粵港澳跨境運輸便利化的現狀、問題與對策研究

摘 要：資源要素的自由流動是粵港澳大灣區建設的關鍵之一，而其中勞動力資源和實物資源的高效便捷流動是以跨境運輸便利化為基礎的。粵港澳三地分屬不同關稅區域、不同法律體系、不同運輸管理制度，制度規則的差異制約著粵港澳跨境運輸的便利化。在分析粵港澳跨境運輸便利化現狀、所存在問題的基礎上，我們認為當前應主要從制度協調方面來提升粵港澳跨境運輸的便利化，并從宏觀、中觀、微觀三個層次提出了促進粵港澳跨境運輸便利化的對策。

關鍵詞：粵港澳;跨境運輸;跨境運輸便利化

資源要素的自由流動是粵港澳大灣區建設的關鍵之一。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出了大灣區資源要素流動的發展目標：到2022年，粵港澳大灣區要素流動順暢;到2035年，大灣區內市場高水平互聯互通基本實現，各類資源要素高效便捷流動。資源要素的流動包括勞動力資源、實物資源、財務資源、技術資源等各類要素在區域之間的轉移。其中勞動力資源和實物資源的高效便捷流動是以跨境運輸便利化為基礎的。

跨境運輸涉及不同關境的要素流動，受海關、邊防、檢驗檢疫等的影響，因而跨境運輸往往是不便利的。粵港澳跨境運輸是在“一國兩制，依法辦事”的原則下進行的，三地分屬不同關稅區域、不同法律體系、不同運輸管理制度，制度規則的差異便構成制約粵港澳之間跨境運輸便利化的主因。同時，粵港澳大灣區內的城市處在不同的發展階段，對制度規則的訴求也各有側重，制定的規則制度差異性明顯。基于不同的制度規則體系、不同的發展階段，各有側重的政策制度，在粵港澳大灣區推進建設過程中，對市場互聯互通、生產要素便捷流動、民生福祉對接等領域都會形成一定的制度障礙。

要促進粵港澳跨境運輸的便利化，我們必須首先了解粵港澳跨境運輸便利化的現狀，分析粵港澳跨境運輸便利化存在的問題，然后有針對性地提出促進粵港澳跨境運輸便利化的對策。

一、粵港澳跨境運輸便利化的現狀

跨境運輸便利化是指改進貨物及人員跨境運輸流程中所涉及的要素及條件，包括交通基礎設施、信息化、海關、邊防、檢驗檢疫等要素，以達到簡化規章制度、減少無形壁壘、提高跨境運輸效率，降低跨境運輸成本的目的。從對這些要素分類的角度來看，實現跨境運輸的便利化包括兩個層面：一是跨境運輸物理通道的便利化;二是不同關境之間跨境管理制度的協調。下面我們從這兩個層面來概述粵港澳跨境運輸便利化的現狀。

（一）粵港澳跨境運輸物理通道便利化的現狀

跨境運輸的物理通道就是指跨境運輸的硬件設施。據戴德梁行研究部的數據統計，截至2018年底，大灣區9個城市的高速公路通車里程達4335公里;到2025年大灣區9城的高速公路通車里程有望高達6053公里。是全國高速公路網密度最高的地區之一，核心區的路網密度已經超過紐約、東京、倫敦三大灣區。水運方面，基本形成了以西江干線和珠江三角洲“三縱三橫三線”為骨架的江海直達、連通港澳的高等級航道網。2019年，粵港澳大灣區內河航道通航里程已經超過6000公里，位居全國的前列;同時，粵港澳大灣區是世界上沿海港口和機場分布最為密集的地區之一，擁有香港、廣州、深圳、珠海、中山、南沙等優良港群，灣區內港口集裝箱吞吐總量超過世界三大灣區總量的5倍;擁有5個國際機場，民航旅客吞吐量超過2億人次，均位居全球灣區之首。

當前，粵港澳之間通關口岸情況如表1所示。總體來說，粵港澳跨境運輸物理通道已基本實現便利化。

（二）粵港澳跨境運輸管理制度協調的現狀

粵港澳雖在地理空間上相連，屬于同一主權國家范圍內的不同行政區域。但由于歷史的原因和當前“一國兩制”制度安排，粵港澳之間的協作關系不同于一般意義上的省際或市際的關系，而是保持著三個相對獨立的發展單元，呈現出“跨制度”、“嚴通關”特征。

粵港澳之間制度性的協調是從民生保障工程——供水協議開始的。隨著城市的發展，香港和澳門的供水逐漸跟不上城市發展的步伐，為從根本上解決飲水問題，粵港之間、粵澳之間分別在1964年4月和1985年底簽訂了相關供水協議，開始了粵港、粵澳之間最早的制度性協調。改革開放之后，全球產業向東亞地區轉移，粵港澳三地由于緊密的經貿聯系相互之間的制度性協作也開始向多領域發展。20 世紀90 年代中后期，隨著港澳地區的回歸，為推進粵港澳溝通協作的常態化，粵港兩地、粵澳兩地分別從1998 年和2001 年開始，逐步搭建了以粵港合作聯席會議、粵澳合作聯席會議為基礎的多層次制度性協作框架。2003 年港澳地區分別與內地簽署了《關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱“CEPA”），CEPA的實施和后續《補充協議》的簽訂，促進了粵港（粵澳）之間制度性協作向多領域的深層次發展。

CEPA簽署實施的自由貿易協議，也為粵港澳跨境運輸管理制度的協調構建了頂層設計;2010年簽署的《粵港合作框架協議》強調了要構建綜合交通運輸體系，實現人流、物流、資金流和信息流便捷互通，在通關、便利往來、檢驗檢疫和物流行業標準方面加強合作。2011年簽署的《粵澳合作框架協議》提出要創新口岸通關模式，探索實施貨物“單一窗口”通關;率先在珠澳跨境工業區專用口岸通道探討兩地申報單證統一;探索實行雙方便利換領小型汽車駕駛證工作;推進海關查驗結果參考互認，推動海關資料格式及數據模型的統一，減少重復查驗，提高貨物流轉速度;加強雙方在檢驗技術標準和檢測方法等方面的交流合作，推動建立兩地檢測結果互認和信息共享機制，提高貨物通關速度。

當前，粵港澳跨境運輸的協調表現為一種軟約束的協作治理模式，即粵港澳三地逐步構建了以粵港（粵澳）合作協議為頂層設計，粵港（粵澳）合作聯席會議加上專責小組為基礎的多層級協作治理機制，推動粵港澳跨境運輸管理制度協調的不斷拓展、合作內容的不斷豐富及合作空間的不斷聚焦。

二、粵港澳跨境運輸便利化存在的問題

港珠澳大橋的貫通進一步提升了粵港澳跨境運輸物理通道的便利化，但由于受跨境通行政策等的影響，港珠澳大橋通車后的車流量過低，遠沒有發揮大橋應有的跨境運輸通道的功能，這說明當前粵港澳跨境運輸便利化還存在諸多問題。這些問題主要表現為粵港澳之間稅制、法律體系、運輸管理規則等制度性差異還沒有得到充分的協調。

（一）粵港澳分屬不同的關稅區，過境所需的海關檢驗和關稅征收環節給跨境運輸便利化帶來一定障礙

香港和澳門都是WTO中的單獨關稅區，也都是免稅港，只對酒類、煙草、甲醇、碳氫油、若干不含酒精的飲品等少數商品征收進口關稅和消費稅之外，其余的進出口商品不征收任何關稅和增值稅，即所謂的零關稅制度。粵港澳在國際經濟貿易法律關系中是相互獨立的幾個主體，屬于不同的關境，三地之間跨境運輸的海關手續依舊繁瑣，運輸成本較高，給跨境運輸便利化帶來影響。

（二）粵港澳法律體系的差異給跨境運輸帶來一定的影響

在粵港澳大灣區“9+2”城市群中，廣東9個城市的法律屬于大陸法系，香港、澳門的法律屬于英美法系，粵港澳之間法律體系的差異不僅在于粵港澳內部法律體系的不同，而且各自參加的國際跨境運輸協定也不盡相同。根據港澳《基本法》的規定，中國參加的國際協定不必然適用于港澳地區，而中國尚未參加的某些國際協定卻已適用于港澳地區，這就可能出現三地之間本地法與適用的國際跨境運輸條約之間以及各自適用的不同國際跨境運輸條約之間的“沖突”，不利于跨境運輸的便利化。

（三）粵港澳運輸管理制度及政策的差異，影響著三地之間跨境運輸的協調

首先，粵港澳在制定運輸政策的訴求點不同。香港運輸政策強調公共交通的發展、交通效率的提高、環保及維護香港國際交通樞紐的地位。澳門運輸政策致力于打造宜行、宜游的綠色交通城市。港澳運輸政策都比較追求環保、綠色交通，同時由于港澳城市容量有限，對跨境車輛入境有較多的限制;廣東對進入境內的港澳車輛也限定于在廣東省內行駛。這些政策對粵港澳跨境運輸的便利化都帶來一定的影響。

其次，粵港澳交通領域公共政策的強弱不一樣。香港崇尚自由經濟，政府對市場的影響力有限，這一特色也使特區政府在交通領域難以制訂和實施強有力的公共政策。港澳公共政策的制定不是由某一人能決定的，它需要經由所謂的民主方式，即社會各界的討論后才能形成。跨境運輸政策的制定都是由立法會討論后出臺，考慮了多方面的利益，是各方意見和力量博弈的結果，因而出臺某一項跨境運輸政策，程序比較復雜，受到的阻礙也比較多。例如港珠澳大橋香港段的建設就曾因香港一居民提出的環境影響評估司法復核而被逼停。粵港澳跨境運輸政策強度的差異影響著三地政策的協調，進而影響著跨境運輸的便利化。

再次，由于粵港澳有不同的利益追求，相互之間協調發展引導不足，使得跨境運輸合作保障制度較為薄弱。從現有的合作制度來看，粵港澳內部尚未擺脫各自為政、各謀發展的單打獨斗格局。當粵港澳不同區域間的利益難以平衡時，區域政府間的合作與協調將面臨現實障礙，進而影響跨境運輸政策的協調。例如一輛從事跨境運輸的車輛，除了要租用跨境運輸的線位之外，還要購買港澳及廣東省各地的保險，繳付各地政府的養路費、營運費及相關稅費，且每年都要在港澳和廣東省對車輛做驗車手續才可正式運營，這無疑增加了營運車輛的成本，阻礙了跨境運輸的便利化。

最后，一些在特定歷史背景下形成的跨境運輸管理制度，至今沒有隨著時代的變化而調整，不適合當前粵港澳跨境運輸發展的要求。比如對粵港跨境運輸的車輛，至今仍然沿用著20世紀80年代執行的配額管理制度。這一制度是受粵港澳歷史條件下口岸通關能力、三地不同關稅區、車輛保險互認、路網結構等條件的限制而實施的。配額管理限制了車輛和人員的自由往來，大大影響了粵港澳跨境運輸的便利化。同時由于配額數量過少，也大大限制了港珠澳大橋等重大跨境基礎設施作用的發揮。

三、解決問題的對策

通過對粵港澳跨境運輸現狀的描述和對所存在問題的分析，本文認為當前應主要從制度協調方面來提升粵港澳跨境運輸的便利化，而跨境運輸制度的協調又可以從宏觀、中觀、微觀三個層次來尋求相應的對策。

（一）從宏觀層次上看，應遵循《粵港澳大灣區發展規劃綱要》關于資源要素流動的發展目標，為粵港澳跨境運輸做好頂層設計

粵港澳三地都屬于中央政府領導下地位平等的行政區域，在國際經貿法律體系中都是獨立的法域，相互之間不從屬。在制度協調的層面上，凡涉及粵港澳跨境運輸合作中的重大事項都要經過中央部門的許可，原有的區域性合作制度難以有效發揮粵港澳內部的協調功能，這意味著粵港澳三地需在中央部門的協調下，總攬全局，對粵港澳跨境運輸進行頂層設計。

（1）把握大勢，前瞻統籌。按照《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中對大灣區資源要素流動的發展目標，結合粵港澳的實際情況，協調三地在跨境融合中的合理分工與定位，對跨境運輸的發展進行前瞻性的設計與規劃，推進口岸綜合治理體系和治理能力現代化，提升跨境運輸的便利化。

（2）協調差異，融合發展。基于“一國兩制”的特殊性，考慮粵港澳三地的關稅制度、法律體系、運輸政策等的差異性，從粵港澳的整體利益出發，客觀評估“立法協調”的可行性，破除制度性障礙。重新規劃粵港澳港口和機場的分工，協調粵港澳機場的人流和物流，同時對不同港口推行錯位發展，促進粵港澳三地運輸領域的融合。

（3）對標國際一流口岸，優化通關環境。粵港澳大灣區建設的定位是打造國際一流灣區，與此相對應，構建粵港澳跨境運輸體系也應定位為世界一流口岸城市群。因而從長遠戰略考量，粵港澳應協同對口岸及大通關建設、口岸通關便利化電子化水平提升等方面提出具體要求;要廣泛應用一體化物流管理和信息化技術手段，探索粵港澳三地口岸資源互聯互享、優勢互補，構建便捷高效的大通關體系;要制定相應具體政策措施，提高口岸管理決策的科學性，努力營造自信開放、文明通暢的口岸通關環境。

（二）從中觀層次上看，可以基于粵港澳政府聯席會議制度，構建粵港澳跨境運輸政府間的定期溝通機制

要破除粵港澳跨境運輸制度性障礙，必須依靠三地政府間的合作。一個地區所有的制度性安排都是由該地區的政府來制定和來執行的。因此，要突破現行制度局限來解決區域合作的需要，推進某些特殊措施的安排，必須通過政府之間的合作與協商來完成。政府力量的主要結果是創造一種制度環境，這是市場力量不可能做到的。只有通過政府這只“有形的手”達成了區域合作，合作區域內的其他市場主體、民間主體和社會主體才能在這個前提下開展相互的合作與協作，才能帶動地區之間各種要素的流動。

1998年、2001年粵港和粵澳分別建立了粵港合作聯席會議和粵澳合作聯席會議，每年舉行一次會議，每次會議都討論了具體的合作內容并取得實質性進展。就粵港澳跨境運輸便利化的提升方面，建議基于粵港澳政府聯席會議制度，構建有關跨境運輸的政府間定期溝通機制。

（三）從微觀層次上看，應在分析跨境運輸流程要素的基礎上，逐步消除各要素存在的障礙

跨境運輸流程中所涉及的要素包括交通基礎設施、信息化、海關、邊防、檢驗檢疫等要素，針對這些要素存在的便利化障礙，提出如下應對策略。

（1）繼續構建和完善布局合理、方便快捷、運行高效的跨境運輸基礎設施。統籌優化粵港澳跨境運輸基礎設施布局，通過高速公路、軌道交通、水運航道等多元化基礎設施相互交織，形成粵港澳綜合性跨境運輸網絡;優化口岸周邊交通組織形式，完善口岸交通接駁方式，加強周邊道路通行能力與集散能力，減緩口岸進出口交通擁堵;推動港口貨運的江海聯運、水鐵聯運，減少疏港貨物經由道路運輸的數量，降低貨運車輛對沿線城區的影響;強化高速公路承擔的機場、港口、口岸的集疏運功能，減少對城市路網的影響;構建綜合貨運樞紐，容納貨物集散各環節。重新規劃粵港澳區域內港口和機場的分工，推行錯位發展，避免重復投資過度競爭。共建共享機場、港口間的全方位交通連接和配套設施，實現區域內要素資源的自由流通。

（2）應用“大通關”信息化工程，大幅提升通關速度和監管效率。要提高通關效率，必須向科技要人力、向科技要效率。通過把物聯網、移動互聯網、大數據、云計算等新技術綜合應用到物流、監管等各個業務環節，構建口岸快速核放系統、快速查驗系統和檢驗監管系統等“大通關”信息化工程，實現人工蓋章放行到電子放行、查驗指令紙面傳輸到快速電子互動、被動滯后監管到主動提前監控的轉變，大幅提升通關速度和監管效率。

（3）順應時代變化，修訂不適合當前粵港澳跨境運輸發展要求傳統制度性安排。有些粵港澳跨境運輸的制度性安排是在過去特定的歷史環境下做出的，已不適合現今跨境運輸便利化的要求。但是在當前“一國兩制”的背景下，港澳原有的政治制度、經濟制度等至少50年保持不變，這些制度性安排由于各種原因一直沿用下來了。但從有利于粵港澳大灣區建設的角度出發，我們應在協調各方利益的前提下，對一些不適應跨境運輸便利化要求的傳統制度性安排做出適當的修訂。

比如粵港跨境車輛配額管理制度，由于申請配額門檻高、程序繁瑣，近兩年來部分配額沒有用完，造成了指標的浪費;另外配額的分配也不盡合理，導致資源閑置。雖然當前還沒有條件完全取消粵港跨境車輛的配額，但我們可以針對配額的數量、申請的門檻、辦理的手續和配額的分配等，做出適當的修訂，使之朝著有利于粵港跨境運輸便利化的方向發展;再比如關于粵港澳交通規則的差異，現在港澳實行的是右舵左行規則，大陸實行的是左舵右行規則，這也給跨境運輸的便利化帶來了困擾。因而從長遠發展的角度看也應做出相應的協調。

（4）協同通關標準，探索逐步構建粵港澳經濟與貨幣聯盟。粵港澳相互間為獨立關稅區，三地海關、檢驗、檢疫等程序和標準不統一，延長了跨境運輸時間。不同關稅主體所構成的區域市場，按照市場一體化程度由低到高可以劃分為地區性合作集團、自由貿易區、關稅同盟、共同市場以及經濟與貨幣聯盟五種模式。在達成粵港澳資源要素高效便捷流動的目標指引下，建議首先協調粵港澳三地制定統一的海關、檢驗、檢疫程序和標準，大幅提高通關效率，為粵港澳跨境運輸便利化破除最大的藩籬。同時進一步建立粵港澳之間的關稅減免制度，從創建最初的粵港澳關稅同盟，到條件成熟后構建粵港澳共同市場，直至最后建立粵港澳經濟與貨幣聯盟，實現粵港澳大灣區內市場高水平互聯互通，各類資源要素高效便捷流動。▲

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[基金項目]本文系廣州市哲學社會科學發展“十三五”規劃2018年度課題“促進粵港澳大灣區跨境運輸便利化的政策研究”（2018GZGJ125）。

[作者簡介]唐國華（1970—），男，管理學博士，廣東交通職業技術學院教授;研究方向：交通運輸管理。