工服務(wù)機構(gòu)成為由政府“管控”的“下屬機構(gòu)”。社工專業(yè)人才承擔(dān)了大量行政事務(wù)工作，并且自主性和專業(yè)性不斷被減弱被瓦解，參與社區(qū)治理的效果也并未展現(xiàn)出來，未能給社區(qū)帶來太多明顯的改變，反而強化了街道社區(qū)的行政性控制。對堅持社會工作助人自助、尊重個人獨特的價值尊嚴(yán)理念的社會工作專業(yè)價值產(chǎn)生較大沖擊。

(三)專業(yè)地位

Z機構(gòu)在進入H社區(qū)之前與社區(qū)簽訂的工作協(xié)議明確規(guī)定社區(qū)對Z機構(gòu)具有監(jiān)督管理的權(quán)力。但自2016年以來隨著W市維護社會穩(wěn)定工作級別的升級，社區(qū)在執(zhí)行各種行政事務(wù)方面逐漸扮演著一級政府派出機構(gòu)的重要角色，政府對社會的管控力量明顯強于治理的力量，社會工作在被政府“管控”的第三部門的范圍之內(nèi)，受這一背景的影響，社區(qū)對專業(yè)社工的監(jiān)督次數(shù)、工作范圍及力度都在不斷增加。如Z機構(gòu)需派專人負(fù)責(zé)機構(gòu)基層黨組織工作，按時上交機構(gòu)活動材料、傳達街道社區(qū)及區(qū)政府各級會議精神等行政性工作，并經(jīng)常對專業(yè)社工的工作開展情況進行檢查。再加上維穩(wěn)工作任務(wù)，Z機構(gòu)大多專業(yè)社工都身兼數(shù)職，執(zhí)行項目的時間被大量的行政工作所擠壓，導(dǎo)致機構(gòu)開展的項目活動質(zhì)量受到了很大的影響，其自主性和獨立性也受到嚴(yán)重制約，項目成果得不到街道社區(qū)的認(rèn)可，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

受訪者GXJS01：在項目執(zhí)行過程中，街道社區(qū)會根據(jù)他們的工作需要對我們提出很多要求，使我們原本專業(yè)的社工工作逐漸偏離了方向。很多時候我們也很矛盾，感覺機構(gòu)已經(jīng)變成了社區(qū)的“外包單位”，過于迎合社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)意思，被行政化的色彩越來越濃，已偏離了我們機構(gòu)提供專業(yè)社會工作服務(wù)的初衷。但目前在W市，這也是必要的階段。因此，我們就在迎合街道社區(qū)行政意圖與保持機構(gòu)提供專業(yè)性社會工作服務(wù)之間來回?fù)u擺權(quán)衡。

另外，盡管協(xié)議沒有明確規(guī)定H社區(qū)對Z機構(gòu)的管理權(quán)限，但街道社區(qū)對Z機構(gòu)的管理權(quán)限逐步被延伸和擴展。一方面要對社工專業(yè)人才開展活動的主題內(nèi)容進行審核，一方面對機構(gòu)開展活動的時間、場地也時常進行干涉。例如原本計劃的活動時間會因社區(qū)臨時組織的其他工作安排而被推遲或擱置。

由此可見，Z機構(gòu)在政府的強力管控下，在專業(yè)價值、專業(yè)界限、專業(yè)地位方面都受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。但Z機構(gòu)的案例是否在W市具有典型性呢？為此，筆者走訪和了解了X省社會工作開展較好的N市、K市、Y市等地的社工服務(wù)機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)在維護社會穩(wěn)定大環(huán)境的背景下，各地嵌入社區(qū)，參與社區(qū)治理的社工服務(wù)機構(gòu)，都面臨著相似的問題與困境。

四、研究結(jié)論與建議

本研究通過對W市的一個政府購買服務(wù)項目的研究，探討了社會工作嵌入社區(qū)治理后所面臨的諸多專業(yè)挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為專業(yè)價值偏離、專業(yè)地位偏低、專業(yè)界限模糊等。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，與現(xiàn)階段社區(qū)管理體制與服務(wù)體系有著密不可分的聯(lián)系。正如有學(xué)者指出的，“我國現(xiàn)存社會制度安排與社會工作發(fā)揮作用所需條件的不匹配之間形成的結(jié)構(gòu)性張力制約著社會工作的發(fā)展，也影響著其功能的有效發(fā)揮”[34]。隨著我國社會結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)、社會需求的不斷轉(zhuǎn)變，僅靠政府提供的公共服務(wù)已難以滿足多元化的社會需求。因此，為了更好地服務(wù)群眾、提升社會治理的效能、為社會工作賦能充權(quán)，政府應(yīng)逐漸將一部分權(quán)力下放到社會，通過建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，讓更多的主體參與社區(qū)治理的過程，以彌補政府無法或難以有效供給的公共服務(wù)。[35]與此同時，政府要不斷地為社會工作服務(wù)機構(gòu)獨立發(fā)展創(chuàng)造空間，確保社會工作機構(gòu)的獨立性與自主性，并努力協(xié)助其發(fā)展成為參與社會治理和提供社會服務(wù)的獨立主體。[36]此外，建立有效的社區(qū)社會事務(wù)分類制度，將社區(qū)行政工作進行分類管理，制定和建立具體的管理主體和處理機制，理清基層社區(qū)與專業(yè)社工機構(gòu)的功能邊界，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、分類科學(xué)、處理有序的社區(qū)事務(wù)管理機制，將專業(yè)社工機構(gòu)從繁重的行政工作中解脫出來，真正為社區(qū)居民提供專業(yè)的社會服務(wù)工作。最后，專業(yè)的社會工作者也應(yīng)不斷地提升自身的專業(yè)能力和專業(yè)水平、擴展專業(yè)視野、夯實專業(yè)基礎(chǔ)，以堅定專業(yè)信念，在實踐中提升專業(yè)價值感，以積極的態(tài)度應(yīng)對各類挑戰(zhàn)。