建設成渝世界級機場群與構建“雙循環”新發展格局

□ 重慶機場集團有限公司 黃 偉/文

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》提出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。構建便捷、高效的交通基礎設施體系，是推動形成“雙循環”新發展格局的基礎。與其他交通方式相比，航空在西部地區具有獨特的優勢。

2020年11月，中共中央、國務院制定下發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》提出：“構建一體化綜合交通運輸體系”“推動兩省市機場集團交叉持股，強化城市群機場群協同運營，合力打造世界級機場群。”2021年6月，國家發改委和交通部印發的《成渝地區雙城經濟圈綜合交通運輸發展規劃》再次明確，推進成渝世界級機場群建設。

加快建設成渝世界級機場群，不僅有利于推動成渝地區雙城經濟圈高質量發展，也是落實國家戰略，推動構建“雙循環”新發展格局的具體舉措。

交通基礎設施體系建設是構建“雙循環”新發展格局的排頭兵

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習近平總書記指出，構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻。經濟活動需要各種生產要素的組合在生產、分配、流通、消費各環節的有機銜接，從而實現循環流轉。

要實現經濟循環暢通無阻、有機銜接，就要重視發揮交通基礎設施體系的作用。交通基礎設施體系如同人體的“血脈”，可以將經濟發展所需的各種資源要素，完成時間、空間上的優化配置，實現經濟活動的循環流轉。交通基礎設施體系建設跟不上，經濟循環就會出現堵點、斷點，表現出經濟效率下降、社會運行成本增加等種種問題。

建設形成綜合性、網絡型、立體化的交通基礎設施體系，有利于擴大循環規模，提高循環效率，增強循環動能，保障循環安暢，降低循環成本，支撐擴大內需戰略，推動形成高質量的強大的國內市場，為構建以國內大循環為主體、國內國際“雙循環”相互促進的新發展格局提供有力保障。

建設西部地區交通基礎設施體系，應發揮航空的比較優勢

西部地區是新時代國家向西、向南開放的戰略前沿，也是國內大循環的戰略基礎。交通基礎設施體系建設，西部地區還存在“短板”，需要重點發力。西部交通基礎設施體系建設是一個系統性工程，鐵、公、水、空等不同交通方式應平衡統籌。但資源始終是有限的，要把有限的資源投入到綜合性價比更高的地方去。西部地區地廣人稀、地形復雜、山地多平原少。考慮到單位資金投入、建設周期、環境影響、產業帶動等因素，西部的交通基礎設施體系建設，以航空為主導更具優勢。

從中國的人口分布來看，“東密西疏”的空間特征是影響交通基礎設施體系主導方式的重要因素。東部地區人口密度大，可以借鑒日本模式，大力發展以高鐵、高速公路為主導的交通基礎設施體系；西部地區人口密度小，可以參考美國模式，構建以航空為主導的交通基礎設施體系。處于胡煥庸線附近的重慶、成都、西安等大城市，應通過綜合交通基礎設施體系建設，成為聯結東西部的樞紐。

從國家經濟發展、產業布局來看，新時代要進一步推進更大范圍、更高層次的開放，西部大開發和內陸地區開放承擔著更重要的責任。航空不僅提供高品質、高效率、高附加值運輸服務，還吸引高端制造業、現代服務業集聚發展，促進人流、物流、資金流、信息流等生產要素高效匯集，能夠為不沿邊、不靠海的西部地區產業發展迅速搭接全球產業鏈、供應鏈、價值鏈創造更加有利的條件，對推動形成“雙循環”新發展格局具有重大價值和不可替代的作用。

從航空市場自身發展潛力來看，西部地區發展空間巨大。國務院新聞辦發布會披露：截至2020年，我國航空人口數達3.8億，其中“十三五”期間新增航空人口數達到2.1億。我國航空服務覆蓋了全國92%的地級行政區、88%的人口和93%的經濟總量。民航改變了邊遠地區的交通條件、優化了邊遠地區的投資環境、拓展了邊遠地區的致富之路，但不容忽視的是，中國仍有10億多人沒坐過飛機，并且航空在東西部地區存在較大的結構性差異。未來，整個西部地區、邊遠地區航空服務的結構性需求將更加旺盛。以西部的成都雙流機場和重慶江北機場兩大航空樞紐為例，“十三五”以來，兩大航空樞紐旅客吞吐量年均增速明顯超過中、東部同層級機場。2019年成渝兩大機場旅客吞吐總量突破1億人次；受到新冠肺炎疫情影響的2020年，成渝兩大樞紐機場旅客吞吐量分別排名全國第2和第4；2021年上半年，成渝兩大樞紐機場旅客吞吐量排名分別上升為全國第1和第3，顯示了很強的發展韌勁。

從重慶發展的視角來看，機遇難得。習近平總書記近年先后兩次視察重慶，提出“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，要求重慶“努力在推進新時代西部大開發中發揮支撐作用、在推進共建‘一帶一路’中發揮帶動作用、在推進長江經濟帶綠色發展中發揮示范作用”。近年來，重慶機場優化航線網絡，提升運營品質，助力重慶發揮“三個作用”。重慶與“一帶一路”沿線國家地區的客貨往來迅速增長，聯系更加緊密，經由重慶往返沿線國際地區的旅客由2013年的74.1萬人次增長至2019年的248萬人次，貨郵運量的復合增長率達到46%。在航空這根“杠桿”的撬動下，重慶支撐西部大開發的內生動力更加強勁，帶動共建“一帶一路”的成效更加顯著，推進長江經濟帶綠色發展的步伐更加穩健。重慶的實踐，為西部地區交通基礎設施建設提供了一份極具參考價值的樣本。

成渝世界級機場群建設是推動西部地區航空業高質量發展的重要抓手

從全球范圍看，機場業發展經歷了一個從“點對點”各自為陣到集群發展的演進過程。與單一機場相比，由不同層級、不同功能定位的機場組合而成的機場群，規模更大，航線網絡覆蓋更廣，對區域經濟社會發展的提振帶動作用更強，具有更強的競爭力。國際經驗表明，世界級機場群總是與世界級城市群相伴而生，也是世界級城市群的核心競爭力之一。正因如此，紐約、倫敦、東京等世界級城市群大多擁有與之匹配的世界級機場群。

培育發展成渝城市群，發揮其承東啟西、連接南北、溝通國內國際的獨特優勢，進而推動“一帶一路”和長江經濟帶戰略契合互動，加快中西部地區發展，拓展全國經濟社會發展空間，意義重大。2020年1月，中央財經委員會第六次會議提出：“推動成渝地區雙城經濟圈建設。”這是新形勢下中央經略西部腹地、拓展回旋空間、完善區域布局、促進協同發展的重大戰略決策。現階段，包括成渝在內的廣大西部地區，機場網和航線網還缺少一個有力的戰略支撐。打造成渝世界級機場群，不僅能推動西部地區航空業高質量發展，進一步強化成渝地區民航產業的戰略承載能力，更是加快構建成渝地區雙城經濟圈，加速推動形成“雙循環”新發展格局的重要舉措。

近年來，業界對機場群演化機理、組織模式、作用意義等的認識經歷了一個不斷深化的過程。2018年，民航局在《新時代民航強國建設行動綱要》中首次提出：“……到2035年……建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群。”2020年12月，中央將打造“成渝世界級機場群”納入《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。建設成渝世界級機場群由行業的戰略構想上升為國家層面的戰略任務。

現階段，西部地區經濟社會發展相對滯后，支撐機場發展的客貨流量總量不夠大、質量還不夠高。西部各機場的發展水平與國際國內先進機場相比，還有較大差距，特別是在國際市場開拓等方面，短板比較明顯。在這樣的背景下，以“機場群”的思路統籌發展，有助于整合分散的資源，通過發揮“1+1>2”的規模效應、集聚效應，以點帶面，推動整個西部地區航空事業高質量發展。成渝兩地機場地面距離短，發展基礎好，在功能定位、航線結構等方面具有較強的互補性，具備協同發展、合作共贏的基礎條件。加快成渝世界級機場群建設，通過空中、地面等各方協同，將兩地機場整合成為超大型世界級航空樞紐，將之作為吸附客源、培育市場，推動新時代開發、開放的抓手和載體，不僅能夠實現民航、機場自身發展“彎道超車”，也能為加快構建“雙循環”新發展格局注入新的動能。

從更寬的視野來看，建設成渝世界級機場群，還應注意與西部其他機場，特別是西安機場的協同。2010年前后，筆者曾在本刊及個人專著中撰文分析過成都、西安、重慶“西三角機場群”協同發展的可行性和具體策略。盡管目前國家提出的任務是打造成渝世界級機場群，但運用機場群建設的思路，加強成渝世界級機場群與西安乃至昆明、烏魯木齊等西部樞紐機場的協同，實現抱團發展，有助于從整體上帶動西部甚至全國航空事業發展實現新跨越。

建設成渝世界級機場群需規劃引領，夯實基礎，協同聯動

機場群并非機場之間的簡單疊加，而是以協同運行和差異化發展為特征的，分工合理、定位清晰、布局完善的機場體系。目前成渝兩地機場管理機構已在股權互持、市場開發、運行保障等方面探討開展合作，但建設世界級機場群是一項復雜的系統工程，需突出規劃引領、夯實保障基礎、推進協同聯動。

（一）突出規劃引領，強化成渝世界級機場群建設的頂層設計

科學的規劃能夠從頂層強化統籌，明確機場群建設的目標、原則、路徑，達到“從全局謀劃一域”的效果。目前，民航局已經出臺支持京津冀、粵港澳大灣區機場協同發展的指導意見，印發了長三角地區民航協同發展戰略規劃。成渝兩地政府應積極作為，突出規劃引領，推動制定成渝世界級機場群發展規劃。

應注重不同機場的差異化發展。差異化是資源互補、協同聯動的前提。成渝兩地機場在市場特征、區域產業結構、資源稟賦等各個方面既有共性，也有鮮明的個性。在制定規劃時，應緊扣兩地機場特點，大力推動成都雙流、天府及重慶江北等機場在發展定位、中轉模式、服務重點、輻射范圍等方面的差異化發展，形成適度錯位的良性發展局面，避免同質化競爭造成內卷。

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應注重規劃的整體性、前瞻性。將成渝機場群視作一個整體，在主力承運人培育、空域規劃等方面統一考慮，確保兩地機場銜接順暢、協同共進，通過統籌機場群基礎設施布局建設、航線網絡規劃、地面交通設施銜接，將兩地各機場整合成“群”。同時，對接國家對成渝地區雙城經濟圈的戰略定位，推動機場、航空公司等關聯主體積極努力，前瞻謀劃打造歐洲—成渝—東南亞（大洋洲）、東北亞—成渝—南亞（東南亞）、南亞（東南亞）—成渝—北美三大中轉通道的思路和途徑，力爭以成渝世界級機場群作為支點，逐步構建國家向西、向南開放的“空中絲路”。

應重視中、小機場對樞紐機場的支撐作用。引導成渝境內及周邊支線機場的客貨流經由成都、重慶中轉至國內國外，構建以成渝為中心的輪輻式樞紐航線網絡，同時也應注意引導兩地及周邊支線機場、通用機場合理分工，錯位發展，形成有效的多機場體系，提升機場群的整體運行效率與經濟性。

（二）夯實保障基礎，營造成渝世界級機場群更好的發展環境

加大專項政策支持力度。國務院相關部委可結合西部地區經濟社會發展特點，提高航空基礎設施建設資本金比例及貸款貼息額度。民航局可著力引導構建“干支通、全網聯”的航空服務網絡，制定完善規則標準，優化快線、中轉、跨航司服務，將核心樞紐機場與中、小機場有機銜接。支持打造跨航司中轉示范樞紐等新型樞紐模式，在促進信息共享、提高航空公司積極性、探索國際國內中轉等方面提供相應政策支持。此外，還應強化航權資源配置，在西向南向國際航權資源配置中將成渝兩地整體考慮。會同海關等部門，探索優化通關流程、簡化航空通關手續的改革措施，待試點成熟后全面推廣。地方政府可圍繞土地使用、稅費優惠、人才引進等方面，出臺相應優惠政策，支持成渝世界級機場群建設。

加快推進綜合交通體系建設。機場群是由“空中航線網、地面交通網、數據信息網”共同構成的復雜系統，應著力完善成渝地區綜合交通集疏運體系，把空鐵、空地、空水聯運作為綜合立體交通規劃的重點任務，推動建設以樞紐機場為中心節點的綜合交通樞紐體系，鼓勵探索不同交通方式在服務流程、信息系統、貨柜制式、票務結算、責任保險等方面緊密銜接，形成多式聯運新格局。同時，應打通連接機場與地鐵、城軌、高速等地面交通方式的“最后一公里”，確保空地轉運換乘銜接順暢。

完善產業配套。統籌建設以成渝世界級機場群為平臺載體的航空生態圈，結合兩地經濟特點，大力發展與航空具有緊密聯系的高端制造業和以國際貿易、金融服務、科技創新為代表的現代服務業。吸引航空運輸、航空物流龍頭企業集聚。充分發揮航空運輸在時效性、便捷性上的比較優勢，將產品、產能投向“一帶一路”、國際陸海貿易新通道沿線國家和地區的廣闊市場，發揮“空中絲路”作用。

此外，重慶方面還需按照中央統一部署，加快推進重慶新機場建設，先期重點突出航空貨運功能，著力填補西部地區航空貨運樞紐空白，打造安全穩定的全球航空物流供應鏈。

（三）推進協同聯動，探索共建成渝世界級機場群的創新機制模式

目前，川渝兩地政府已成立成渝地區雙城經濟圈建設聯合辦公室。民航行業政府可借鑒地方的做法，牽頭成立由機場管理機構、航空公司共同參與的常設機構，定期就航線、時刻、市場、收費等相關事宜開展溝通協商，主動加大與地方政府的溝通力度，協調好綜合交通、空地聯運、出入境政策等事務，逐步推動兩地機場一體化發展。

兩地機場管理機構應按照《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》的部署，加快推進交叉持股、管理協作，通過股權層面的合作，促進協同。除了常規的股權合作模式，可解放思想，大膽嘗試不同的方式方法，如探索建立“成渝機場群一體化發展基金”，完善募、投、管、退等制度機制，集中投向民航合作項目；在“成渝發展主軸”沿線區域共同建設城市候機樓、城市貨站，為樞紐機場集聚客流、貨流。在常態化運營管理協作方面，可從推動基本信息和業務數據交流共享、建立實施一體化安全運行服務標準、共同打造服務產品、定期開展人員交流培訓、建立完善兩地機場突發事件相互支援及應急救援資源共享機制等方面入手，逐步拓展合作的廣度與深度。

航空公司等市場主體應將成渝兩地視為同一大市場，合作開發遠程國際航線，探索洲際航線班期、時刻交叉互補，航點適度區分。如統籌規劃重慶進、成都出或成都進、重慶出旅游航線，或將同一遠程航線規劃在每周不同時段從成渝兩地進出、在次級

國際航點上適度錯位發展……在此基礎上，依托成渝之間便捷的地面交通，與兩地機場聯手開展宣傳，共同設計異地簽轉、跨航空公司中轉等產品，為旅客提供多樣化選擇。

建設成渝世界級機場群是一項系統、復雜的戰略性工作。國家部委、地方政府、機場管理機構、航空公司及相關單位應統一思想，提高認識，突出規劃引領，夯實保障基礎，加強協同聯動，共同把這項工作落實好，為推動成渝地區雙城經濟圈高質量發展，構建“雙循環”新發展格局提供新的動能。