水資源節約集約利用實施方案編制工作的思考

馮宇鵬，丁志宏，汪學全

（中水北方勘測設計研究有限責任公司規劃發展研究院，天津 300222）

以習近平同志為核心的黨中央高度重視節水工作。2014 年3 月，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路。2019 年9 月，在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，習近平總書記指出要“把水資源作為最大的剛性約束”，堅決抑制不合理用水需求，實施全社會節水行動。2020 年1 月，在中央財經委員會第六次會議上，習近平總書記強調要堅持節水優先，節水為重，全面實施深度節水控水行動等，推進水資源節約集約利用。2020年8月，中央政治局在審議《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》時，強調要大力推進黃河水資源集約節約利用，把水資源作為最大的剛性約束，以節約用水擴大發展空間。

為深入貫徹落實黨中央、水利部、甘肅省委省政府關于黃河流域生態保護和高質量發展的相關決策部署，特別是習近平總書記視察甘肅重要講話和指示精神，推進甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展，甘肅省先后編制印發《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展規劃》《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展水利規劃》，節約集約利用位列其中六大任務之一，以“用好黃河水、用足長江水、嚴控內陸河水”為基本思路，提出了水資源節約集約利用的總體布局和規劃舉措。

本專項實施方案在《甘肅省黃河流域生態保護和高質量發展水利規劃》基礎上，進一步聚焦節水，突出節約集約，繪制路線圖，制訂時間表，細化落實規劃任務，提出實施保障措施，以之作為全省推進黃河流域生態保護和高質量發展水利規劃工作落地的實踐抓手和實施指南。

1 發展現狀

甘肅省黃河流域總面積14.3 萬km2，占全省國土面積33%，占黃河流域總面積18%；自產水資源量127.8 億m3，占全省水資源總量44%，流域內較大支流有大夏河、洮河、湟水、祖厲河、北洛河、渭河、涇河等，徑流量在1 億m3以上的河流31 條。甘肅省分屬黃河上游、中游2 個區間，黃河干流甘肅段總長913 km，占黃河干流總長17%。

甘肅省黃河流域是全省經濟社會發展的核心地帶，分布有蘭白經濟區、隴東能源基地、關天經濟區等重點經濟發展區域，也是蘭州—西寧城市群、關中平原城市群的重要組成部分；行政區劃涉及59個縣（市、區），總人口1 854 萬人、占全省70%，城鎮化率46%；GDP 5 750 億元、占全省70%，工業增加值1 397 億元、占全省72%；耕地面積361.93 萬 hm2，占全省67%；流域內的經濟社會發展狀況空間差異較大，人均GDP3.1萬元，居沿黃9個省份末位。

甘肅省黃河流域水資源節約集約現狀利用水平有待進一步提升。流域人均水資源量689 m3、為全國平均水平的1/3，畝均水資源量235 m3、為全國平均水平的1/6，萬元GDP 用水量67 m3，萬元工業增加值用水量41 m3，高效節灌面積占比27%，灌溉水有效利用系數0.56，污水處理、中水回用和非常規水源利用程度低，與國內先進地區相比，還有較大節水潛力。

2 工作思路

本方案是未來一段時期甘肅省水資源節約集約利用工作的行動指南、工作依據。其編制工作應密切結合甘肅省黃河流域內的社情水情，牢牢把握我國治水主要矛盾已經發生轉變的歷史判斷，緊緊圍繞甘肅作為國家重要生態安全屏障、黃河流域重要水源涵養區、黃河上游高質量發展先行區、黃河文化保護傳承弘揚示范區的四大戰略定位，圍繞主動融入新發展格局、推進黃河流域生態保護和高質量發展，著力構建黃河上游水資源節約與保護空間布局和黃河流域甘肅段發展動力格局，“把水資源作為最大的剛性約束”，“有多少湯泡多少饃”，推進甘肅省黃河流域水資源節約集約利用，通過開展現場查勘、典型調研、文獻整理、數據分析、歸納總結、前瞻研判、座談交流、集中討論、專題咨詢等工作，在全面分析和系統總結甘肅省黃河流域水資源節約集約利用現狀基礎上，建立健全水資源剛性約束制度，全面實施水資源消耗總量和強度雙控，鍛長板、補短板、固底板，工程與非工程措施兩手抓、兩手硬，切實把節水作為解決甘肅黃河流域水資源短缺問題的革命性舉措，貫穿于經濟社會發展全過程、全方位、全領域，落實、落細、落地，抓準、抓牢、抓好。

本方案編制工作要堅持以人為本、服務民生，堅持剛性約束、監督問責，堅持整體推進、重點突破，堅持制度創新、科技引領，堅持兩手發力、全民節水。

本方案編制工作的總體思路可以歸納為1-2-3-6-5-5，具體如圖1所示。

圖1 總體思路

3 工作內容

本方案編制的主要工作內容包括：資料收集與整理分析、實地調研與技術交流、現狀評估與需求預測、思路構建與重點分析、實施任務與措施集成、成果匯總與評估審查。以下重點闡述其中部分內容。

3.1 思路構建與重點分析

立足甘肅黃河流域內的經濟社會發展全局和高質量發展的總體要求，統籌考慮不同分區水土資源稟賦特點，結合節水工作面臨的形勢，明確本方案編制的指導思想與基本原則；兼顧近期與長遠目標，明確方案實施的戰略目標與指標要求；以現狀為基礎，以需求為導向，以指標為約束，以目標為引領，以過程為基軸，細化提出本方案各項任務的具體實施思路。

在方案編制過程中，需要把握和落實以下工作重點。

（1）把水資源作為最大的剛性約束。推動用水定額落地，落實以水定需、量水而行，實施水資源消耗總量和強度雙控，推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。把節水作為解決甘肅黃河流域水資源短缺問題的重要舉措，貫穿經濟社會發展全過程和各領域，開展全程、全產、全域、全民深度節水控水，建設節水型社會。以農業節水為重點，充分挖掘節水潛力，推進灌區現代化改造。以制度、政策、技術、機制創新為驅動，加強監督管理，增強全社會節水意識，推動甘肅黃河流域經濟社會發展與水資源承載能力相適應。

（2）深入落實國家節水行動。強化節約用水監管，強化水資源消耗總量和強度指標剛性約束，實施總量強度雙控，分解細化指標，嚴格用水全過程管理，倒逼產業轉型升級和結構調整，構建可持續的適水型經濟系統，促進人口經濟與資源環境相協調。

（3）補齊節水工程短板。節水型社會建設是一項綜合性的系統工程，涉及經濟社會發展的各個領域和各個具體環節，既需要大量的節水工程性投入，也需要提升節水領域的管理水平，更需要運用先進的科技手段作為支撐，推動各行業以節水促發展，保障行業供水安全。

（4）激發節水內生動力，破解技術推廣瓶頸。甘肅現狀尚未形成完善的財稅引導和激勵政策，水價形成機制尚不能全面客觀反映水資源的稀缺性和供水成本，難以激發用水戶的自主節水投入和技術創新。激發節水內生動力，可保障甘肅節水型社會建設規范化、制度化、大眾化的有效推進，形成全社會節水的良好氛圍。重點從推進水價綜合改革，加快水權水市場改革，完善節水優惠政策，健全節水行業標準，推行合同節水管理，加快節水技術研發，促進節水技術轉化推廣等方面開展工作。

3.2 實施任務與措施集成

立足現狀，圍繞甘肅省推進黃河流域生態保護和高質量發展的總體目標，統籌協調經濟社會發展的要求，遵循方案實施思路，充分利用已有的規劃成果，提出本方案的實施任務。

經初步分析，甘肅省黃河流域現狀水資源節約集約利用方面存在的問題及原因主要集中在用水定額管控、節水工程短板、節約用水監管、節水內生動力、節水技術實施等方面。對照現狀存在的主要問題，按照務實管用的原則，圍繞推進甘肅省黃河流域水資源節約集約利用工作需求，以實現預期水資源節約集約利用發展目標為引領，按照方案實施思路，把握重點，以落實五個節水行動任務為框架，進行實施任務與措施集成。主要工作內容可概括如下。

（1）配置節水，集約管控。以水資源全域統籌為關注重點。嚴格落實最嚴格水資源管理制度，實施總量強度雙控，加強用水全程管理，從供給端強化節水、精用客水、增供中水、應急備水，從需求端統籌生產、生活、生態用水結構，均衡南部水源涵養保護區、中東部水土流失防治區、祁連山及山前綠洲生態修復區這三個分區的用水結構，全面優化水資源配置格局。

（2）農業節水，集約增效。以農業節水為主攻方向，建設現代化生態灌區。對大中型灌區開展渠道襯砌、主要建筑物更新改造，推進高標準農田建設，以經濟作物為重點推進田間高效節水灌溉，因地制宜推進水肥藥一體化、集雨節灌、膜下滴灌、測墑灌溉等農業綜合節水技術。以土地集約化為基礎，以高標準農田建設為依托，建設沿黃提灌區高效節水灌溉示范帶。積極支持大禹節水集團等社會資本參與大中型灌區現代化節水改造，促進灌區良性運行。

（3）工業節水，集約減排。打造“近零排放”園區、國家級節水園區。對所有縣級以上工業園區進行取用水情況普查、建立取水臺賬，摸清重點用水戶信息、用水性質、用水量、取水許可信息、計劃用水量、再生水回用率、用水管理情況等，按照分質供水、分類供水、循環用水的理念，重塑園區系統內部用水生態。

（4）生活節水，集約文明。以各城鎮的老城區為重點，針對管網年久失修、漏損嚴重等問題，實施水平衡測試，制定和實施供水管網改造建設實施方案，降低供水管網漏損率。大力推進城鄉供水一體化進程，進一步擴大城鎮供水工程覆蓋范圍，促進城鄉生活用水的集約利用。大力推進節水型載體單位建設，重點針對高校用水情況進行普查，建立數據臺賬，摸清高校用水底數，推行合同節水模式，推廣使用計量收費系統，加強監督檢查，強化計劃用水管理。大力推進節水公共設施建設，重點是因地制宜在公共建筑、生活小區內大力推廣使用空冷模式的中央空調。

（5）管理節水，集約優質。落實總量和強度雙控。開展節水專項督查，實施用水定額評估，評價市縣節水水平。加強基礎研究，制訂（修訂）用水定額規范。加強黃河干支流的重要引退水口遠程監控，推進各類用水戶在線計量監測，整合相關部門和行業信息，打破信息孤島，建設省、市、縣級節水管理信息平臺，開發節水評價監測預警系統。制定節約用水監管辦法，健全有利于節水的水價體系，推進實施灌區水管體制改革。普及節水知識，加大節水宣傳力度。

4 結語

黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略，水利是國民經濟的基礎產業和基礎設施，是經濟社會可持續發展的重要支撐，水對于甘肅尤其具有重大意義。水資源是甘肅省推進黃河流域生態保護和高質量發展的制約性因素，既是基礎支撐和保障，也是重要驅動力。

實施水資源節約集約利用是齊心協力譜寫加快建設幸福美好新甘肅、不斷開創富民興隴新局面時代篇章的要求，是加快水生態文明建設的要求，是推動高質量發展的要求，是實施扶貧攻堅與鄉村振興相結合的要求。結合甘肅經濟社會發展的新形勢和水利發展的階段性特征，高起點、全方位開展水資源節約集約利用，既是甘肅推進黃河流域生態保護和高質量發展的迫切需要，更是全省實施空間發展戰略的綠色支撐和必要保障。