網絡空間治理中的政府責任

摘要：網絡空間治理中存在政府、私營部門與社會組織三大主體，政府基于權力理性扮演著網絡空間法規秩序構建者的角色，私營部門基于利潤理性扮演著網絡技術制度的構建者與自我規制者的角色，社會組織基于價值理性扮演著網絡價值標準的制定者和社會監督者的角色。三者互動，共同推動網絡空間有序化發展。政府在網絡空間治理中的核心責任是通過法規治理尋求網絡產業較快發展和網絡空間安全有序之間的平衡，因此，通過構建政府的平臺治理模式，根據議題屬性，區分政府介入治理的程度、強化主體之間的協同、注重事前預警而非事后懲罰、提升政府官員綜合網絡素養等途徑強化政府在網絡空間治理中的責任，不僅有利于改進網絡發展環境、兼顧網絡發展中的公平問題，而且有利于限制私營部門私權力的擴張，保障網絡空間國家安全。

關鍵詞：網絡空間;政府;私營部門;社會組織

中圖分類號：D630文獻識別碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）05 - 0030 - 08

收稿日期：2021 - 09 - 03

基金項目：本文系中國博士后科學基金資助項目“平臺在網絡空間全球治理中的制度建構與技術規訓研究”（項目批準號：2021M693490）、

2021年度中國社會科學院博士后創新項目“網絡空間法律與技術的二元共治研究” 階段性研究成果。

作者簡介：那朝英，女，青海互助人，法學博士，中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員、博士后。研究方向：網絡空間治理、

公共外交。

互聯網是人們的政治、經濟和社會生活所倚重的技術手段，在此基礎之上建構的網絡空間，已成為人們生產和生活的核心場域。隨著網絡空間重要性的不斷提升，對網絡空間的治理已成為各國政府和各類組織關注的焦點。由于網絡空間是一個復雜的系統，且具有不斷演化的特性，因此網絡空間治理需要全新的理念，即“網絡化治理理念”。充分發揮政府、私營部門和社會組織各自的優勢，協調好各自的角色，是有效應對網絡空間各類治理難題的重要舉措。

一、網絡空間治理中的三大主體及其核心偏好

網絡空間治理是通過建構直接或間接的網絡規則對網絡環境持續改造的過程，因而制定有效政策直接約束網絡行為或間接規制網絡行為的組織和機構，都可以成為網絡空間的治理者。[1]在網絡空間的發展和治理過程中，由互聯網工程任務組（IETF）和互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的實踐發展而來的多利益相關方治理模式得到了以美國為代表的西方國家的廣泛支持和推廣。雖然我國政府對美國過分強調私營公司在網絡空間治理中發揮主導作用的做法提出了批判，并提出了網絡主權和網絡空間命運共同體理念，但對包括代表傳統國家政治權力的政府、以跨國公司為代表的私營部門和以技術社群組織為代表的社會組織作為多利益相關方共同參與網絡空間治理并無異議。

作為構建網絡空間治理結構的三個核心力量，政府、私營部門和社會組織由于具有不同的理性邏輯而在治理中各具特色，承擔著不同的角色，發揮著差異化的影響，并互為補充。

（一）政府的權力理性

一般語境下使用“政府”（Government）一詞時，是將其作為各個主權國家的代表，是相對于“社會”而言的。其含義包含兩個層面：其一是指民族國家，對主權有要求;其二是指民族國家建構的國際關系系統，這種關系系統比較缺乏秩序并易于引發沖突。[2]這是一般意義上的政府概念，在實際討論治理問題時，還需要進一步區分不同國家的政府，以及同一個國家政府中的不同部門及不同層級。

總體而言，與私營部門和社會組織不同，政府在網絡空間治理中需借助國家強制力，集聚更多權力資源作為治理的基礎。政府的權力理性表現為對內和對外兩個層次。在國家內部，政府擁有最高的統治權，是暴力的唯一合法擁有者，以稅收的形式集中社會資源后，再依靠強制性權力配置資源，通過自上而下的組織體系為社會提供各種公共物品。在此過程中，政府追求相對于市場和社會的主導地位和權威。而在國際社會中，追求權力成為維護國家安全和穩定的基本手段和目標。無論是經典現實主義認為權力是國家間政治的目的，還是新現實主義認為權力是實現國家利益（尤其是生存利益）的手段，而不是國家利益本身[3]，權力總是無政府狀態下國家最應該看重的因素。雖然在信息時代，“權力賴以存在的資源已經變得越來越復雜了”[4]，權力不僅來源于暴力資源，還來源于軟實力，而且信息技術和全球化的發展使全球體系中的行為體多元化，原本僅屬于民族國家的權力發生了轉移和流散，但政府的權力理性仍然沒有發生變化。因此，政府是國家主權的直接擁有者，是網絡空間治理中必不可少的角色，以權力為手段，維護網絡空間的穩定和安全是重要目標。然而，政府的科層制組織形式在面對網絡空間這樣明顯具有復雜性的網絡系統時，存在低時效、技術能力不足的困境。此外，在國際政治中，各國之間的政治斗爭也會阻礙網絡空間治理的合作。

（二）私營部門的利潤理性

私營部門（Private Sector）代表著市場的力量，主要由各類公司及其聯盟組成，是網絡空間中重要的直接利益相關者，引領著網絡技術的發展方向和人們參與網絡活動的方式。與很多政府相比，它們擁有更多的權力資源[5]，有政治化甚至國家化的傾向。微軟、蘋果、亞馬遜、臉書和谷歌是當今互聯網領域的巨頭，它們以財富和技術為基礎的影響力已遍布全球。這些高科技跨國公司還掌握著大量的標準、專利和尖端的人才，而遍布全球的分支機構還能幫助它們調動和利用全球范圍內的市場和資源。所以，大型企業具有足夠的資源和實力承擔網絡空間的治理活動，基于利益的直接相關性，它們也有動力參與治理活動。

然而，私營部門是以盈利為目的的組織，其行為動機是獲取利潤，追求效率和效益是它們的基本價值取向。與政府必須考慮政治價值不同，私營部門首先考慮的是經濟回報和效率提升，而不是社會公平和政治后果，其在全球治理中的偏好明顯不同于政府行為體。它們是追求利益最大化的經濟行為體，利潤是其存在的根本，即使是在企業的社會責任意識越來越高的今天，追逐利潤仍是其首要原則。“利潤是激勵和操縱企業行為的因素……私人利潤體制是公司維持經營和保持穩定的必要條件。”[6]網絡空間治理是制定網絡空間中游戲規則的過程。一方面，私營部門具有參與網絡空間治理的意愿和能力，它們可以通過競爭機制高效地提供如技術標準等公共產品;另一方面，私營部門追逐利潤的本性，使它們作為治理主體的角色，在公益、正義、公平等“價值理性”方面存在局限性。

（三）社會組織的價值理性

社會組織屬于國家和市場之間的中介性社團領域，是人們為了實現特定目標而按照一定的宗旨、制度和系統建立起來的共同活動團體，具有非政府性、非營利性和社會性的特征。這些組織在與國家的關系上享有一定的自主性，由社會成員自愿結合而形成，以保護或增進他們的利益或價值。[7]網絡空間治理中的社會組織主要是指廣泛介入網絡空間的各種非政府組織、民間團體、全球倡議網絡等，在技術的推動下，這些社會組織在網絡空間中找到了一種全新的社會存在和參與渠道。社會組織處于政府和企業之間，不以營利和權力追求為動機，追求互聯、專業、公平、透明和公正等社會價值的實現，能在更大范圍內實現網絡的連接和穩定。此外，網絡空間中社會組織的組織形式更符合互聯網分布式發展的邏輯，其發展基于共同的興趣和價值觀，而不是對利益的追求和物質的關注，能較好地起到監督政府和企業行為的作用。

綜上所述，政府受權力政治的束縛，把安全和秩序放在首位，對社會需求和發展機遇反應不夠靈敏，不能完全適應網絡空間治理的需求;企業受利潤的驅動，很難以公共服務和公共利益為目標;社會組織的運行雖不以強制性的權力或貨幣為媒介，有更高的合法性和公共利益訴求，但往往要借助政府和私營部門的權力和資金支持，獨立性方面存在局限。因而，網絡空間治理的實現僅依靠單個行為體是不現實的，需在三方互動的基礎上形成多層的治理機制組合。

二、三大主體在網絡空間治理中的不同角色

政府、私營部門和社會組織作為網絡空間治理的三個核心主體，有不同的治理優勢和治理效能，在網絡空間治理中的角色定位和路徑選擇也存在很大差異。

（一）政府：法規秩序的構建者

在權力理性主導下，政府是安全和發展的負責人，主要負責解決網絡空間總體發展和安全問題。一是從外部構建秩序，創造健康的信息技術發展環境，推動技術的發展和應用，通過產業的可持續發展促進網絡空間的有序擴展。二是通過各種路徑建章立制，完善數字規則，確定網絡空間發展的規則底線，為網絡空間和現實社會的進一步融合提供有力保障和制定有效規范，以此促進網絡空間治理制度化、規范化。三是為因數字化加速發展所形成的“分配效應”提供解決方案，其核心是妥善解決數字鴻溝問題。通過構筑適應地區和行業發展要求的網絡基礎設施，促進東、中、西部地區及不同行業間互聯網的協調發展，使互聯網惠及全民。此外，政府還要為暫時不能跟上或不能享受到網絡空間發展紅利的人群提供托底保障和采取救濟措施。因此，作為法規秩序的構建者，政府只有在網絡空間發展過程中兼顧好效率和公平的關系，處理好產業發展、社會穩定與安全保障之間的關系，才能使網絡空間擴展之路行穩致遠。

（二）私營部門：網絡技術制度構建者與自我規制者

網絡空間治理中的私營部門主要包括以國際商會為代表的各商業協會、域名公司、互聯網服務提供商、電信公司和利用網絡向用戶提供各種應用服務的互聯網公司等，它們的商業模式以及發展路徑和許多網絡空間治理議題密切相關，而且很多平臺型網絡公司已具有準公共產品屬性的新型數字基礎設施，同時具有公私兩重法律屬性，因而它們的自我規制也成為網絡空間治理中的重要組成部分。

私營部門是經濟利益的追逐者，但為了自身長遠穩定的利益，也有意無意地成為行業規范和相關標準的主要制定者，并強化對自身行為的規制（如谷歌倡導“不作惡”與“做正確的事”，京東強調“不賣假貨”）。在網絡空間治理領域，其價值在于為決策人員和其他利益相關者提出議題倡議、促進標準和技術發展、實現創新;參與國家和國際的政策制定，為國家起草相關法律提供咨詢，實現業內的自我規范。網絡空間中私營部門具有的公共屬性是其發揮治理作用的主要合法性來源，其自我規制主要是指以平臺為主的私營部門自發地對自身、在線商家、消費者等相關利益方所實行的一種特定形式的規制。在專業性、技術性強的特定議題上，憑借數據、技術和知識優勢，私營部門處于發現和制止違法行為的優勢地位，其自我規制比政府規制更容易發現和控制風險，通常反應更快，彈性更大，手段更豐富靈活，對抗性更小，易于提高效率、推動創新。

私營部門構建了網絡的基本技術架構，并通過代碼設計了網絡活動的流程，塑造了參與者的行為方式，承擔了對于進入其空間之中行為體的管理和規訓職能，其主要規制角色包括幾個方面。一是網規制定者。制定行為規則、服務協議等準公共政策，行使“準立法權”。二是網絡行為的監督者和違規行為的懲戒者。利用大數據與算法模型進行全景、深入、隱秘的智能監控，對風險行為進行提前預警，利用關鍵詞篩查、機器過濾等技術設置審查系統，建立內容管理機制，設立懲戒措施糾正和懲罰違規行為，監督與執行網規，行使“準行政權”。三是矛盾糾紛的仲裁和解決者。對利益相關方之間的糾紛爭議進行裁決處理，行使“準司法權”。

（三）社會組織：價值標準制定者和外部監督者

社會組織定位于公共利益，是各方利益的平衡者和專業技能的提供者，力圖在網絡空間中促進公平、透明和民主。信息網絡技術的發展不僅推動了全球社會組織的興起，同時也壯大了國內社會組織的力量。在全球化的浪潮中，社會組織陸續參與了諸多傳統領域的治理事項，但其參與方式多為游行抗議、議題設置等間接方式。而在網絡空間全球治理中，社會組織從最開始便發揮了核心作用，如互聯網工程任務組（IETE）、互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）、互聯網協會（ISOC）、電子商務全球對話（GBDe）、萬維網聯盟（W3C）等組織在網絡空間治理中長期發揮著重要作用，不僅在一系列信息和通信技術政策領域提供各種技能、知識、專長和經驗，還通過知識培訓和技能分享提升民眾的網絡意識和網絡能力，同時督促企業承擔社會責任和政府實施善政，從而推動實現各種公益目標。總體而言，網絡空間中的社會組織致力于互聯網基于虛擬標識符唯一性的互聯和有序發展，協助政府規劃以人為本的信息社會遠景，并倡導開展可能不盈利或不流行但必不可少的社會項目和活動，最大限度地保障落后國家和地區居民的網絡接入權和使用權，以確保政府和市場力量能夠顧及社會所有成員的需求。

三、政府與網絡空間治理：責任與價值

在明確不同治理主體的核心角色和偏好后，三者之間的互動關系以及各自在網絡空間治理中到底發揮何種作用成了關鍵的議題。本文著重分析政府基于三方互動在網絡空間治理中的責任及價值。

（一）三主體在多層博弈基礎上形成的競爭與合作關系

在以獲取稀缺資源為目的的競爭行為推動下，網絡空間治理進程中的政府、私營部門和社會組織及其內部形成了錯綜復雜、相互嵌套的不對稱、非隨機互動網絡。非隨機性指的是這個互動網絡中的關系不是均勻分布的，而是有強弱之分，甚至會形成結構洞，為各類治理主體通過不同路徑以不同方式參與治理奠定了基礎。政府處在各利益相關者交織的網絡中心，其主要職責就是協調各利益相關者之間的利益關系，讓網絡空間健康、有序地發展。它有行使監管權的職責，有權發布法律和規章制度、簽訂各類國際協定和條約，其擁有的資源是政治性權力和財稅資源，并可以通過各種關系網絡和渠道使這種權力和資源流動到私營部門和社會組織手中，由此形成了三者之間復雜的互動關系;私營部門通過市場競爭獲得了大量的資源，它們是治理標準和新技術的創造者，公共利益和商業利益之間的平衡是其最大的考驗，政府和社會組織圍繞數據所有權的歸屬、治理權威分享的合法性等方面和私營部門展開了復雜的競爭;社會組織是利益平衡者，從資源擁有的角度而言，社會組織最不具有競爭力，既沒有政治性權力，也缺乏私營部門那樣的經濟資源，但在信息化和全球化形成的廣闊網絡公共空間中，它們往往承擔著很多政府和企業的治理責任，發揮著很多過渡性的作用，直接或間接地將各方力量連接起來，形成一個內容和強度不同的復雜主體關系網絡，并使得這些不對稱的關系網絡促進社會資源流動。

政府、私營部門和社會組織之間的互動關系網絡是資源傳遞和信息流動的渠道。三者的互動網絡關系不僅影響著公共產品的供給形式和供給狀態，還將各方嵌套在網絡結構中，通過共同的治理目標、合作意愿、嵌套的利益和規則約束，促使各方實現公共治理目標，并在此基礎上追求差異化的個體利益。網絡關系將各主體網結在一起，并根據主體的屬性和比較優勢，使各主體在網絡空間治理中扮演恰當的角色，發揮最佳的影響力，其本質是互為支持、互為牽制、互為導向，最終形成相互依賴、競爭和協同的關系。因此，理順各主體之間的互動關系，有效協調各方力量，是網絡空間治理的核心要點。

（二）網絡空間治理中的政府責任與中國的特殊性

政府在網絡空間治理中應該扮演什么角色？早期的網絡建造者和推動者常常秉持網絡自由主義的思維模式，支持網絡自由、高效、獨立與便捷的自我管理。他們認為網絡的自由和開放是由技術決定的，體現在網絡的各種標準和協議中，通過協商和共同同意的方式加上市場的力量就能解決治理問題，而不需要任何強制性的權威，政府不能理解技術變革的意義或與技術變革保持同步，網絡空間的自治是完全可以實現的。持現實主義政治態度的學者和政治實踐者則強調只有傳統的區域性政府才能提供公共產品 ，國家仍然是世界政治中的首要行為體，其權力和主導地位仍將持續。國家尤其是大國，仍然是網絡治理的最主要行為體。各個大國在實現偏好方面始終存在比較優勢，它們能利用聯系性戰略等廣泛的外交政策措施，將其期望變為想要的結果。私營部門和社會組織則只能在一些邊緣層面對結果施加影響。

網絡自由主義者的自治論充滿了理想主義色彩，秉承簡單的線性技術決定論，忽略了網絡空間存在眾多掌握著重要權力資源、各自獨立，且彼此之間充滿利益紛爭和意識形態斗爭的政治實體（國家）的現實。在互聯網發展的早期，這種理念在小范圍內足以創建秩序并實施行為標準，但當互聯網發展成了一種主流的生活方式，網絡空間形成之時，這種理念就不能應對復雜多變的現實了。政府是政治舞臺上的主要行為體，也是網絡空間治理中的確定型利益相關者，網絡空間的物理基礎設施處于各主權國家的管轄范圍內，因而政府回歸網絡空間治理是必然需要，但過分強調政府主導地位和權力的路徑也有違信息時代多元權威的事實。考慮到新的經濟和地緣政治環境，網絡空間的治理需要在一個開放、網絡化的體系和一個安全上要求政府積極參與的更為封閉的環境之間尋找到完美的平衡。

中國的互聯網產業仍處在早期發展階段。聯合國貿發會議（UNCTAD）發布的《世界投資報告》顯示，在全球從事數字產品銷售和服務的39家龍頭企業中，屬于中國的企業只有阿里巴巴、騰訊、百度和京東。此外，《世界投資報告》還將這些企業分為全球領導者、全球追隨者以及追隨者（國內企業）三種類型。在13家全球領導者企業中，只有騰訊是游戲行業的全球領導者，而屬于美國的有11家。[8]這可以看出，中國在數字媒體、社交網絡、軟件和服務、信息和數據等領域與美國相比差距很大，仍處在發展的初期。另外，中國在互聯網接入和使用、數據跨境流動、個人隱私保護以及知識產權方面的規制仍在完善過程中，這些因素都決定了中國政府在網絡空間治理中更強調網絡主權意識和政府監管角色。

（三）強化政府治理責任在網絡空間有序發展中的核心價值

網絡空間是一個技術和社會交互融合而形成的新領域，其中安全威脅的形成，既有系統漏洞、技術不完善等客觀原因，也有各類相關主體不當行為或惡意行為等主觀原因，同時還受到政治、經濟和社會等方面不確定因素的影響。因此，網絡安全問題不只是技術問題，還是社會關系沖突在網絡空間的反映。這意味著對于需要政策、法規等規制手段予以平衡的社會關系調整問題，政府的治理角色和治理手段具有不可替代的價值。

1.有利于構建網絡空間有序發展的制度環境

制度建設是網絡空間有序發展的客觀要求和基本保障。與網絡空間相關的規則制度，為網絡發展創造了良好的外部環境。網絡空間的制度體系由硬法體系和軟法體系組成。硬法是依靠國家強制力保證實施的法律規范和國際條約;軟法是指由政府之外的網絡平臺、技術社群等其他權威中心共同參與，通過協商一致或契約方式制定或認可的非典型意義上的規則。政府通過硬法體系的規制來實現網絡空間的總體性治理，同時也借助軟法制度作為重要的輔助和補充，以此促進網絡空間治理制度化和規范化。經過一段時間的實踐與發展，我國網絡空間治理已形成了以硬法為主、軟法為輔的制度體系。硬法制度體系目前是我國網絡空間治理的主導方式，這意味著政府在網絡空間制度建構中具有重要價值。

2.有利于兼顧互聯網發展中的公平問題

隨著線上空間不斷擴展并向線下空間不斷滲透，數字鴻溝成為世界矚目的焦點治理議題。從國家治理的角度看，數字鴻溝是一個國家內部不同人群對信息和技術的擁有程度、應用程度、創新能力差異造成的社會分化問題;從全球治理的角度看，數字鴻溝是全球數字化進程中不同國家因信息產業、信息經濟發展程度不同所造成的信息時代的南北問題，其實質是信息時代的社會發展公平問題;從身份角色的角度看，主導互聯網產業發展的私營部門主要關注互聯網發展的效率和成本問題，公平問題則更需要政府和社會組織去解決。在網絡接入層面，政府需促進網絡向廣大偏遠落后地區延伸，提高互聯網普及率，使互聯網惠及更多人群;在網絡使用層面，政府需落實培訓和教育方面的投資，合理關照特定人群，讓更多人群享受到互聯網應用發展帶來的便利和利益。因此，從網絡接入和網絡應用兩個方面不斷縮小人群中的數字鴻溝，在促進互聯網產業發展效率的同時兼顧公平，是政府回歸網絡空間治理的核心價值。

3.有利于平衡私營部門的“私權力”擴張

隨著平臺經濟時代的到來，由資本和技術共同加持下的各類互聯網平臺不斷發展壯大，對社會結構以及人們的生產生活方式產生的影響日益嚴重。在此背景下，互聯網平臺因技術和市場等優勢，形成了與公權力相對的私權力，而且這種私權力越來越具有擴張性，成為網絡空間發展中的雙刃劍。這種超級私權力一方面提升了產業發展的效率，創造了巨大的社會福利，但同時因私權力的無序擴張與治理手段的缺失，為網絡空間的有序發展埋下了巨大隱患。要平衡或限制這種私權力，使其在發揮效率帶動作用的同時，不過度侵犯公權力和個人權利，就需要政府發揮社會裁判員的價值和作用，以法律和政策的手段限制私權力的過度擴張。

4.有利于保障網絡空間國家安全

相較于私營部門和社會組織，保障網絡空間國家安全的職責主要依賴政府。政府的網絡安全保障體系包含了國家安全、個人隱私安全和網絡交易安全等多個層面。在信息時代，網絡已經成為國際競爭的主戰場，網絡黑客竊取國家機密、軍事機密的現象層出不窮，在國家層面上抵御外部勢力經由互聯網的網絡攻擊、信息竊取以及價值滲透和輿論操縱，是政府維護網絡安全面臨的重大挑戰[9]。

四、強化政府治理責任的建議

網絡空間治理的長遠目標是把其建設成為互聯、透明、自由、安全有序的交互空間。然而，隨著網絡空間中國際博弈力度的進一步加深，網絡安全問題日益凸顯，國內外政治性關系和利益調整將成為治理的主導議題，這意味著政府需要通過法治、程序性機制等各種渠道承擔更多的治理責任。

（一）推進構建政府的平臺治理模式

隨著數字技術日新月異的發展，平臺經濟成為重要的經濟形態，不斷推動著社會生產和人們的生活方式發生深刻變革，給政府的市場監管和網絡空間治理帶來了極大的挑戰。互聯網平臺模式在企業界的成功，為政府數字化轉型和政府治理模式變革提供了新的思路和借鑒——通過廣泛應用現代通訊、大數據、人工智能、云計算等技術，構建政府數字治理平臺生態系統，全面創新政府的治理架構和服務供給，將政府打造為全新的整體性、一體化治理平臺，用技術力量重塑政府治理理念和治理流程，以更好地適應技術驅動、流程簡捷、資源集成、服務優化的治理目標，全面提升政府的數字治理能力與服務水平。平臺治理是與新時代經濟社會發展相適應的數字時代政府治理理論與實踐結合的全新模式，[10]體現了水平聯結、開放分享、合作共贏、賦權讓利的互聯網思維。現階段，我國政府以平臺化方式參與網絡空間治理已具備廣泛的基礎。中國互聯網絡信息中心發布的第47次《中國互聯網發展狀況統計報告》顯示，截至2020年12月，我國互聯網政務服務用戶規模達8.43億，占整體網民的85.3%[11]。以此為依托，在接下來的網絡空間治理進程中，政府要積極轉變思維模式，將“政府即平臺”（Government as a Platform）[12]的理念適用于政府參與網絡空間治理的方方面面，開放必要的資源，成為治理活動的召集人、聯結者和推動者，通過去中心化的方式激發創新，聯合私營部門及社會組織等利益相關者共同建立一個穩定的治理系統和一套參與規則。

（二）認可其他治理主體的價值，強化各主體之間的協同

政府、私營部門和社會組織都具有雙重身份，既是被治理對象，也是治理主體，在不同偏好和角色定位的限制下，行為取向存在很大差異，協調各方利益和立場，對政府而言也是重要的治理議題。此外，隨著網絡空間治理議題的復雜化和精細化，越來越多不同的政府部門和不同層級的政府參與治理，不僅增加了政府部門之間的協調難度，也會進一步改變政府和社會之間的互動關系，進而影響網絡空間治理機制的建構[13]。承認其他主體在特定時空下具有的治理優勢，主動協調彼此之間的治理角色是各級政府需要補上的功課。

（三）根據治理議題屬性，區分政府介入治理的程度

公共產品的供給，涉及不同行為主體之間治理功能的分配，因而在網絡空間治理中，政府發揮作用的大小及方式取決于網絡空間治理議題的屬性。在政治性領域，政府是第一責任者，也是最主要的行為體，要發揮主導作用。在技術性和社會性領域，相較于私營部門和社會組織，政府缺乏有效手段和洞察力，難以有效應對快速變化的網絡空間發展現實，因而政府在這些領域要適度介入，在做好外部監督的基礎上推動市場力量和社會力量共同參與治理。

（四）提升各級政府對網絡安全問題的敏銳度，注重事前預防而非事后懲罰

網絡空間是一個復雜的生態系統，牽一發而動全身，各方治理作用的發揮也面臨著諸多現實條件的束縛和相互之間的掣肘。隨著線上線下融合趨勢的進一步加強，各種網絡風險也在不斷加大，這意味著政府在規范自身行為的同時，對網絡空間快速發展變化的各類經濟發展模式、輿論變化趨勢等要時刻保持高度敏感性，以系統化和網絡化的思維模式綜合利用大數據等技術路徑和政策手段，及早發現可能存在的各種安全隱患。

（五）提升政府官員的綜合網絡素養

網絡的快速發展，給治理角色的具體承擔者帶來了巨大挑戰。對相關政府官員而言，在懂政治的同時，緊追互聯網發展革新，不斷更新自身理念，充分認可私營部門和社會組織在網絡治理中的獨特價值，是適應數字時代官員角色轉變的基本要求。互聯網的發展還處在快速變化過程中，隨著“流量變現”的難度越來越大，數字經濟的發展也將進入一個新的階段，各種矛盾會慢慢浮出水面，這對政府官員的網絡素養提出了更高的要求，更需要他們對網絡和數字經濟的發展有理性和超前的認識。這種情形下，僅靠官員自身的學習是不夠的，還需要對他們進行專門的系統培訓，使他們在懂得網絡基本技術架構、產業發展動向等前沿知識的基礎上進一步提升綜合網絡治理能力。

五、結論

多元主體共同參與網絡空間治理已成為廣泛的共識。然而，不同行為主體的偏好和角色定位差異決定了它們在網絡空間中的行為模式和目標追求各不相同。政府以強制性權力為保障，是國家安全與公民利益的仲裁者與保護者，既要維護私營部門的合法權益并促進其發展，又要把社會組織的規制等軟約束上升為國家法律，從而充當網絡空間法規秩序構建者的角色。私營部門在追逐利潤的同時不斷進行網絡制度構建并強化自我規制，它們長于技術治理手段但受利益驅動，制定的網絡空間治理制度可能侵犯公眾利益與國家安全。社會組織能代表使用者的價值觀與偏好，并在技術實力的支撐下，持續致力于網絡空間標準制定和外部監督，但它們對私營部門的規制由于缺乏強制性而難以全面落實。因此，治理網絡空間，在加強三個主體協同的同時，還需強化政府自身的治理責任，充當好數字守門人的角色，這有利于構建網絡空間有序發展的外部環境、解決網絡空間擴展過程中的數字鴻溝等問題，也能制約私營部門私權力的過度擴張對公共利益和公權力的侵害，保障網絡空間國家安全。強化政府在網絡空間中的治理責任可以從多個方面入手，主要途徑有：認可其他治理主體的價值，強化各主體之間的協同;根據治理議題的屬性，區分政府介入治理的程度，推進構建政府的平臺治理模式，把政府建設成為網絡空間治理的綜合性平臺。此外，還要提升政府官員的網絡素養和各級政府對網絡安全問題的敏銳度，注重事前預防而非事后懲罰，以政府為主導，協調各方利益，取長補短，共同構建有效的監督管理框架和規則體系。

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Government's Responsibility in Cyberspace Governance

——From the Perspective of the Interaction of Multiple Subjects

Na Chaoying

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732，China）

Abstract：There are three main actors in cyberspace Governance： governments，private sectors and social organizations. Based on power rationality，the government plays the role of the builder of cyberspace laws and regulations;based on profit rationality，the private sectors play the role of the constructor and self-regulator of network technology systems; based on value rationality，social organizations play the role of network value standard setter sand social supervisors. The three actors interact to jointly promote the orderly development of the network. This paper holds that the core responsibility of the government in cyberspace governance is to seek the balance between the rapid development of cyberspace industry and the security and order of cyberspace through regulatory governance. Therefore，strengthening the government's responsibility in cyberspace governance by building the government's platform governance model，distinguishing the degree of government intervention in governance according to the topic attribute，strengthening the coordination between actors，paying attention to pre-warning rather than post punishment，and improving the comprehensive network literacy of government officials is not only conducive to improving the network development environment and taking into account the issue of fairness in network development，but also conducive to restricting the expansion of private power of the private sector and ensuring national security in cyberspace.

Key words：cyberspace;government;private sectors;social organizations