黃河流域生態環境協作治理中的“條塊”相濟：以渭河為例

崔晶 畢馨雨 楊涵羽

摘? ?要：面對日益迫切的流域生態治理需求，依托“科層制”的縱向流域治理體系已經難以滿足流域發展的需要，橫向府際和部門間協作逐漸成為黃河流域生態環境治理中的重要議題。然而，流域協作治理中依然面臨著地方政府間和政府各部門之間利益分配難以達成共識、流域協調機構難以履行協調職能等治理困境。以黃河最大的支流渭河為例，探討流域內“條塊”關系的調適對流域協作治理機制的影響，分析如何對流域橫向協調機構進行權力與資源的合理匹配。應從賦予流域協調機構更多的權力和職能、完善“條塊”協作的法律體系、保障協作制度的自我更新能力三方面來調和“條塊”關系，推動流域協作治理的發展。

關鍵詞：協作治理;流域治理;條塊關系;黃河流域高質量發展

中圖分類號：X321? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2021）10-0145-11

黨的十八大以來，中央先后提出了長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略，流域治理問題已經成為國家發展中的重要命題。在經濟發展進入新常態的大背景下，我國很多流域尤其是黃河流域的環境承載能力已達到或接近上限，粗放的資源消耗型發展模式難以維持，黃河流域高質量發展亟須流域生態環境的協作治理[1]。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上發表重要講話，再次強調了黃河生態區對于我國生態安全的重要意義，并提出了“共同抓好大保護，協同推進大治理”的要求。

黃河流域不僅是我國重要的生態廊道，而且是重要的經濟帶。在經濟社會飛速發展的今天，黃河流域治理中經濟建設與生態保護之間的矛盾更加突出。目前，流域協同治理機制已經在黃河流域治理工作中得到廣泛嘗試。然而，在實踐中，黃河流域內各地方政府依然面臨著協作治理機制流于形式、部門合作難以深度推進等困境。渭河作為黃河最大的支流，其生態環境問題及協作治理困境與黃河有諸多相似之處，因而是研究黃河流域“條塊”關系的典型樣本。探討渭河流域治理中的“條塊”關系、構建流域協作治理機制，成為推動黃河流域高質量發展的重要內容，也是我國區域協調發展和生態文明建設中的重大問題。

一、相關文獻綜述

針對流域生態環境治理問題，不少學者認為縱向的“科層制”協調機制并不能有效地整合流域內各要素，因而需要通過流域治理主體之間的橫向協作推動流域全面發展。治理主體應該從監察、信息、執法、產業建設、生態補償等方面構建協作機制，整合流域內部資源，從宏觀視角協調流域整體利益[2-4]。有學者從府際關系網絡的視角，提出構建起連接協作行為與制度安排的橋梁，實現多元主體之間互利互惠的合作[5-6]。還有學者認為，針對流域生態治理過程中出現的“碎片化”問題，應基于“整體政府”理念，通過集中治理的方式破解“分工—協作”模式導致的“碎片化”弊端，從而提供系統化的解決方案[7]。

在流域治理過程中，中央政府與地方政府之間、政府部門之間的權力讓渡與責任劃分是治理主體之間高效協作的關鍵。有學者指出，通過將區域事務的部分決策權移交至地方政府，區域公共治理可以在不影響原有行政體系的情況下有效地節省中央政府宏觀調控的成本，很大程度上破除政策執行上“代理違背”的博弈困境[8-9]。對于跨界公共問題治理和區域公共物品供給，地方政府間也需要相互讓渡一部分行政管轄權，從而有效地擴展每個地方政府的行政管理權力邊界，填補跨界公共問題和公共物品供給的權力真空[10]。權力讓渡使得流域協作治理具有可行性，利益的博弈與權衡則從根本上影響著權力讓渡的進程。利益關系作為政府間關系中最根本、最實質的關系，是決定地方政府間合作的關鍵性因素[11]。也有學者認為，在“為增長而競爭”的背景下，流域內政府部門基于有限理性，始終將自身利益最大化置于首位。即使存在互利合作的可能，利益主體之間和利益主體內部也常常由于信息不對稱等因素造成個體理性與集體理性的矛盾[12-13]。還有學者指出，能夠促進規模經濟的協調行為將會激勵參與者之間的協作[14]。與此同時，區域生態問題的治理效果不僅取決于當地政府的治理行動，而且與當地民眾態度、非營利組織等第三部門有著密切的關系[15]。除政府之間的協作外，地方政府還應努力發展社區組織、企業以及非營利組織之間的權力共享關系，建立適當的跨域治理機制。

就黃河流域而言，流域經濟增長、產業發展與生態環境各系統的綜合水平總體上呈現平穩態勢，但耦合協同嚴重失調，黃河流域整體尚未達到三者協同發展的狀態[16]。在此過程中，地方政府對區域利益及部門利益的過度重視，治理主體之間權力分配矛盾等問題，都對黃河流域生態環境治理造成了影響。如何協調流域“條塊”關系矛盾，進而推動黃河流域內橫縱向協作治理機制的發展，已經成為黃河流域內經濟建設與生態保護互利共贏的決定性因素。

綜上所述，已有研究大多關注到流域治理中協作機制的重要性，卻忽視了流域生態環境治理中“條”與“塊”關系的調適對流域協調機構的影響。與流域建設項目綁定的橫向協調機構由于缺乏穩定的治理資源而難以有效地協調各方利益，難以與常態治理機制相匹配。本研究將詳細探討流域內縱橫向協作治理機制的“條塊”相濟問題，并提出相應的對策建議。

二、流域生態環境協作治理的分析框架

河流作為公共資源，具有明顯的外部性與非排他性。共同的資源利益與環境治理困境亟須各級政府及政府內各部門之間的密切配合，以保障流域治理活動的有效實施。在流域生態環境協作治理中，作為中間管理方的地方政府比中央政府具有更為明顯的信息優勢。考慮到時間和人工成本，作為委托方的中央政府可能會策略性地將一些實質權威下放給管理方，即在契約明確的規定之外，擁有實質權威的一方有著對資產或各類活動事實上的控制權[17]。中央政府作為委托方僅僅保留文件規定中的正式權威，通過檢查驗收權對地方政府進行監督;地方政府則依據政策執行和激勵分配等剩余控制權成為流域內相關事項的實際裁決者。通常情況下，地方政府的水利部門承接中央政府讓渡的剩余控制權，負責本地區內流域的保護及開發。然而，城市發展需求的多元化使得水利部門需要與生態環保、土地資源管理等部門進行協作。

（一）流域生態環境治理中橫向協調機構的角色

為了對協作各方掌握的資源進行更合理的統籌配置，地方政府往往在組織內部設置專管部門來協調各方的信息溝通與利益博弈。根據尤金·巴達赫的“巧匠理論”，跨部門合作能夠在一定程度上克服和彌補單一部門治理的劣勢，從而最大程度上增加、創造和實現社會公共價值[18]。然而，“巧匠理論”關注的焦點并非組織結構的整合，而是協作行為和過程中的權力運作、資源獲取等問題。

在流域生態環境協作治理中，橫向協調機構由于實際權力有限而難以在各個部門產生分歧時進行強勢協調。在名義上，橫向協調機構承擔著水資源開發、環境保護等方面的復合型職能，作為流域綜合管理機構接受國家流域治理機構的垂直領導與監督;然而，在實際治理中，大多數協調機構都屬于地方水利廳的直屬單位，接受水利廳的領導，與水利廳的利益相一致。因此，在協調職能不斷趨于弱勢、無力調解上級部門決策分歧的情況下，橫向協調機構應該逐漸在政府內部承擔起“巧匠”的角色，即通過跨部門協作發揮不同職能部門在生態治理中的多重職能，協調使用公共資源，平衡流域內資源開發、環境保護等多方面需求，推動流域的良性開發建設。

（二）流域生態環境治理中“條塊”關系的調適

面對有限的資源與權力，組織中的“條條”與“塊塊”往往會產生決策分歧，從而造成“條塊”關系矛盾[19]。“條塊”關系的不協調源于“條”與“塊”不同的治理邏輯。“條”與“塊”治理邏輯的差異直接體現在治理目標、治理資源以及治理方式上。作為國家職能專業化分工的產物，“條”主要關注某一特定領域內的問題，同時接受上級的業務指導、資源支持以及控制，通過長期穩定的日常工作履行職能。“塊”作為治理層級，更加強調治理的系統性、整體性和創造性，關注流域內多方面的需求，掌握的資源隨著行政層級的下降而遞減，通常以短時間內中心動員的方式開展工作。“條”與“塊”在治理邏輯上的不協調分散了治理資源，影響了整個流域治理效能的提升[20]。此外，常規治理機制與運動治理機制交織并存、彼此依存，共同作用于“條塊”關系的協調之中。在常規治理機制中，上下級政府及政府各部門之間通過談判進行利益的博弈，最終達成共識。對于常規治理機制中沒有明確的條塊權責關系，運動治理機制通過將日常工作轉變為政治任務的方式，強制“塊”引導“條”投入政策執行[21]。

在流域生態環境協作治理中，地方政府通常通過“外部機構強勢協調”和“治理部門自行協商”兩種方式對“條塊”關系矛盾進行調適。地方政府依托橫向協調機構建立正式的協調制度，從而集中各部門的治理資源，依靠協調機構對各個職能部門的強勢指導來提高治理主體之間的協調程度。同時，地方政府各部門也常常通過部門領導之間的交流溝通達成合作。地方政府間的協調包含了通過正式規章制度進行規范化的運作，以及通過非正式的情感聯系進行溝通和協調。社會關系網絡在一定程度上有效緩解了流域治理中“條塊”關系的矛盾[22]。長期以來，真正在黃河流域生態環境治理中發揮作用的是行政區劃原則，而不是以黃河流域生態環境承載能力作為約束條件而進行治理的流域規則[23]。如今，盡管推進流域協作治理已經成為黃河流域各地方政府的共識，但協作治理機制還處于探索階段，流域生態治理依然呈現“塊塊分割、橫向分散”的顯著特征。如何推動流域治理中“條”上的汲取能力與“塊”上的整合能力之間的轉換和協調，是解決“條塊”關系問題的關鍵。

（三）流域生態環境協作治理分析框架的構建

基于以上討論，本文構建了流域生態環境協作治理的分析框架（見圖1）。在流域治理中，流域的上級政府（如中央政府或省級政府）首先通過縱向行政鏈條對流域內各地方政府的流域協作治理行為進行督察;其次，流域內成立橫向的流域協調治理機構，上級政府賦予這一機構一定的協作權力和資源，這一協調機構統合流域內各地方水行政部門、環境保護部門和土地資源管理部門的部分職能，平衡流域內資源開發和環境保護。即通過縱向“條”上的賦權，統合“塊”上的流域治理職能，讓流域協調治理機構真正發揮協調流域內各地方政府、平衡流域整體水資源治理的職能。

三、黃河流域生態環境協作治理——以渭河為例

渭河是黃河最大的支流，其生態問題和協作治理困境與黃河有很多相似之處。渭河流域內集中了陜西省65%的生產總值，貫穿陜西省經濟發展的核心區域。然而，由于發展早期生態環保意識薄弱，渭河流域水污染問題不斷惡化，河道生態流量嚴重不足，流域內人均水資源占有量僅為全國平均水平的1/7。河流生態問題已經成為制約渭河流域可持續發展的重要因素。在渭河流域協作治理中，傳統的行政區劃分割治理方式已經難以有效解決現有的流域生態問題，而在協作治理過程中，流域內地方政府又面臨著協作治理主體缺位、“條塊”矛盾等困境。本文以渭河為例，探討流域生態環境協作治理中的縱橫向協作治理機制及協作治理中的“條塊”關系。

（一）渭河流域協作治理的困境

作為跨區域性的公共事務和公共議題，流域治理需要充分考慮到不同治理主體間管理權限的沖突和行政區劃邊界的不同。在治理過程中，河流上下游地區的治理成本和效益相互轉移影響，簡單的“一刀切”勢必導致流域治理的割裂。為有效推進渭河流域整體性治理，陜西省各級政府相繼成立渭河生態區保護中心等流域治理協調機構（見圖2，下頁），但在實際治理中，協調機構發揮的作用甚微。

1.協調機構難以履行協調職能

作為協調機構，渭河生態區保護中心承擔著水利建設規劃和生態修復的復合型職能。在實際運行中，生態區保護中心的工作人員大多從環保局、國土資源局抽調而來，人員流動頻繁，執行能力不足，難以保障流域治理重要方案的實施。此外，盡管陜西省人民政府在設置流域治理協調部門之初就已經為部門設計多種籌資方案，但在實際運行中，流域治理協調部門仍然面臨著資金不足的困境。專項資金僅有部分按計劃用于生態區的建設，省市級的生態區管護經費難以落實，市級和區縣級的工程建設配套資金更是無法按期到達①。資金的缺乏直接影響了協調部門的日常運轉，且在一定程度上抑制了管理者的工作積極性。因此，盡管流域治理協調機構已經建立，但該機構的部門規章設置及日常運行模式仍有待改進。

2.固有的權力分配格局難以改變

長期以來，渭河流域內各個管理部門按照治理需求對流域進行多部門分割管理，由業務密切相關的部門牽頭主導，其他部門配合參與。渭河流域的治理工作一直由陜西省人民政府統籌安排，各市之間并未達成有效合作。“流域內各市級主管部門之間缺乏相應的常態化部門溝通協調和數據交互機制，一般情況下都需要經過省級部門進行信息聯系。”②在名義上，協調機構需要開展渭河流域濕地保護、野生動物保護、漁業捕撈等方面的服務工作，約束流域內的違法開發行為，但在實際治理中，砂石盜采等違法行為的監督查處依舊由陜西省生態環境廳的執法大隊來執行。一方面，流域治理需要打破固有的職能和權力分配格局，實現部門之間部分權力的讓渡，形成協作治理;另一方面，各個部門仍舊按照固有職能和權力分配來對流域實施治理。這一張力的存在使流域協作治理變得愈發困難。

3.部門間利益分配難以達成共識

出于對自身利益的考慮，各級地方政府構建生態環境協作治理機制的態度并不積極。盡管渭河流域最為嚴峻的洪水問題及水污染問題已經得到有效緩解，但徹底解決流域內生態失調問題，還需要地方政府間達成協作治理常態。渭河流域地處西北，流域內城市經濟發展水平較低，且周邊缺乏特色性的自然景觀，難以通過商業開發獲得規模性收益，其治理資金需依靠地方政府源源不斷地“輸血”和中央財政的支持[24]。治理資金的不足降低了地方政府協作治理的熱情。當生態問題嚴重影響到民眾的生產生活時，地方政府不得不采取積極措施，遏制生態環境惡化;但在矛盾尚未激化、民眾輿論壓力相對較小的一些生態問題上，地方政府為緩解財政壓力，也會盡可能地將資金用于經濟建設而忽視環境治理。

4.部門之間治理標準有待統一

2016年，經陜西省人民政府批準，陜西省發展和改革委員會、陜西省水利廳印發《陜西省渭河生態區建設總體規劃》（以下簡稱《規劃》），以指導渭河流域內各城市的生態區建設工作。《規劃》中明確指出：在城市核心區渭河干流河堤外100米區域內，原則上禁止開發建設。而在2018年陜西省人民政府批復的《寶雞市城市總體規劃（2010—2020）》中，渭河兩岸綠帶生態區域寬度則被要求限制在城市建成區兩側各不少于30 米內，實際上放寬了《規劃》中的生態空間預留要求。兩份規定中生態空間預留標準的差異使得寶雞市水利局等河流治理相關部門與寶雞市住房和城鄉建設局等部門在渭河沿岸開發建設方面產生分歧，增大了政府部門之間的協作治理難度。

（二）當前渭河流域的協作治理機制

渭河流域的治理主要集中在河流中下游的陜西省境內，流域內治理主體間協作治理多以省級部門統籌決策的縱向協調治理機制為主，河流沿岸各縣市結合本地區情況具體執行，政府之間及政府內部部門之間的橫向協作機制僅僅作為補充。

1.許可證制度與“河長制”的推行

縱向協調機制主要依賴于清晰的行政層級設置和上級政府對下級政府強有力的控制。上級政府將治理目標及工作任務沿著行政鏈條進行分解與傳遞，盡可能地平衡流域內部需求，合理調配相關資源。然而，決策與執行之間的漫長鏈條使得信息在傳遞的過程中容易出現扭曲變形，上級政府難以在短時間內大量獲取突發環境事件的相關信息，這就降低了治理主體對突發環境事件的處理效率。渭河流域內的縱向協調治理主要通過兩項政策實現。

第一，推行取水許可證制度。2006年7月，國務院頒布《黃河水量調度條例》，并于同年11月正式啟動黃河重要支流水量統一調度工作，將渭河及其主要支流正式交由黃河相關管理機構統一調度，明確了取水許可總量控制指標。為響應國家政策，陜西省分別于2008年和2012年發布《陜西省渭河水量調度辦法》《陜西省渭河流域管理條例》，充分結合當地具體情況，進一步完善渭河流域水量統一調度和取水許可證制度。渭河流域取水許可實行分級管理，通過縱向上明確的層級設置從源頭控制取水數量，以取水許可證的形式傳遞水資源使用權（見圖3）。取水許可證制度在限制用水總量的前提下，充分賦予地方政府自由調配水資源的權力，保證了流域水資源的合理取用。

但是，隨著取水許可證制度的逐漸落實，各種問題相繼顯現。其一，渭河流域總計劃取水許可量較實際用水量有較大缺口。渭河兩岸分布著大量的農田，水資源需求巨大，但陜西省渭河流域內部只有渭南市辦理了農業用水取水許可登記，其他地市均未將農業用水納入許可證審批范圍，這導致實際用水量遠超預期水平。2015年，總取水許可量（包含水力發電用水量）計劃為36.79 億m3，實際總用水量為 52.74億m3，30%左右的用水量為私自取用。其二，工業取水指標有較大剩余量。為保障經濟社會的發展，指標分配過高地估計了工業用水的總量，出現了部分工業產業超額用水、水力發電產業退水較少甚至為零的情況[25]。此外，陜西省自2006年正式推行取水許可證制度后，一直沒有進行指標的重新分配和審核，也沒有建立完善的后續追蹤處理方案，使得取水許可資格的判斷不符合現實情況，不利于水資源的有效利用。

第二，全面推行“河長制”，落實責任歸屬。2017年2月，陜西省發布《陜西省關于全面推行河長制的實施方案》，正式在全省范圍內推行“河長制”。省委書記任渭河“河長”，市、縣、鄉級政府均設立了“河長”，與省級部門形成聯動，將河流治理任務層層分解落實到各級行政管理部門。各級“河長”在管轄區段內協調各職能部門互相配合，全權負責管轄區段內的流域治理，形成專項治理體系，確保政府專項預算的落實。針對環境問題的隱蔽性、長期性特征，西安市人民政府對損害生態環境的直接責任人實行終身追究制，有效破解了崗位調動、負責人離退休造成的追責難問題[26]。“河長制”將流域生態治理責任與各級政府領導聯結，串聯成“首長責任鏈”，充分利用政府行政權力，對現有生態治理體制形成良好補充[27]。

2.渭河生態區及生態區管理中心的建立

橫向協調機制強調治理主體之間的資源信息交流以及工作中的相互配合，治理主體可以通過較低的信息獲取成本了解流域治理情況，調和治理資源有限與治理需求復雜、經濟建設和生態保護之間的矛盾。在渭河流域內，生態治理的橫向協作主要體現為渭河生態區及其管理中心的建立。

2012年，陜西省出臺《陜西省渭河流域管理條例》，條例中多次強調渭河流域的治理應該是流域水行政主管部門、環境保護行政主管部門以及省流域綜合治理機構彼此協作的結果。2016年9月，陜西省發布《陜西省渭河生態區建設總體規劃》，正式啟動渭河生態區建設。渭河生態區具有生態修復、經濟開發等多方面功能，打破了原有的行政治理邊界。為保障生態區內資源的高效合理配置，陜西省人民政府還采取了流域整體治理和區域分割治理相結合的治理方法。一方面，成立了陜西省渭河生態區管理委員會，負責領導生態區發展;另一方面，陜西省自上而下均成立渭河生態區管理中心，承擔渭河流域綜合規劃和渭河生態區治理保護規劃編制、生態區年度建設任務安排等多方面管護工作。各市級渭河生態區管理中心負責各自行政轄區內的渭河區段治理工作，執行具體的治理任務。逐級設置的生態區管理中心串聯起新的行政鏈條，從而保障治理目標的貫徹落實。然而，橫向協調機制也會對傳統的縱向協調機制和既定的部門利益分配格局造成沖擊，難以獲得職能部門的支持，常常存在政策執行或落實難的問題。

四、渭河流域協作治理中的“條塊”關系調適

渭河流域治理具有公共事務的強外部性和信息的復雜性，長期以來，中央政府在渭河流域相關事務中賦予了陜西省人民政府高度的自主權，并通過轉移支付等手段給予陜西省人民政府大力的財政支持。自1960年三門峽水庫建成以來，渭河流域水患頻發。為加強河道管理，陜西省人民政府先后成立了流域專管機構——陜西省三門峽庫區管理局、黃委會陜西河務局。依據《陜西省河道管理條例》，以上機構對渭河河道進行區域性管理，承擔流域內防洪防汛、發展規劃制定等工作。然而，上級政府權力的讓渡并未促成地方政府之間的有效協作。基于自身利益，地方政府及政府內各部門之間都更加傾向于維持分割治理的狀況，而非打破壁壘進行協作。對地方政府來說，剩余控制權的擴張可以進一步鞏固政府在當地的實質性權威。地方政府“進”能層層加碼將壓力匯聚至底層執行部門以保障任務完成，“退”能與下級政府共謀應對上級政府的檢查。此外，渭河流域內四個主要利益相關城市的城鎮化進程、產業分布各不相同，盡管居民對于流域生態付費大多持正支付意愿，但是受其居住環境、收入水平及收入穩定性等因素的影響，不同城市居民的預期生態付費額度仍有一定差距[28]。合作收益的差異阻礙了流域內各城市之間的橫向協作。同時，為保證當地經濟社會的持續利好發展，GDP增長率仍然是考核地方治理績效的主要指標。因此，每屆政府在有限任期內，為保證地區利益及自身利益的最大化，不得不暫緩對流域生態問題的深度治理，轉而大力發展經濟。因此，推進流域協作治理中的“條塊”關系的調適就顯得極為迫切。

（一）流域協調機構的職能匹配

在流域治理過程中，協調機構的執行與服務職能被一再加強，協調職能卻不斷弱化，逐漸成為水行政部門的執行機構。流域協調機構之所以不能發揮其應有的作用，主要是因為機構能力與機構職責不相匹配。流域協調機構是環保部門橫向擴權的結果，在運動式環境治理的專項行動中產生，與流域建設項目綁定，旨在更好地整合治理資源，推動流域治理中的橫向府際間協作。然而，脫胎于運動式治理的協調機構僅具有暫時性的權力與治理資源，難以適應常態化的流域治理需求。

渭河流域橫向協調機制的大規模發展始于2010年左右的渭河綜合整治工程。為了在短期內快速達到治理目標，流域內各級政府都成立了工程建設指揮部等橫向協調機構，集中規劃調用轄區內的資源，保障各職能部門之間的協調合作。這樣的“運動式治理”在運行方式上表現出鮮明的非制度化和非專業化特征。隨著綜合整治工程的結束，橫向協調機構的強勢協調職能也一同消失，協調機構逐漸成為水行政部門的執行機構。流域內的常態治理決策工作依然由陜西省水利廳、陜西省生態環境廳等職能部門承擔。2016年，中共陜西省委、陜西省人民政府啟動了渭河生態區的建設項目，曾經的橫向協調機構承擔起生態區的規劃保護、建設管理和綜合利用工作，再次被賦予協調不同部門資源與決策的職能。但在常規治理機制下，橫向協調機制難以從各司其職、穩定重復的組織結構中開拓新的資源獲取渠道。機構成員大多從其他職能部門暫時抽調，部門權責不對等、資源支撐不足，缺乏有效的保障機制。

流域內的各級橫向協調機構始終與短期內的流域治理項目緊緊綁定，隨著項目的開展而發揮重要作用。當項目趨近尾聲，協調機構的資源供應就開始下降。如今，渭河流域的治理日漸趨向常態化，而脫胎于“運動式治理”的橫向協調機構仍未轉型，難以承擔協調部門關系的職能。因此，未來流域協調機構的職責權限仍需進一步加強和完善，以適應常態化的流域環境治理的需求。流域協調機構應當在組織中承擔起“巧匠”功能，通過履行多樣化的治理職能（如防洪防澇、環境保護等）來協調和平衡流域內各個地方政府在環境保護和資源開發方面的訴求，滿足當地民眾對生態保護與經濟發展的需求，從而推動當地綜合發展水平的提升。

（二）流域水資源管理中的“條塊”相濟

長期以來，中央政府通過自上而下的“條”對地方政府進行監督與調控。地方政府的水行政部門及環保行政部門作為流域行政管理鏈條中的一環，承接上級部門下放的水資源管理權，長期負責水資源的開發保護工作。然而，隨著生態環境的不斷惡化，流域生態問題呈現復合化的發展趨勢，難以借助界限清晰的“條”加以解決。“條”的功能受限推動了“塊”的職能擴張。流域內地方政府大多選擇橫向管理機構負責區域內資源的整合與需求的平衡。水資源橫向管理機構作為“塊”的重要組成部分，對流域整體的問題分布和資源配置有著更加全面的認知，可以快速針對流域突發環境問題作出反應。然而，相較于成立已久的傳統職能部門，“塊”中的水資源橫向管理機構并不能有效推進協作問題，部門人員配合也有待加強，在資金、人力等治理資源上的汲取能力明顯不足。2012年，陜西省頒布了《陜西省渭河流域管理條例》，規定成立陜西省渭河流域生態區保護中心，作為橫向協作機制的執行主體推動流域內府際協作的發展。保護中心雖然承擔著流域內資源開發、生態環境修復等多方面的職能，但始終沒有獲得相應的權力支撐其順利開展工作，“條塊”部門之間權力與資源的轉化難以落實。

為保障流域治理工作的順利推進，各級政府需要主動尋求“條塊”權力配置的平衡點[29]。在未來的流域治理中，上級政府相關部門應該更多地精準放權給地方的流域協調治理機構，在“條”上讓渡相應權力，將分散在不同職能部門之間的權力和資源集中到地方流域協調機構，流域協調機構需要整合權力和資源開展流域生態環境協作治理。同時，上級主管部門和地方政府應該統一流域治理標準，推進流域治理的制度化和規范化。

五、結論與政策建議

黃河流域的協作治理問題是當前我國生態治理領域的重要議題。在治理實踐中，渭河流域的生態環境協作治理面臨著協調機構難以履行協調職能、固有的權力分配格局難以改變、部門間利益分配難以達成共識、部門之間治理標準有待統一等多重困境。尤其是，原本屬于“運動式”治理產物的橫向協調機構，由于其自身的權力和資源與協調職能不匹配而難以適應常態化的協調工作。因此，破解流域生態環境協作治理困境的關鍵因素就是流域內“條”上的汲取能力和“塊”上的整合能力之間的轉化。一方面，“條”以項目配置資源的方式與“塊”的資源使用方式之間存在矛盾。橫向協調機構面對復雜的流域內需求，需要更加靈活的資源使用方式，常常需要從“條”中爭取更多治理資源。因此，在缺乏職能部門的主動協助和必要的外部支持的情況下，橫向協調機構處處掣肘，難以承擔常態化的協調職能。另一方面，“條”的部門主義傾向缺乏政策約束，“條塊”間權力的讓渡存在障礙。在缺乏外部監督機制的情況下，“條”在讓渡部門權力、成立專門協調部門方面的意愿較低。渭河生態區管理中心成立之后，陜西省水利廳、陜西生態環境廳依然保留著許多應轉移的職能及相應權力，對“條塊”關系的轉化造成了不利影響。

“條塊”關系的和諧發展需要“條塊”在協調機構的權力分配、協作法律體系的完善、協作制度的自我更新等方面達成共識。具體而言，應從以下方面促進流域協作治理的發展：

第一，賦予流域協調機構更多的權力和職能。流域的全方位發展目標要求橫向協調機構必須肩負起“塊”的核心組織責任。這需要“條”讓渡相應權力，將分散在不同職能部門之間的資源集中至橫向協調機構統籌調配。在未來的流域治理中，地方政府應抓住生態區建設等流域發展契機，進一步明確橫向流域管理機構及各職能部門的權力清單，劃定權力紅線，協調“條塊”關系矛盾。上級政府也需要盡快完善流域內的生態補償方案，協調各區域政府及政府內各部門之間的利益關系，提高各個治理主體協作的積極性，推動流域協作治理中“條塊”關系的調適。

第二，完善“條塊”協作的法律體系。健全的法律制度體系是維持“條塊”關系和諧發展的必要條件。目前，“條”的職能大多通過部門規章來界定，“塊”的職責大多由地方性法規來定義，“條塊”之間的關系協調則缺乏制度化的法律規定。為促進流域協作治理的發展，地方政府應盡快推動“條塊”關系的法制化建設。根據治理經驗與自身實際，地方政府應當針對不同類型的流域生態問題制定相應的法律規定，明確各職能部門間的權責分配，從而打破部門本位、有效規制各部門行為。

第三，保障協作制度的自我更新能力。“條”作為制度的制定者，應定期收集相關修訂意見，根據流域實際情況及時更新制度內容，保障流域內生態協作治理有章可循。針對自然資源與社會發展中需要面對的眾多不確定性，“塊”作為制度的執行者則可以定期召開聯席會議，由流域內不同行政區域輪流承辦，共同總結交流治理經驗與教訓，以過去可控的結果為基礎制定出適應實際環境的最佳策略，最終達成“條塊”協作的動態平衡[30]。 [Reform]

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The Integration of Functional Lines and Territorial Jurisdictions in Yellow River Basin Collaborative Governance： A Case Study of Weihe River

CUI Jing? BI Xin-yu? YANG Han-yu

Abstract： In the face of the increasingly urgent demand for river basin management， the vertical management system relying on "bureaucracy" has been unable to meet the needs of watershed development， and the horizontal intergovernmental and inter-departmental collaboration has gradually become an important issue in Yellow watershed ecological environment management. However， there are still some difficulties in the collaborative governance of river basins， such as the difficulty of reaching a consensus on the distribution of interests among local governments and government departments， and the difficulty of the coordination agencies in performing the coordination functions. The article will take Weihe River， the largest tributary of the Yellow River Basin， as an example， to discuss the influence of the adjustment of the relationship of functional lines and territorial jurisdictions on the collaborative governance mechanism of the basin， and analyze how to reasonably match the power and resources of the horizontal coordination organization of the basin. We should promote the development of river basin collaborative governance from three aspects： giving more powers and functions to the river basin coordination agencies， improving the legal system of "Tiao Kuai" cooperation， and ensuring the self-renewal ability of the collaboration system.

Key words： collaborative governance; watershed governance; the relationship of functional lines and territorial jurisdictions; the high-quality development of Yellow River Basin