鄉村振興戰略背景下相對貧困長效治理機制構建研究

馬 莉，王廣斌

（山西農業大學農業經濟管理學院，山西 太谷 030801）

黨的十九大針對農村和農村人口，為實現鄉村的產業、文化、人才、生態和組織等全面振興，提出實施鄉村振興戰略。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”。到2020年底，中國消除了絕對貧困和區域性整體貧困。但是，脫貧攻堅戰中的扶貧開發只是以少數貧困對象脫貧增收為重點，而鄉村振興階段面對的是分布在農村的廣大低收入人口。因此，針對扶貧開發形成的幫扶理念并不完全適合鄉村振興階段的發展要求。

不少專家學者對此展開探討。首先，在脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的過程中，將脫貧成果進行常態化、持續化鞏固提升［1］，政策從特惠轉向普惠［2］；其次，基于緩解相對貧困是鄉村振興戰略的內在要求［3］，在鄉村振興階段，要構建多維相對貧困框架，分城鄉制定多維相對貧困標準［4，5］，以城市和農村居民收入中位數的一定比例作為相對貧困標準［6］，同時充分考慮貧困人口較高層次的發展需求，包括物質性需求、社會性需求以及心理性需求［7］，通過個體瞄準和區域瞄準相結合來綜合評估相對貧困標準［8］；最后，構建以能力建設機制為核心的中央統籌區域分權的相對貧困長效治理機制［9，10］，充分發揮集體經濟組織反貧能力［11］。

綜上，在鄉村振興階段已轉向解決低收入人口的相對貧困問題，必須鞏固脫貧成果，以構建相對貧困長效治理機制為重點，從制度層面提升社會保障水平。本研究針對中國相對貧困問題，探討如何在鄉村振興階段構建相對貧困長效治理機制，以期為鄉村振興階段治理相對貧困問題提供參考。

1 鄉村振興與相對貧困治理的異同點

鄉村振興與相對貧困治理有很多共同之處。首先，兩者都體現了中國在未來階段的發展要求，鄉村振興為中國未來的可持續發展、促進農村現代化建設、推動城鄉一體化提供堅強保障［12］，而相對貧困治理則是中國從根本上解決貧困問題、破除城鄉二元結構及解決區域、城鄉發展不平衡的內在要求；其次，兩者對產業的發展都有較高的期望，鄉村振興戰略追求一二三產業的融合發展，相對貧困治理則重視通過區域產業的發展帶動相對貧困主體持續增收；最后，兩者主體存在重合，低收入的農村人口是鄉村振興的主體，也是相對貧困治理的主體，均強調對農民內生發展動力的激發，不只依靠政府的“大包大攬”，仍然需要政府承擔宏觀主體責任［13］，制定支持保護政策［14］。因此，鄉村振興與相對貧困治理之間是存在耦合性的，要實現鄉村振興就必須治理相對貧困，治理相對貧困能推動實現鄉村振興。

但是鄉村振興與相對貧困治理又有不同，鄉村振興是更強調對鄉村整體發展目標和方向的宏觀戰略，而相對貧困治理則是針對相對貧困人口可持續發展的干預性政策［15］。因此相對貧困治理與鄉村振興已經演變為“部分與整體”的關系［16］。在鄉村振興中，相對貧困治理將在更大程度上與基層社會治理和發展的整體目標相結合，對于貧困治理具有十分重要的意義和作用［17］。因此，如何做好鄉村振興與相對貧困治理的有效銜接，關鍵還是要制定常態化的相對貧困長效治理機制，依靠制度政策縮小中國區域與城鄉之間的差距，實現共同富裕。

2 相對貧困標準的劃定和貧困治理實踐

2.1 國外相對貧困標準的劃定和貧困治理實踐

2.1.1 美國 美國作為發達國家，設置了3條貧困線，分別是官方貧困線、貧困指導線和補充貧困線［8］。官方貧困線是由美國普查局制定的，除了夏威夷州和阿拉斯加州之外的48個州均使用該貧困線，隨美國每年的物價指數進行調整，是美國最主要的貧困標準；貧困指導線則是以最低食品消費為衡量線，目的是保障所有美國公民享受聯邦補貼；補充貧困線是用來檢測美國家庭對“一籃子”經濟資源的缺乏程度，該貧困線僅為美國的貧困問題提供數據依據，不作為治理貧困的政策支撐。

美國治理貧困主要依靠福利制度，實行基于9個維度的14項大型福利計劃，如表1所示。2020年3月，受全球新冠肺炎疫情的影響，美國通過了2萬億美元經濟刺激計劃，符合條件的美國稅務公民可以領取疫情福利補貼，從而緩解了因疫情暴發對美國經濟的沖擊。然而，因為各種社會問題，許多美國人并沒有參與到這些福利制度中，美國的福利計劃沒有全面覆蓋計劃針對的受眾群體。

表1 美國福利制度

2.1.2 歐盟 歐盟對于多維相對貧困標準的制定依據包括就業、收入、住房、醫療、教育、文體等方面是否遇到障礙，歐盟認為貧困問題是導致低收入人口被社會邊緣化，無法行使經濟、社會、文化等方面基本權利的最根本原因?；诖?，2010年6月，歐盟提出構建多維相對貧困指標體系，包括收入相對貧困線（稅后收入中位數的60%）、物質剝奪（包括意外支出、假期、住房保障、日常消費、欠款、飲食、取暖費、家庭資產等）、極低工作強度等［18］。

歐盟國家制定了社會保障體制，以歐洲高福利國家之一的西班牙為例，大體可以分為5類，如表2所示。歐盟國家依靠社會保障制度將福利以現金或實物形式直接轉移給家庭和個人，以減輕其一項或多項明確的風險或需求的負擔。但是，社會保障體系在歐盟不同成員國之間的實施成果存在一定差異，因此，歐盟公民會傾向于到社會保障水平更好的成員國去工作和生活，促使歐盟成員國會不斷進行社會保障體系改革，逐漸使成員國之間的社會保障制度趨于同一［4］。

表2 西班牙社會保障制度

2.1.3 墨西哥 拉丁美洲的大多數國家都采用多維貧困測量標準［19］。2001年墨西哥將貧困分為3類，分別是食品貧困、能力貧困以及資產貧困。后又將受教育權、享受健康和衛生服務、社會保障、住房面積和質量、住房基本水電設施、溫飽、人均收入、社會凝聚程度作為多維貧困的測定標準［20］。

墨西哥為解決貧困問題，制定了“繁榮計劃”，包括社會發展、社會救助、提產增收3個維度的9個計劃，如表3所示。與發達國家相比，墨西哥的“繁榮計劃”更加關注貧困人口的基本生活問題，與中國的脫貧攻堅工程有相似之處，但墨西哥不僅劃分了絕對貧困人口，還劃分了相對貧困人口，針對這2個不同貧困群體，提供不同的救助。然而，墨西哥“繁榮計劃”的實施并沒有得到顯著成效，根據聯合國拉美經委會報道，2020年墨西哥貧困人口仍占全國總人口的50.6%。

表3 墨西哥的“繁榮計劃”

綜上，盡管美國、歐盟、墨西哥等國家的貧困治理經驗值得借鑒，但中國與這些國家的國情不同，美國、歐盟和墨西哥的貧困治理經驗未必適合指導中國治理相對貧困，尤其墨西哥雖然劃分了絕對貧困人口和相對貧困人口，但是“繁榮計劃”的實施沒有使墨西哥的貧困問題得到明顯緩解，中國治理相對貧困還是要從中國國情出發，探索適合中國的相對貧困長效治理機制。

2.2 中國相對貧困標準探索和反貧實踐

2020年后，中國進入解決相對貧困階段，已經有江蘇、浙江、廣東、四川等省探索采用多維相對貧困標準測定相對貧困人口。以江蘇省為例，江蘇省這些年針對解決貧困問題進行的反貧實踐值得借鑒，江蘇省以人、村、縣、片區、區域5個主體治理相對貧困，取得了省內反貧的歷史性進步。從1990年到2015年，共組織實施了3個階段的反貧行動：第一階段以農民人均純收入1 500元作為貧困標準，解決溫飽問題，提升基本生產生活水平；第二階段以2 500元作為貧困標準，消除絕對貧困；第三階段以4 000元作為貧困標準幫扶低收入人口和解決基本公共服務保障問題。到2015年底，江蘇省提前5年完成脫貧任務，同年，江蘇省實施“脫貧致富奔小康工程”［21］，成為國內最早一批治理相對貧困的省份，其內容如表4所示。在脫貧攻堅時期，江蘇省是中國率先消除絕對貧困的省份，2020年江蘇省實施“6+1”建立解決相對貧困長效機制試點，成為中國東部地區在解決相對貧困問題上探路先行的省份。

表4 江蘇省“脫貧致富奔小康工程”內容

然而，由于中國中西部發展水平差異大，國內部分省份的相對貧困標準劃定、反貧經驗可以借鑒，但不能完全照搬，各省份要結合自身情況，制定相對貧困標準。事實上，在脫貧攻堅階段，中國就已經從多維的角度來識別絕對貧困，扶貧對象建檔立卡標準以收入貧困為主，并兼顧“兩不愁、三保障”，而在實踐中，基層扶貧干部進一步將這一標準演化為“四看”，即“一看房、二看糧、三看勞動力、四看讀書郎”。以上經驗可為中國在鄉村振興階段城鄉之間和區域之間差距巨大的前提下，設定中國的相對貧困標準線，積極探索城鄉、區域治理相對貧困的長效機制。

3 相對貧困長效治理機制

3.1 構建防返貧監測機制

穩固脫貧成果、防止脫貧人口返貧是治理相對貧困的前提。應繼續落實幫扶政策，延續幫扶措施，推動社會幫扶工作；積極開展防治返貧的試點工作，建立易返貧致貧信息庫，通過基層排查，將易返貧致貧農戶全部錄入信息庫；加大財政投入防返貧工作，政府可與保險公司合作，引入防返貧保險，為易返貧致貧農戶提供返貧保障。

3.2 構建相對貧困識別機制

首先，中國要制定以收入、支出為主，以教育、醫療、就業、公共服務、住房、生產技能、生活條件為輔的科學合理的全國多維相對貧困標準，確保精確識別相對貧困人口；其次，要動態監測，應依托互聯網、借助5G技術，搭建相對貧困人口數據庫，利用大數據分析相對貧困人口的多維相對貧困情況，進而采取應對措施，實現精準、長效的管理。

3.3 構建產業治貧機制

發展產業是治理相對貧困的根本之策，大力發展產業，實現產業富民。政府應積極投入資金幫助經濟弱勢縣（區）發展主導產業和特色產業，推動鄉村一二三產業融合，形成穩固的產業鏈。此外，政府應積極引導和支持新型經營主體與農村低收入人口建立產業利益聯結機制，讓有勞動能力的農村低收入人口在產業鏈上穩定就業和持續增收，同時，要大力發展村級產業，通過產業增加村集體經濟收入，壯大村集體經濟。

3.4 構建城鄉融合發展機制

破除城鄉二元結構，就要統籌設計、治理城鄉相對貧困問題，通過城鄉制度政策的銜接，將城鄉的相對貧困問題納入到反貧困工作中。在鄉村振興戰略實施的過程中，農村的基礎設施建設、社區改造、公共服務等方面要向城市看齊，健全自由、平等機制，推動城鄉要素的流動、交換，把“城門”打開，讓越來越多的人才、資金、信息資源向鄉村流動，開發利用鄉村資源，實現鄉村的人才振興、產業振興，推動實現城鄉發展一體化。

3.5 健全社會保障機制

以制度提供保障，加大再分配力度，實現把全民納入城鄉統籌、公平統一、長效的多層次社會保障體系，推動社會保障全民共享，統籌發揮社會福利、社會救助、社會保險等綜合保障作用。從法治的各環節落實社會保障工作，不斷完善社會保障管理體系和服務網絡，提高管理精細化程度和服務水平，增強社會保障治理效能，提升社會保障水平，推動中國社會保障事業高質量、可持續發展，增進民生福祉。