提高我國西南地區(qū)通用航空發(fā)展水平的分析

□ 重慶機場集團有限公司 熊抒志/文

具有功能完善的通用航空體系是民航強國應(yīng)具備的八大特征之一。西南地區(qū)地形地貌以山地、丘陵、峽谷及盆地為主，科學(xué)有效的通用航空體系建設(shè)，是服務(wù)國家戰(zhàn)略、優(yōu)化地方政府發(fā)展布局、便捷民眾出行的重要支撐。本文圍繞西南地區(qū)通用航空發(fā)展的現(xiàn)狀及問題展開研究，提出相關(guān)發(fā)展模式建議。

西南地區(qū)通用航空發(fā)展現(xiàn)狀

我國通用航空已歷經(jīng)數(shù)十年發(fā)展，飛行總量從1952年的959小時增長到2020年的984000小時，實現(xiàn)了量的飛躍 。通航在工業(yè)和農(nóng)林作業(yè)、飛行培訓(xùn)、短途運輸?shù)确矫鏋榻?jīng)濟社會發(fā)展提供了較大支持。近年來，國家陸續(xù)出臺了促進通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，逐步完善通航法規(guī)體系，推動低空空域改革等措施，讓通用航空“飛起來、熱起來”成為趨勢。2020年全國通航機場數(shù)量達到339個，獲得通用航空經(jīng)營許可證的通航企業(yè)523家，分別較“十三五”初期增長了約300%和60%，完成通航生產(chǎn)飛行98.4萬小時，同比下降7.6%。

（一）市場規(guī)模與生產(chǎn)經(jīng)營

2020年，西南地區(qū)在冊通用機場數(shù)量23個，占全國總量的6.78%。平均每十萬平方公里1個通用機場，密度僅為華東地區(qū)的十分之一。2020年，西南地區(qū)獲得通航許可證的企業(yè)64家，航空器547架，共完成飛行33.4萬小時（含飛行學(xué)院培訓(xùn)飛行小時數(shù)），較“十二五”末分別增長73%，300%，19%。開通短途運輸航線6條，占全國短途運輸航線總數(shù)52條的11.5%，運輸旅客7500余人，占全國總量約19%。西南地區(qū)通用航空飛行以空中巡查、航空噴灑、人工影響天氣等作業(yè)類飛行為主。2020年，作業(yè)類飛行5900小時，占到飛行小時總量（非培訓(xùn)飛行）的33%左右。空中游覽、載客飛行約為4000小時，占比22%。航空攝影、廣告類飛行1600小時，占比9%。短途運輸上，西南地區(qū)僅云南省實現(xiàn)了經(jīng)營性載客運輸飛行，開通瀾滄—普洱、蘭坪—昆明、隴川—昆明等六條航線，由4家通用航空企業(yè)承運。

（二）通航制造和服務(wù)保障

通用航空產(chǎn)業(yè)鏈條較長，帶動或衍生產(chǎn)業(yè)較多。通用航空制造方面，我國通用航空器自主研發(fā)制造近年來取得了重大進展，海鷗300飛機是我國首款具有自主知識產(chǎn)權(quán)的輕型水陸兩棲飛機，填補了5噸級以下輕型水陸兩棲飛機的空白。四川天域航通生產(chǎn)的鴻雁100無人機成為我國首個通過適航審定的大型無人機。運行保障方面，截至2020年，西南區(qū)內(nèi)共有23個通用航空機場，按等級分類，其中A1類9個，A2類6個，B類8個（機場明細見表1），傳統(tǒng)通航企業(yè)64家，能較好滿足通用航空的起降需求。同時，四川省低空空域改革試點工作水平走在了全國前列，其核心明確了協(xié)同管理空域的目視自主飛行，一定程度節(jié)約了用于提供間隔管制服務(wù)的人力、物力成本，也為今后低空空域無管制飛行創(chuàng)造了空間。并且，四川省內(nèi)低空空域資源得到進一步釋放，“六點一環(huán)一線”的“空中快速通道”，實現(xiàn)了環(huán)大成都的低空目視通道內(nèi)通用航空飛行無需審批飛行計劃的工作模式，低空空域間的聯(lián)通也讓短途通用飛行空間不再是孤島。

表1 ：西南地區(qū)通用機場明細（按等級分類，截至2020年底）

（三）其他影響因素

政策環(huán)境方面。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了我國通用航空業(yè)的具體目標(biāo)和實施路徑。2017年民航局下發(fā)了《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》，為促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保證低空空域安全高效使用提供了科學(xué)依據(jù)。西南地區(qū)中，四川省的通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展最好，主要得益于四川省在航空制造、飛行培訓(xùn)等方面的基礎(chǔ)優(yōu)勢。2019年四川省政府辦公廳印發(fā)了《四川省通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2019-2025年)》，從加快建設(shè)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施、全面提高通用航空研發(fā)制造水平、大力發(fā)展通用航空運營服務(wù)產(chǎn)業(yè)、持續(xù)增強通用航空服務(wù)能力、積極培育通用航空消費市場、著力推動通用航空管理體制創(chuàng)新改革等六個方面部署具體任務(wù)。民航局也陸續(xù)出臺了如《低空飛行服務(wù)保障體系建設(shè)總體方案》《通用航空民用機場收費標(biāo)準(zhǔn)》等一攬子政策，完善低空飛行的配套服務(wù)與技術(shù)支撐，規(guī)范通用航空收費的市場監(jiān)管。各地政府也紛紛推出促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策。總體來看，西南地區(qū)的通航發(fā)展得到了自上而下的政策支持，同時也在通用飛行先行試點方面積累了經(jīng)驗。

潛在競爭對象方面。一是地面交通建設(shè)成本高，西南地區(qū)由于地形地貌多以山地、丘陵、盆地、峽谷為主，以公路運輸為主的地面交通設(shè)施建設(shè)成本高，為華東、華北地區(qū)的2～3倍，另外因地形特點橋梁、隧道較多，建設(shè)投入更大，以目前在建的貴金古高速公路為例，工程全長約160公里，沿線的地質(zhì)條件復(fù)雜，線路坡度大、隧道施工難度高，建設(shè)總投資高達325億，平均每公里2億元，投資成本為華東地區(qū)寧滬高速的3倍，且高速公路只占國家公路里程數(shù)的3%左右，云貴高原、藏區(qū)的普通等級路面一公里的建設(shè)成本也近1億元。二是地面交通運行時間普遍較長，因地形特點，西南地區(qū)普通等級公路普遍存在坡度大、彎道多、寬度窄等特點。三是地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，西南地區(qū)處在地質(zhì)運動較為活躍區(qū)域，包含青藏高原地震區(qū)、四川龍門山地震帶，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)對于地面交通運輸造成的影響較大。排除運量和運價因素，通用航空較地面交通有建設(shè)成本和通勤時間優(yōu)勢。

旅游資源方面。西南地區(qū)以其特殊的地理位置，豐富的自然資源享譽全國，其中5A級景區(qū)47個。區(qū)內(nèi)河流縱橫，峽谷廣布，地貌以高原和山地為主，還有廣泛分布的喀斯特地貌、河谷地貌和盆地地貌等。地勢起伏大，海拔5000～6000米的高峰眾多，是低空游覽的適宜區(qū)域。同時，西南地區(qū)的成都、重慶等城市，常年位居全國最熱門旅游城市排行前列，城市和景區(qū)接待能力、服務(wù)質(zhì)量水平以及向西南區(qū)內(nèi)周邊的旅游集散能力較強，通航旅游的潛在客戶群體基數(shù)大。

西南地區(qū)通航發(fā)展的問題分析

（一）地方政府重視程度較低

運輸航空和通用航空是民航運輸?shù)膬煞N重要形式，從運輸特點和運行模式上，互補大于競爭，運輸航空滿足大載量、高航速、遠距離的市場需求，通用航空則可以服務(wù)小運量、低航速、短距離的多元化客戶市場。實現(xiàn)民航強國不能單靠一條腿走路，空中飛行不僅限于長距離、高速度運輸，還應(yīng)包括低空游覽、短途運輸、應(yīng)急救援，甚至無人機飛行等。而就目前兩種運輸方式的發(fā)展比較看，以2019年為例，民航運輸航空完成運輸飛行1231.1萬小時，是通用航空完成106.5萬小時的11.6倍。而這一比值在2016年為12.4倍。這說明在自然發(fā)展情況下，運輸航空的發(fā)展快于通用航空，并且由于基數(shù)不同，未來兩者的差距將越來越大，運輸航空將進一步快速發(fā)展，通用航空的運輸量難以實現(xiàn)較大突破。從保障能力上分析其原因可能有三：一是國內(nèi)大型機場為了更好服務(wù)區(qū)域社會經(jīng)濟、提高影響力，將繼續(xù)進行改擴建工程，亦或加快新機場建設(shè)工作，硬件保障的能力促成時刻容量提升，常旅客粘性加大，運輸量得以提升；二是雖然當(dāng)前“國內(nèi)大循環(huán)”加快，基礎(chǔ)設(shè)施水平進一步提高，但目前民航機場建設(shè)的費用大部分來自于地方政府的資本金注入，各地政府每年用于民航工程建設(shè)的預(yù)算是有限的，如果以機場大小、運輸生產(chǎn)量高低來衡量民航發(fā)展水平，可能會造成對運輸機場的持續(xù)投入，而忽視通用機場的發(fā)展；三是目前國內(nèi)運輸機場對通航飛行的接納程度體現(xiàn)出“大型機場接不下，中型機場不愿接，支線機場接不了”的特點，大型機場時刻、機位、空域資源等十分緊張。中型機場一般處于快速發(fā)展階段，發(fā)展方向亦是重視運輸飛行，提高生產(chǎn)量。支線機場由于專業(yè)人才有限，保障能力不足，難以顧及通航飛行。

（二）市場接受度不夠

筆者認為，社會對通用航空市場接受度不夠，究其原因有兩點：一是社會對通用航空的了解不夠，談到通用航空，民眾的印象可能局限于直升機飛機。雖國家、行業(yè)主管部門積極支持通用航空發(fā)展，但目前該領(lǐng)域仍處于扶持培育階段，宣傳推廣工作還比較滯后，且當(dāng)前低空旅游、私人飛行的價格不菲或收費不透明，隔離了大部分潛在消費者。同時，載人的通航飛行項目目前較少，針對不同消費人群、消費習(xí)慣的個性化產(chǎn)品缺乏。二是社會對通用航空的安全運行的信心不足，通用航空目前確實存在高于運輸航空的事故率，通用航空領(lǐng)域是近年來飛行事故的高發(fā)區(qū)，機毀人亡的報道頻頻見諸報端，給通航發(fā)展帶來了負面影響。其主要原因可歸結(jié)為規(guī)章制度落實不夠完善、專業(yè)人才匱乏、機組違規(guī)操作等方面。造成重大人員傷亡的航空事故對市場信心的影響是巨大的，不安全事件頻發(fā)仍是阻隔社會全面擁抱通航飛行的主要因素。

（三）運營保障資源不足，政策支持較弱

西南地區(qū)雖然有像四川省低空空域協(xié)同管理改革試點的“優(yōu)等生”，但僅僅實現(xiàn)了省內(nèi)的不到十個通用機場間的無審批飛行，并未進一步擴大試點范圍至重慶、云南、貴州、西藏等毗鄰省、自治區(qū)、直轄市，帶動整個西南地區(qū)的低空空域改革，因此空域資源不足依舊是制約西南地區(qū)通航飛行的主要因素。通用航空政策配套雖逐步完善，但仍存在薄弱區(qū)域，如并未統(tǒng)一全國通用機場針對飛行器的航空性收費標(biāo)準(zhǔn)，對通航企業(yè)的運營成本造成較大壓力和不確定性。再如，某些通航政策制定過程中參考了運輸航空相關(guān)規(guī)定，可能會造成政策間的不同解釋，限制了通航飛行器的準(zhǔn)入。運輸機場對起降通航載客飛機設(shè)立了最低座位數(shù)，而另有政策限制了飛行器的最大起飛重量，造成了很難找到合適機型。又如通航機場的建設(shè)部分資本金目前已不再由民航局撥付，轉(zhuǎn)由地方政府或企業(yè)自籌，這在一定程度提高了建設(shè)通航機場的準(zhǔn)入門檻。另外，各地政府對通航的政策支持力度差距較大，沒有達成共識，造成通航發(fā)展在各地的發(fā)展水平參差不齊，短途運輸基本限制在省域范圍內(nèi)。

對提高西南地區(qū)通航發(fā)展水平的建議措施

如上所述，西南地區(qū)的通用航空產(chǎn)業(yè)近年來雖得到較快發(fā)展，也在低空空域協(xié)調(diào)管理改革上取得了實質(zhì)性突破。但在通航產(chǎn)業(yè)鏈上還存在可完善和可提高的方面，對此，筆者提出一些建議：

（一）國家相關(guān)部委應(yīng)盡快完善相關(guān)規(guī)章制度

建議國家相關(guān)部委結(jié)合通用航空發(fā)展實際，精細化制定、修訂規(guī)章制度，既要借鑒參考當(dāng)前國內(nèi)運輸航空較為成熟、齊全的配套政策體系，也要看到通用航空區(qū)別于運輸航空的自身特點。規(guī)范通航產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的市場標(biāo)準(zhǔn)，加強監(jiān)督，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。

（二）低空空域改革力度應(yīng)持續(xù)加大

建議四川省低空空域改革試點范圍擴大至西南區(qū)內(nèi)，貫通區(qū)內(nèi)通航機場間的低空空域通路。推動軍民航部門簡化飛行計劃審批流程，實現(xiàn)審批、備案的數(shù)字化和便捷化。推動建立適用于通航飛行的E類空域，同時推動全國目視航圖的精制工作。

（三）地方政府重視程度需要提高

建議省市自治區(qū)政府樹立全國通航發(fā)展“一盤棋”的認識，不局限于本地的通航發(fā)展，進一步提高對通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度，對其進行資源傾斜，制定中長期扶持政策和規(guī)劃。激發(fā)通航企業(yè)的活力，鼓勵通航企業(yè)根據(jù)人口密集程度和經(jīng)濟水平開發(fā)有針對性的多元化產(chǎn)品，城市間考慮類似“滴滴專機”、應(yīng)急醫(yī)療的飛行產(chǎn)品，偏遠地區(qū)著重短途運輸產(chǎn)品的開發(fā)。持續(xù)加強政府監(jiān)管效能，確保市場有序、運行安全、經(jīng)營高效。深化與軍方協(xié)調(diào)溝通，成立工作小組或建立聯(lián)席會議機制，解決瓶頸問題，釋放更多資源。從政府層面加強通航專業(yè)人才培養(yǎng)，規(guī)范相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)建設(shè)，為人才落戶提供支持。政府宣傳或文旅部門應(yīng)加大對通航產(chǎn)業(yè)的市場營銷力度，提高社會對通航飛行的認識度和接受度。

（四）強化運輸和通用航空之間的協(xié)同發(fā)展

建議統(tǒng)籌考慮運輸航空與通用航空的深度融合，從人流、物流、信息流上找到共通點。通航機場布局上，要充分考慮與運輸機場的區(qū)位關(guān)系，服務(wù)本地社會經(jīng)濟的同時，也起到重要運輸支點作用；通航機場建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)盡可能滿足通航機場（A1類）與運輸機場（小型支線機場）工程標(biāo)準(zhǔn)、施工流程、硬件配套的銜接，使通航機場通過模塊化升級可以成為運輸機場，小型運輸機場通過適當(dāng)簡配可以作為通用機場使用；信息共享上，進一步推動兩者的飛行計劃、航行情報、管制指令的數(shù)據(jù)格式統(tǒng)一，同時在部分短途運輸市場推動安檢、旅客信息互認的試點工作；航線網(wǎng)絡(luò)布局上，構(gòu)筑“通航機場-支線機場-樞紐機場”三級轉(zhuǎn)運結(jié)構(gòu)，在為偏遠地區(qū)群眾出行提供又一新選擇的同時，也為可支線機場增加客流。