黨委治理與國有企業創新效率

朱沛青

【摘要】在國家創新驅動發展戰略的背景下，提升企業創新能力的關鍵在于創新效率。文章以“雙向進入、交叉任職”這一領導體制為研究對象，探究了黨組織治理與國有企業創新效率的關系，并基于公司治理結構的視角，考察黨委會與董事會、監事會和經理層的重合對國企創新效率的影響。研究表明，黨組織治理提升了國有企業創新效率，該治理效應主要來自于黨委參與監事會和經理層，而非董事會。文章研究了國企黨組織治理與其創新活動的關系，為政府加強國有企業深化改革、改善企業基層黨組織治理、提升企業創新效率提供了政策參考價值。

【關鍵詞】黨組織治理；創新效率；國有企業；公司治理結構

【中圖分類號】F279.21

★ 基金項目：本文為中國人民大學“科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）”項目成果。

一、引言

改革開放以來，我國企業大量進行技術引進和技術創新，但企業的創新效率仍是不容忽視的問題。已有文獻指出，國有企業的創新效率損失來自于所有權和控制權的分離，國有企業管理層的“不作為”和尋租是導致效率損失的主要原因（吳延兵，2012；董曉慶等，2014）。黨的十八大明確提出國家創新驅動發展戰略后，以習近平同志為核心的黨中央對科技創新的高度重視前所未有，形成了從思想到戰略再到行動的完整體系。各企業逐漸將創新納入公司首要戰略中，推動高端科技與各產業融合創新，更加有效服務實體經濟。得益于黨和國家的一系列舉措，通過補足創新效率上的短板，國有企業的創新能力顯著提升。

多年來國有企業改革發展不斷實踐，混合所有制改革等多種措施逐步推進，助力國有企業改革升級，同時國資委把握“堅持黨的領導”的核心方針，堅持和完善“雙向進入、交叉任職”的領導體制。為了深化國有企業改革，2017年國務院辦公廳強調全面推進黨委（黨組）書記、董事長由一人擔任，副書記進入董事會，國有企業法人治理結構將趨向統一，鞏固黨對國有資產的核心領導地位。在當前制度背景下，我國國有企業管理層的外延包括國有企業的“董、監、高”和黨委，他們代表國家對國有資產或國有資本行使經營管理職能，最終目的是提供公共產品或實現國有資產和資本的保值增值。現行國企治理安排實際是一種“所有權與控制權相分離”現象。為緩和經理層和黨委之間的權力沖突，國企普遍通過“雙向進入、交叉任職”和“黨政一肩挑”等人事上的黨政合一策略。黨組織參與治理保證了黨的意志貫徹于企業的重大決策中，在一定程度上制約了管理層的機會主義行為，進而緩解了國有企業效率低下的問題。

黨組織的治理效應在學術界仍有爭議。一方面，有學者認為，國有企業管理層大部分受“黨管干部”的約束，難以保證像民營企業經理人的獨立性，更難以保證公司實現最優決策（馬連福等，2012；余怒濤和尹必超，2017）。就公司創新行為來說，管理層面對繁冗的制度約束和缺失的獨立性，將更加謹慎保守地決策公司高風險的創新投入。這將阻礙國企實現國家大力發展創新的目標。另一方面，黨組織治理在一定程度上規范了國企經理人的私利行為，黨委會與監事會共同監督，緩解了企業的代理成本（王元芳和馬連福，2014）。那么究竟在什么情況下，黨組織治理能夠發揮積極作用，提升企業創新效率？本文以公司治理結構為切入點，探究黨委與治理結構中不同成員的重合對國有企業創新效率的影響。研究發現，黨委與監事會、經理層的“雙向進入”發揮了積極的治理效應，國有企業更能從自身利益出發，做出利于公司長期發展的決策，抑制了創新效率損失的問題。

本文以中國A股國有上市公司為研究對象，在考慮了黨委參與公司治理的不同情況下，探討黨委治理對國有企業創新效率的影響，具有重要的現實意義和理論價值。本文的貢獻可能在于：第一，黨組織治理是我國國有企業治理的最大特色，對企業的不同決策會產生異質性的治理效應，本文從公司治理結構入手，給出黨組織治理作用的理論解釋，綜合評價黨委對企業創新的治理作用，拓寬了在中國特色的制度背景下的公司治理研究；第二，國有企業的創新升級重點在于創新效率，創新活動與一般的生產活動具有不同屬性，以經營效率為目的的監督和激勵機制對創新活動無法適用，本文深入分析黨委會參與治理是否有利于緩解國有企業創新效率損失問題，為構建適用于創新活動的監督和治理機制提出新的方向。本文的研究為政府加強國有企業創新升級、改善企業基層黨組織治理提供較強的政策參考價值。

二、文獻回顧與研究假設

“黨管干部”原則是國有企業內部長期堅持的一項重要原則。黨組織在企業中把握企業發展方向。《中華人民共和國公司法》《中國共產黨章程》等賦予了國有企業黨委會參與公司重大經營決策的權利，特別是在關系到企業經營目標和發展規劃等重大問題上，需要由黨委會集體做出決定。黨和政府一直都保留著選用和罷免國有企業經理人員的權利（青木昌彥，1994）。黨和政府之所以愿意將相當部分控制權授予經理人員而不擔心完全失去控制，主要是因為黨集中控制著經理人的任命和激勵權（錢穎一，1995）。

已有學者針對黨委治理的影響因素和經濟后果展開討論，比如馬連福等（2012）檢驗了黨委會“雙向進入”程度與公司治理水平呈倒“U”形關系，與董事會效率正相關，而“交叉任職”可以顯著影響公司治理水平，但董事長兼任黨委書記不利于公司治理水平的提高。王元芳和馬連福（2014）進一步分析了黨委會發揮治理作用的機理，企業基層黨組織制約了“內部人控制”，黨委會的“雙向進入、交叉任職”可以通過影響代理成本進而提升公司價值。陳仕華和盧昌崇（2014）基于國有上市公司并購數據，考察國有企業黨組織治理參與出售國有資產或股權時對并購溢價水平的影響。除了基于代理問題的視角，不少學者還發現黨組織治理的其他作用。基于信息傳遞視角，“交叉任職”的黨委書記更傾向于聘請規模較大的會計師事務所，向上級傳遞信號，緩解資本市場壓力，以增加自身晉升概率（程博等，2017）；基于團隊非正式結構視角，黃文鋒等（2017）發現黨組織治理通過促進董事會非正式等級平等化正向影響公司績效。

黨委治理對企業創新效率的積極作用主要通過降低代理成本實現。黨委組織與企業管理層重合的情況下，管理層受到公司組織以及黨政組織的雙重約束和制約，甚至還有雙重考核，這極大地降低了其建設動機。Matthew Rafferty（2012）等學者發現薄弱的公司治理增加了代理問題，從而導致企業減少創新活動。黨委副書記兼任董事長或總經理有助于抑制代理成本的產生，黨組織起到了治理作用（王元芳和馬連福，2014）。公司代理問題減少，企業能更加有效地對風險性投資（比如創新活動）進行決策，黨委對政府的制度安排有著更準確的理解和判斷，在評估項目時更傾向于符合市場發展的長期投資，對滿足市場需求的創新活動進行資源投入，避免短視行為。同時，在創新活動從投入至產出的過程中，信息不對稱程度高，產生了嚴重的代理問題，黨組織的參與保障了創新活動的規范執行，發揮了監督和治理作用，從而提升創新效率。

另一方面，“雙向進入、交叉任職”提高了政府對公司的控制權。國有企業中代表黨和政府利益的黨委會話語權與決策權提高，國企的社會責任進一步強化，比如解決就業問題，馬連福等（2013）發現，國有企業中黨委會參與公司治理程度越高的公司其承擔的冗余雇員越多。由于黨委書記通常為政府委派，董事長兼任黨委書記相當于直接與政府建立聯系，政府對企業的控制加強，政府出于政績考慮向企業分派任務，可能會引發慈善捐款、冗余雇員、過度投資等一系列問題。過多的干預限制了企業在創新等長期性活動上的投入，由于國企保值增值、保障民生的基礎目標，管理層避免風險過大的投資，從而降低了企業的創新效率。綜上所述，我們提出競爭性假設：

H1a：黨組織參與治理提高了企業的創新效率；

H1b：黨組織參與治理降低了企業的創新效率。

從公司治理結構來看，股東會、董事會、監事會和經理層是現代企業治理結構的主體框架。對于國有企業來說，黨組織在監督和制衡經營者、把握企業發展方向上發揮著不可替代的作用，黨組織甚至是最高級別的監督機構，擁有核心領導權。隨著“雙向進入、交叉任職”的推行，黨委會通過與董事會、監事會和經理層的雙重任職，將國家和黨的意志滲透入企業管理的各個層面。但由于董事會、監事會和經理層各司其職、立場不同，黨委會處于不同的地位決定了黨委治理效應的差異。黨委承擔著一定的社會目標，這和企業追求經濟效率的目標時常有所差別。董事會的主要職能是決策而非監督，當黨委成員與董事會成員重合時，相當于監督者與決策者合二為一，基于不相容職務分離原則，監督者同時又為決策者時，監督職能將會大打折扣，容易產生“內部人控制”問題，造成黨委治理失效；而由于監事會是公司法定的監督部門，其職能是對公司董事會以及管理層成員進行監督，黨委會與監事會成員的重合將行政監督融入其中，加大了監督的力度和效果，顯著降低了代理成本；黨委會與管理層人員的“雙向進入”更使得黨委直接參與經營管理，在把握企業發展方向上發揮作用，有效控制機會主義行為，使得企業的經營決策傾向于長期發展，有利于提升創新效率。因此，黨委會與監事會、管理層的重合將對企業創新效率發揮積極的治理效應。

H2a：黨委與董事會成員的重合無法提高企業的創新效率；

H2b：黨委與監事會、經理層成員的重合提高了企業的創新效率。

三、研究設計

（一）樣本選取與數據來源

本文以2010—2017年A股非金融類國有上市企業為研究對象，董事長、監事會、高管層兼任信息和黨委會信息根據國泰安數據庫（CSMAR）高管個人資料手工整理，企業創新專利數據來自國泰安數據庫中上市公司及子公司合營聯營公司合計的專利申請數和授權數，其他數據基本取自CSMAR數據庫，剔除ST、*ST、PT公司和數據缺失樣本。為了控制極端值的影響，本文在1%的水平上對所有連續變量進行Winsorize處理。

（二）變量說明與定義

本文的被解釋變量企業創新效率是指創新活動的投入產出比，參考Hirshleifer et al.（2012）、馮根福等（2017）、姚立杰和周穎（2018），考慮到創新活動的長周期性，本文選取專利申請數與當年研發投入的比值（IE1）、專利申請數與當年及前一年研發投入之和的比值（IE2）、專利申請數與當年及前兩年研發投入之和的比值（IE3）來衡量企業創新效率。在穩健性檢驗中，采用專利授權數與研發投入的比值進行度量。

本文的解釋變量為黨委參與治理變量。以“雙向進入、交叉任職”這一體制為背景，我們根據黨委會成員在公司董事會、監事會和高級管理人員中的重合情況衡量黨委治理情況（PG），即黨委會成員是否在“董、監、高”任職。我們進一步按照公司治理結構的不同地位，細分為黨委會與董事會的重合情況（PG_dir），以及黨委會與監事會的重合情況（PG_sup）。

在模型中，本文參考已有文獻，選取研發投入（RD）、公司規模（Size）、盈利能力（ROA）、成長能力（Growth）、資產負債率（Lev）、流動比率（Liquid）、第一大股東持股比例（Shrcr1）、現金持有（Cash）、企業年齡（Age）、企業員工人數（Employee）、兩職合一（Duality）等變量作為控制變量。各變量的具體定義見表1。

（三）模型設定

本研究參照He和Tian（2013）、袁建國等（2015）研究，構建了以下模型（1）。由于創新活動存在一定的時滯，因此本文將創新效率變量取t+1期，最終得到2031個觀測值。

其中，IEi，t+1表示i公司在t+1年的創新效率，PGi，t為i公司在t年是否存在黨委治理，模型控制了行業固定效應與年度固定效應，εi，t為隨機擾動項。

四、實證結果與分析

（一）描述性統計

表2報告了描述性統計的結果。PG的均值為0.109，表明在國有上市公司中，約有11%采取了“雙向進入、交叉任職”的治理模式。由于在模型中IE3的計算過程中需要滯后一期，后續結果僅包含1513個觀測值。

（二）多元回歸分析

表3展示了假設1和假設2的回歸結果。列（1）（2）（3）分別為黨委治理PG與企業創新效率IE1、IE2、IE3的回歸結果，被解釋變量無論為專利申請數與當年研發投入的比值還是與當年和前一年、前兩年之和的比值，PG的系數均在1%的水平上顯著為正，即黨委參與治理提高了國有上市企業的投資效率，支持了假設1a。

為了進一步探討黨委治理對國有企業創新效率的作用機制，在模型（1）的基礎上將解釋變量黨委治理 PG替換為黨委與董事會和監事會、經理層成員是否重合（PG_dir、PG_sup）。表3中列（4）（5）（6）的結果支持了假設2a和假設2b。考慮了公司治理結構后，列（4）～列（6）的結果表明，PG_sup 的系數在1%的水平上顯著為正，而PG_dir 的系數不顯著，說明當黨委會通過董事會參與公司治理時，黨委治理并不能對國企的創新效率起到積極作用，而當黨委會通過監事會和經理層參與公司治理時，黨委治理才能夠發揮功效，促進企業創新效率。

（三）穩健性檢驗

1. Heckman兩階段模型

創新效率高的公司可能就是黨委參與治理、公司治理較為完善的公司，為了排除反向因果問題，本文采用Heckman兩階段法。第一階段選取“董、監、高”中是否存在黨員（CPC）作為外生變量，構建黨委治理的選擇模型。選取CPC作為外生變量的原因：與黨委參與治理直接相關，且并無證據表明CPC和企業創新有關。根據第一階段的回歸結果，計算逆米爾斯系數（lambda）代入模型（1）中進行第二階段的回歸。回歸結果與表3的結果基本一致。

2. 傾向得分匹配模型

由于黨委參與治理（PG=1）與未參與治理（PG=0）的公司存在特征上的差異，可能存在遺漏變量的問題。為了緩解遺漏變量的問題，本文采用傾向得分匹配的方法，選取模型（1）中的控制變量（RD、Size、Lev、Liquid、Cash、ROA、Employee、Growth、Duality、Shrcr1、Age、Industry、Year）作為協變量，對黨委參與治理公司組（PG=1）進行1：1匹配得到對照組，對匹配后的實驗組和對照組進行回歸，得到的結果依然穩健。

3. 其他穩健性檢驗

央企高管主要由國家各部委及其下屬單位任免，所涉及的領域主要是一些關系到國民經濟命脈的關鍵領域。央企高管追求政治晉升的動機更強。考慮到央企黨委領導的特殊性，本文在穩健性檢驗中改變樣本區間，剔除了央企上市公司。最后，本文采用上市公司及子公司合營聯營公司合計專利授權數作為專利申請數（Patent）的替代變量，以上結果均與主回歸保持一致。

五、結論與政策建議

2020年中共中央進一步加強國有企業黨組織建設，發揮企業基層黨組織的政治核心作用，將“黨的領導和公司治理相結合”寫進文件中。基于此，本文深入討論了黨委的治理效應，在理論分析的基礎上，以2010—2017年中國A股國有上市公司為研究對象，實證檢驗了黨組織治理對國企創新效率的作用。結果發現，黨組織治理提升了國有企業創新效率；考慮公司治理的不同結構特征，黨委成員通過參與監事會、經理層對國企創新效率發揮了治理效應，而黨委與董事會的簡單重合無法充分發揮作用。本文從公司治理結構入手，給出黨組織治理作用的理論解釋，綜合評價黨委對企業創新的治理作用，拓寬了在中國特色的制度背景下的公司治理研究，同時為構建適用于創新活動的監督和治理機制提出新的方向。

針對上述研究結果，提出如下政策建議：

第一，堅持黨對國有企業的領導。本文的結論為改善企業基層黨組織治理提供較強的政策參考價值。如何結合企業實際把加強黨的領導和完善公司治理有機統一起來，歸根結底是要把黨的領導融入公司治理各環節，把黨組織內嵌到公司治理結構中，尤其是結合監事會制度，切實發揮黨委“把方向、管大局、保落實”的領導作用，把關企業改革發展的全過程。

第二，指出企業創新的關注要點，提高企業創新效率，助力國有企業升級改革。中國企業創新能力的短板在創新效率，可以通過確保國企黨組織建設，優化監督和激勵機制來彌補國企創新效率這一短板。黨委會參與治理提高了企業研發的持續性，有效的監管保證了企業研發部門運行能力，本研究為企業創新升級提供依據。

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