清代縣級政區的設治理念、治所遷移規律與經驗借鑒

趙逸才，王開泳，2

（1.中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室/中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國行政區劃與區域發展促進會，北京 100044）

引言

從古至今，行政區劃一直被視作國家治理地方的工具和實現國家行政管理的手段，是大政國基[1]。行政區劃研究一直是人文—經濟地理學的重要領域，與政治地理學、歷史地理學、城市地理學都有非常密切的關系[2]。中國歷代中央政府對政區的設置、調整深刻地體現統治者的大政方針和施政理念。從政區結構體系而言，一個政區的結構生成，至少應具備明確的地理位置、管轄界線、一定的幅員、行政中心駐地、專有的名稱等基本要素。隨著歷代政區層級演變與縣級政區的增多，層級與等第兩大要素也充實到了州縣的政區結構體系內。長時段觀測下，中國歷代政區層級與格局呈現出循環的規律性特征[3]，但始終穩定不變的是縣級政區在政區體系中的基礎性地位。歷代置縣地域的擴展實質上是中央集權和行政管理不斷輻射落實的過程。到了清代，縣制的推廣與政區一體化進程大大促進了中國國家疆域的奠定與版圖觀念的形成[4]。在既往清代縣級政區研究中，關于政區等第的探討最充分。而行政中心駐地作為行政區劃研究框架下的核心要素之一，歷史地理學界多是以“政區治所”的概念進行探析。清代縣治的選定，自然地貌、聚落分布、經費籌措、歷史積淀等多方面因素都在考量范圍內。分析和總結清代縣治選址的理念和規律，對于當代城市駐地搬遷仍然具有重要的參考價值。

1 研究背景

1.1 研究基礎

從中國長時段的行政區劃演變過程看，從高層政區到縣級政區的各級政區治所區位的調整與變遷，都會對行政區劃的空間形態與行政資源的分配效率產生直接影響。從政區演變的特征和形式來看，行政機關駐地遷移是政區調整的重要內容[5]。清代的政區治所數量龐大，不過清代豐富可靠的文獻材料為系統梳理這一問題提供了支持。本文的史料來源主要包括《清會典》《清實錄》《清朝文獻通考》《清朝續文獻通考》《清國史·地理志》《清史稿·地理志》等。政區沿革方面，本文主要以鄒逸麟先生主編的國家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）的考證結果為據，并與上述文獻相互驗證。

在時間范圍上，始于清朝澎湖海戰殲滅明鄭、收復澎湖、臺灣，統一中國領土（康熙二十二年，1683年），止于清朝末年（宣統三年，1911年）。因此，本文中出現的“清代”“有清一代”一般是指1683年至1911年總共229年的清朝歷史時段。而空間范圍的主體，緊緊圍繞譚其驤先生的經典論斷：“清朝完成統一后，帝國主義侵入中國以前的清朝版圖，即從18世紀50年代到19世紀40年代鴉片戰爭以前這一時期的中國版圖作為歷史時期中國的范圍”[6]，主要是歷史上的中國內設置有“郡縣之縣”的地域分布范圍。以內地諸省為核心，同時關注新疆、東北等清代大量增設政區的地域。相比歷史政區的層級、等第、邊界與幅員等地理要素，治所研究薄弱得多，清代亦如此。繼許鵬《清代政區治所遷徙的初步研究》[7]一文后，李新貴、王亞勇[8]、李大海[9]、劉淑娟[10]、段偉[11]等學者對政區治所進行了少量個案性研究，內容雖涉及地區開發與設治、自然災害與遷治、治所城市管理等諸多方面，但仍難窺見清代以來政區治所體系變遷之全貌，也缺少一些歸納性的總結。

1.2 研究意義

清代的政區治所，上至京師、盛京城，下至縣治甚至縣下佐貳官駐地，是一個龐大的行政衙署體系。加上盟旗、土司、衛所、八旗駐防等駐地，政區治所散落、充實在清代大一統的疆域版圖中，有效地保障了中央集權的落實和地方治理的效率。清代的散廳、散州、縣都是專管地方、直接理民的政區，它們治所的本身（城池、市鎮、衙署等等）也有一定的轄區面積，只是在傳統地域型政區中表現得不顯著。而附郭縣因與統縣政區甚至高層政區同城而治，其本身的城池規模往往更大，區位條件更優越，輻射范圍也更廣，附郭縣制度成為了傳統中國連接不同層級政區、管理城鄉的紐帶[12]。治所的選址、設置、遷徙變動、附郭政區等方面反映的設治理念，可以讓我們更好地理解清代行政區劃體系的運作與治理體系。清代連通古今、承上啟下，各種制度發展皆承古今之變，因此考察清代政區的設治理念與治所遷移規律，既可窺探其對傳統體制的傳承與變通，又對當代政區優化有一定參考借鑒價值。就縣級政區治所而言，縣治的區位直接關系到縣政實施的效率以及政區結構的穩定性，是探究地方基層治理的重要媒介。治所區位的選定常常是多種驅動因素共同作用的結果，探討其縣級政區設置與治所選址的做法，可以古為今用，為新時期的政府駐地遷移提供參考。此外，在當今新型城鎮化的背景下,歷史城市傳統文化基因亟需在城市更新大潮中得以有效保留和提質發展[13]，系統梳理清代縣治的建城基礎與區位理念，對認識城市歷史文脈亦有裨益。

2 清代新設縣級政區的治所區位

2.1 清代新設的縣級政區

1683年至1911年間，全國共新設了432個縣級政區（150個散廳、30個散州、252個縣）。其中，有202個縣級政區屬于裁撤或變更后而復設、府下增置附郭縣、衛所改縣、改土歸流設縣、縣轄政區（佐雜）升置為縣等5種情形[14]。從政區結構上看，他們都在治所和轄區上具備了設縣基礎：復設的縣治所一般選取原址，府下增置附郭縣后府縣同城而治，衛所改縣一般選取原衛所駐地，改土歸流設縣一般繼承原土司、土州土縣駐地，縣轄政區升縣一般駐佐雜駐地。因此，它們的治所區位往往是繼承性的。而其余的230個“普通設縣”是清代縣制向邊疆擴展而新置廳州縣、內地從舊縣分設新縣的一般情況，新設縣的地域來源主要有二：一是邊疆、沿海的無縣地域，如設置開魯縣、玉環廳等；二是析分其他縣級政區，如設置本溪縣、盤山廳等。這些普通設縣往往沒有既有的縣城、府城、衛所、土司、駐防城或是縣轄政區駐地作為依托或基礎，需在設縣時選取行政中心的駐地。這些縣級政區的設治要素或區位考量，可更直觀地體現清代縣級政區行政中心的區位特征和治理理念。

總體上，邊疆省份設縣級政區較多，說明了清代置縣地域的擴展進程。其中最初有相當大一部分是廳（后來許多廳改設州縣或升為直隸廳），這與清代廳制的確立及廳的職能密切相關。廳原為府通判、同知在府城外的辦事處所，清代時一些通判、同知的轄區逐漸成為行政區劃，稱理事廳、撫民廳。此外，一些專管地方的撫夷、撫彝、撫苗通判或同知轄區，也逐漸具備了行政區劃的條件[15]。在清人認識中，廳要“專管地方”方能認定，從政區設置角度上它是一種促進地方州縣化的過渡形式。因此，廳制在清代裁并衛所、改土歸流的進程中逐漸成熟，并多設置于旗民分治地區（如直隸北部、歸綏道、東北地區等）或邊疆地域。通判、同知被派駐府城以外的地域后，職能逐漸完善，如果擁有了明確的管轄范圍、形成了完整的行政機構，即滿足了廳設立的條件，通判和同知的駐地一般就是廳的治所所在地。新設縣級政區的治所選定并非簡單的“定點”，地方安全形勢、行政管理能力、衙署建設選材與經費是3個最重要的考量標準。

2.2 清代東北八旗駐防城與州縣治所的關系

總體而言，清代縣級政區治所體系的發展比較穩定，除散廳治所的變動比率較高以外，散州、縣的治所少有變更，這與廳制本身的“邊疆屬性”有關。清代東北地區開發放墾較晚，這里有少量臺站，如吉林府舒蘭站，宣統二年（1910年）三月于此處置舒蘭縣，治朝陽川（今吉林舒蘭市朝陽鎮）。八旗駐防體制為諸多州縣的設置奠定了建治基礎。例如吉林雙城堡（今黑龍江哈爾濱市雙城區駐地），嘉慶二十年（1815年）于此置協領，后改為實授，由阿勒楚喀副都統兼管，咸豐元年（1851年）改置副都統銜總管。光緒八年（1882年）五月，以雙城堡地置撫民通判廳。在設廳的區位選擇上，吉林將軍希元考慮到：“雙城地勢實居拉林之適中，為省北之屏障，形勢宏敞，庶務殷繁，將來建立衙署監獄，以及巡檢捕衙，修造城垣祠廟，均有隙地，足敷布置。”[16]因此，在雙城堡設立撫民通判一員，名為雙城廳。

可見，地勢適中、布防屏障、形勢寬敞、庶務繁忙等條件為雙城堡地方設治奠定了基礎，清人選擇新設政區治所區位時的考慮，由此可略見一二。同時，因拉林城（今黑龍江五常市拉林滿族鎮）較為偏遠，難以兼顧，故于該地置巡檢，地屬雙城廳。這在一定程度上體現了清代對新設縣級政區行政中心與縣下重要地方的管理理念。據筆者統計，清代東北地區共有38個八旗駐防城，包括將軍本屬城、副都統城、城守尉城、防守尉城、總管城等多種性質[17]，有35個政區的治所是依托于原八旗駐防城而設，其中縣級政區有25個（吉林省下府縣平級，故含寧安府、依蘭府）。東北的八旗駐防城城址與設置州縣的對應關系，如表1所示。

表1 東北八旗駐防城城址與新設州縣治所的對應關系

3 清代縣級政區設置與治所區位選擇的理念

3.1 控馭地方與鞏固邊疆

1683—1911年間，全國共新設432個縣級政區，不論設縣密度還是具體數量，東北三省、直隸山西北部、江蘇南部、湖北湖南廣西西部、川云貴三省、臺灣、甘肅新疆都排在前列。其中，江蘇南部、湖北湖南廣西西部、云貴地區，主要處于雍乾時期的第一次設縣高峰中，江南分縣、改土歸流是其中的主要動力；而東北三省、直隸山西北部、川邊、臺灣、甘肅新疆等地，主要處于光宣時期的第二次設縣高峰中，省制推行后亟待充實省下政區體系、佐雜升縣是其中的主要動力。反之，河南、浙江、安徽、江西、福建、山東、廣東七省設縣總數為33個，不及奉天或吉林一省之多，表明在既往開發較成熟的地域，清代對地方政區的設置與調整持謹慎態度，更多是維持穩定的現狀。

新設政區在控馭地方與鞏固邊疆方面，發揮了突出作用，這些政區在形成過程中更明顯地表現出“設官分職”先于“體國經野”的特征。例如浙江玉環廳的設置，與明清兩代中國的海洋政策直接相關。清中期以前，因海禁政策，沿海地區長期荒廢、人煙稀少。雍正以后，朝廷逐漸恢復了在沿海地區的管轄。縣級政區層面，清代設置了定海縣、澎湖廳、玉環廳、南澳廳、海門廳、南田廳6個海島廳縣。雍正六年（1728年），浙江巡撫李衛正式上奏朝廷，提出將玉環島及周邊楚門半島、洞頭列島、樂清縣沿海地區等分別從太平、樂清兩縣劃出，專設官員掌管開墾事務，由此玉環廳成為重要的海疆屏障。清代對于海島基層政區的設立，督撫和地方官員在奏請時著重考察和強調的是可耕地的數量與海防形勢[18]，玉環的這兩方面條件可謂優越。當時雖然已正式設立玉環同知，也有專管地方范圍，不過此時同知下轄的區域僅具有政區的雛形，與正式的州縣政區相比仍有差異。雍正、乾隆年間的文獻還未將玉環地方視為獨立的政區，直至嘉慶十五年（1810年）的《太平縣志》，作為政區名稱的“玉環廳”才首次出現[19]，是時清代的廳制已趨向成熟。基層政區的設立，將帶來遷界移民、編戶入籍、開墾農田、營建城署、興修水利、穩定治安等一系列需要盡快落實的后續事項。不過實際復界安插的過程頗為混亂，百姓入籍認墾的情況則更為復雜[20]。

再比如清末東北邊疆長白府的政區設置。日俄戰爭后，日本制造出“間島問題”，意圖將吉林延吉廳處土地劃歸朝鮮，邊疆形勢趨緊，于是清廷考慮增設縣冶。光緒三十四年（1908年）八月，長白府獲準設立，治塔甸（今吉林長白朝鮮族自治縣長白鎮）。而后不久，趁熱打鐵，宣統元年（1909年）二月徐世昌奏設分巡奉天臨長海等處地方兵備道而獲批，簡稱“臨長海道”，駐臨江縣，進一步加強了奉天東部的防務與地方治理。同年（1909年）十二月，經新任東三省總督錫良奏請，安圖縣、撫松縣設立。府下充實縣級政區，是內在改革需求與外部勢力刺激共同促成的結果。是時，奉天東部的發展已經呈現出由興京府地域向東北、向邊境擴大的態勢。長白府、安圖縣、撫松縣治所的選定都有重要的地理意義，意在控制流域、鞏固邊防。如長白府的設治是為了控制鴨綠江上游，“長白府東北四百余里為紅旗河流域，控圖們江上游，擬定為建署地點，名曰安圖縣，以為韓民東渡越墾之防距”[21]；安圖縣設治以控制圖們江上游，防止韓國民眾向東越界開墾，具有邊境國防功能；同樣撫松縣設治則可控制松花江上游[22]。在清末開發東北、鞏固邊疆的進程中，奉天長白府設治與營建城署的事例充分體現了治所區位的控馭意義。

3.2 區位適中與方便管理

在治所區位的選擇上，地理區位的適中性是重要標準，以更好地發揮行政中心的集聚效應與管控作用。例如玉環在設廳前，僅遺留玉環古城、楚門所城、東岙寨城幾處城址，其中玉環古城僅存城腳，東岙寨城已廢圮。玉環展復后，李衛提議一蹴而就將玉環廳治所設在玉環島上，并就地取材，新建玉環城，玉環城就位于玉環島的幾何中心位置（今浙江玉環市玉城街道）。嘉慶十二年（1807年），閩浙總督阿林保又奏請將原屬樂清縣的外洋離島改隸玉環廳，并將這些海島所轄洋面由溫州營改歸玉環營，就近管轄。至此，清代玉環廳以治所為中心的政區結構體系基本形成。

直隸四旗廳的設置與治所區位，也體現了適中的理念。清代承德地區有“塞外京都”之稱，是京師的北部屏障，清初為蒙古游牧地，無行政建置。雍正元年（1723年）十月置熱河理事同知（熱河廳）。雍正七年（1729年）十月，在八溝地方設理事通判，是為八溝廳，據《清朝文獻通考》，“雍正十年置理事同知廳。”直隸總督孫嘉淦言：“臣覆加酌核，查得八溝地方，幅員遼闊，旗民雜處，原設有理事同知、通判二員，分疆管理。”[23]可見雍正年間八溝一地同時駐有通判和同知，且分疆管理、分區而治，實為同名兩廳。由于八溝地區轄境過于遼闊，內閣奉上諭，要求孫嘉淦辦理八溝建置調整之事。孫嘉淦奉命核查地方情形后，提出在保留八溝理事同知的同時增設四旗廳。孫嘉淦希望政區調整能起到“分疆畫理，職有專司，既無鞭長莫及之虞，亦無推諉遲延之弊，于地方事務實有禆益”的作用。根據他的奏議，乾隆五年（1740年）三月置熱河道，駐承德州，轄承德州、八溝廳、四旗廳與喀喇沁三旗，實質上具有道員和知府的雙重功能。從治所的選定來看，四旗廳治土城子，位置適中，避免了對地方管理鞭長莫及的問題。乾隆四十三年（1778年）正月，設承德府，次月，原八溝廳、喀喇河屯廳、四旗廳、三座塔廳、塔子溝廳、烏蘭哈達廳均改為州縣，以合府制，隸于承德府。四旗廳改為豐寧縣，其疆域延續了四旗廳的轄境范圍，轄境東西長、南北短[24]，治所區位接近境域幾何中心，尤其是東西方向上。南北方向上，由于南部臨近京畿、北部臨近口外，出于安全防衛方面的考慮，縣治相對偏南。

為了保證行政中心位置適當、政區幅員大小合理，清代縣級政區多有裁并或析分。豐寧縣于宣統元年（1909年）十二月析分，新設了隆化縣，治唐三營（今河北隆化縣唐三營鎮）。分縣后，解決了豐寧縣轄境過大、管理不便的問題。政區設置對偏遠地方社會的積極影響不言而喻，譚其驤先生指出：“一地方至于創建縣治，大致即可以表示該地開發已臻成熟；而其設縣以前所隸屬之縣，又大致即為開發此縣動力所自來。”[25]清代的230個“普通設縣”有顯著的邊疆屬性，它們設立前所隸屬的舊政區確為開發此地的動力所在，但其設立卻并不一定意味著該地已開發成熟，政治因素（如治安、緝盜、復墾、軍事防御等）往往起關鍵作用，而政區設置后，以治所為中心，會為地區開發帶來人口增長、聚落集聚、土地開發、經濟發展、基礎設置改善等積極效應。

3.3 建城取材與節約經費

新設縣級政區的治所區位選定后，縣城及其衙署建設往往需要一個周期，建城的取材與經費來源影響著縣治確定與建成的時效。像玉環島上多林木等資源，玉環城得以就地取材，建設較快且節約了經費。康熙二十二年（1683年）八月，清軍收復臺灣，次年（1684年）四月設置臺灣府及臺灣、鳳山、諸羅三縣，隸于福建省。鳳山、諸羅二縣縣城選址后，衙署建設延后，因土地空曠、建城取材與經費的問題，鳳山縣官員起初多寄居府城，諸羅縣的縣衙實際駐于開化里佳里興（今臺灣臺南市安平區駐地）。直到康熙四十三年（1704年），二縣才奉文歸治至興隆莊（今臺灣高雄市鳳山區駐地）、諸羅山（今臺灣嘉義市駐地），縣治始定[26]。再如光緒十三年（1887年）九月新設臺灣府后，因新臺灣府城的建成需時，府衙駐彰化縣城，為節約經費，光緒二十年（1894年）四月，府城不再移至臺灣縣城，徑改彰化縣為府下附郭縣。經費緊張在清末內憂外患、新設縣級政區驟增的情形下更加凸顯，清廷無力支出過多錢物支持地方治所建設，所以此時設置的一些治所只能“因陋就簡，從權目前”。大量地方志記載了晚清以來的地方城池、衙署等治所建設常由當地士紳百姓自發捐錢捐物籌建。

4 清代政區的治所遷移

4.1 高層政區與統縣政區治所遷移

政區治所的選定，是自然因素、人文因素加之歷史因素共同促成的結果，因此非必要情況，少有更遷。從政區層級上看，級別越高的政區治所遷移越體現著中央朝廷的政治考慮和戰略需要。清代省會治所遷移有4個，分別是直隸（由大名府遷至真定府，又遷至保定府）、安徽（由安慶府遷至廬州府，又遷回安慶府）、甘肅（由甘州府遷至涼州府，又遷至蘭州府）、臺灣（由臺南府遷至臺中，又遷至臺北府）。除安徽省會是因太平天國運動而短暫遷移外，直隸、甘肅、臺灣省會的遷治都突出體現了中央在行政區劃建設上的高層設計，對全省開發與發展格局都產生了深遠影響。而統縣政區層面，清代共有14個統縣政區的治所遷移，其中府7個、直隸廳4個、直隸州3個。

由表2可見，除安徽泗州直隸州、四川綿州直隸州的治所遷移，其余13個統縣政區都位于開發設治較晚的邊疆或少數民族聚居區，時間上也以清末光宣時期為多。這些統縣政區的遷治，與邊疆地區充實府廳州縣的進程相伴相隨。如吉林新城府，初為伯都訥地，嘉慶十五年（1810年）設伯都訥廳，治伯都訥（今吉林松原市寧江區）。光緒八年（1882年）五月，改伯都訥理事廳為撫民廳，移治孤榆樹屯（今吉林榆樹市駐地）。光緒三十二年（1906年）正月，升伯都訥廳為新城府，又遷回舊治，并在孤榆樹地置榆樹縣隸于府。這一連串的調整只是清末邊疆開發的一個縮影，充實了吉林建省的政區基礎，而治所遷移可看作其變遷過程的一條線索。根據清代的設治理念，政區治所四通八達，可以便捷有效地控制其管轄范圍。總體上，因治所偏僻、交通不便而發生的各級政區治所遷移，約70%出現在光宣兩朝，多位于東北、西北、臺灣等晚清建省的地區。

表2 清代統縣政區治所遷移一覽

4.2 縣級政區治所遷移

就縣級政區而言，縣治遷移的驅動因素更復雜，自然地貌、聚落分布、交通格局、經費籌措、歷史積淀等都可能導致治所變動。據筆者統計，1683年到1911年間，全國共有19個省的74個縣級政區發生過遷治，其中有7個縣級政區遷治2次，1個縣級政區遷治3次（江蘇沛縣）。具體情形，如表3所示。

清代74個縣級政區發生過遷治，包括散廳17個、散州6個、縣51個。雖然總體上遷治的縣級政區不多，在總計1 617個縣級政區（1911年）中僅占4.6%，但遷過治的散廳數量在89個散廳（1911年）中占19.1%，相當于每5個散廳就有1個遷過治所。這些散廳集中分布于東北、西北、西南等邊遠地區，很大一部分是出于政治戰略考量、先于地方開發而設置，設治之初常常存在位置偏僻、聚落稀疏、交通不便等問題。隨著人口聚集與經濟開發，治所就需適時調整，這與清代定制較晚的廳制及其屬性是相符的。例如云南安平廳，是嘉慶二十四年（1819年）改開化府同知為分防安平撫彝同知而設的，駐開化府城。光緒以后，經兩任云貴總督岑毓英、丁振鐸奏議，遷治到具有一定衙署基礎的馬白關，主要是為了“居中施治”、加強邊防。此外，在1683—1911年間全國8個遷治2次以上的縣級政區中，廣平、沛縣、通渭、酆都、永平、正安州等6個政區遷治后又遷回原治，出現了反復。它們的遷治一般是遇到地震、洪水等突發事件而被迫變動，回遷則與舊治已有一定的城池衙署等基礎設施及節省財力相關。

4.3 縣級政區遷治的規律

從時段上看，縣級政區治所遷移以清前期的康雍乾三朝和后期的光宣兩朝為多（占86.4%），這一特征符合清代行政區劃調整的總體時間規律。在空間上，遷移的縣級政區治所分布也很不均衡。在清代全國23個省中，浙江、江西、福建、廣東4省無縣級及其以上政區治所遷移的現象，說明這四省縣級及其以上政區結構體系的發展較為成熟，十分穩定。其余19個省依縣級政區治所遷移頻次的多寡排序，依次為：新疆（9次）、貴州（8次）、直隸（7次）、奉天（6次）、甘肅（6次）、四川（6次）、江蘇（6次）、吉林（5次）、廣西（4次）、云南（4次）、陜西（4次）、湖南（4次）、山西（3次）、臺灣（3次）、河南（3次）、黑龍江（2次）、湖北（1次）、山東（1次）、安徽（1次）。總體上，治所遷移以西北、東北、西南地區為主，中原和東南地區則較少，這也與清代行政區劃調整的總體空間規律相符。據許鵬考證：西北省份治所遷移多由于戰爭破壞；東北地區以治所偏僻及原治城池廢圮或選址不當為主因；西南地區的遷治主要是因為戰爭破壞及交通不便、治所位置較偏；而東南、中原地區的治所遷移更多是受自然災害等不可抗力影響[7]。表3中，中原地區的邳州、沛縣、齊東、儀封、滎澤、考城6個縣級政區的遷治都與黃河改道或水患相關[27]。

表3 1683—1911年全國縣級政區遷治一覽

續表3

5 清代設治與遷治的經驗借鑒

5.1 注重行政中心的控御與集聚作用

從清代東北、臺灣派官設治的歷史經驗看，邊疆與海疆新開發地域的政區結構體系的形成，一般是圍繞既有的城鎮聚落或軍事布防設施展開的。設治過程首要考慮的是政區的地形條件與布防價值，同時通過設置佐雜、析分新縣等形式兼顧偏遠地區的管理。而玉環廳、四旗廳等例證則表明，海疆、北方塞外的既往無縣地域，新設置的政區治所注重地理位置上的“適中”。因為邊疆新設的縣級政區地域遼遠，又缺少既有的城署基礎，為了保障縣域治理的平衡與效率，治所規劃往往表現出選擇轄境中心區位的傾向。政區結構體系形成后，為了促進政區管轄幅度的合理化，后續也會有修訂邊界乃至分設新縣等優化調整。這些政區的治所受多種驅動因素影響，穩定性不如內地政區，不過治所遷移調整，也是新設政區的空間結構和管理模式的優化過程。清代的諸多例證，對當今政區行政中心設置、選址與調整都有借鑒意義。清末以來的百余年間，雖然產業結構、城鄉結構、社會面貌都已發生翻天覆地的變化，但當今中國政區體系中地域型政區仍占主體地位。尤其是在人口相對稀疏、社會經濟發展相對滯后的草原、海島、山地等，清代的經驗啟示我們，行政中心選址必須更好地發揮控御和集聚作用，適時地遷移調整也是必要的。隨著城鎮化發展和城市型政區的增加，行政中心在作用機制上必須從城市地理的“點”走向政區地域的“面”，才能發揮以點帶面、促進區域協調發展的效力。

5.2 行政中心設置與調整要走向科學合理化

從清代東北駐防城與新設州縣的關系看，既有的城署設施會為地域開發與行政中心設置提供便利條件。隨著移民放墾與近代開發的進程，東北的城市化體系在此基礎上得以較快地初步建立起來。當今行政中心的區位選擇、搬遷與建設，也應盡可能基于有一定城鎮規模和發展基礎的鄉鎮，充分發揮其節約經費、聚攏人群、治安維穩的效用。當前，各級行政中心作為黨委、政府、人大、政協等國家行政機關和政府職能部門的辦公場所，其駐地是區域發展的集聚核心和重要引擎。在傳統社會中，城市空間結構多圍繞行政中心展開，行政中心駐地是政治、經濟、文化中心。隨著市場經濟的發展和城市化水平的快速提升，行政中心與經濟中心高度一致的格局逐漸被打破，出現了不少行政中心遷移的縣市。行政中心遷址新建成為許多城市關注的熱點問題，當前城市精細化管理的目標和趨勢[28]，更需要行政中心在其間發揮關鍵引領作用。清代“適中、宏敞、經費、便民、控馭”的設治理念，在當代政區行政中心選址與遷移的過程中仍具有借鑒價值。政府行政中心的區位選擇，直接關系生產力布局的優化和政府行政效率的提升，對現代化經濟體系建設、城鄉區域協調發展、提升優勢區域綜合承載力具有重要支撐作用。因此，綜合考量歷史經驗與當代條件，做到因地制宜、穩中求變、嚴格審慎，是行政中心設置與調整走向科學合理化的關鍵原則。

6 結語

“古之王者，擇天下之中而立國，擇國之中而立宮。”[29]“擇中而立”是中國古代行政中心選址的基本思想之一，行政中心多分布在政區幾何中心或環境優越處。傳統時期，治所作為政區衙署的駐地，在各級政區的空間結構中占核心地位，在地方行政管理中發揮上傳下達的樞紐作用。在清代海疆、邊疆開發的進程中，基層政區的設置與治所區位，對地方開發和管理具有重要作用，內地州縣、行政中心對地方治理的作用也尤為突出。新設的縣級政區如果有既有的行政和城署基礎，行政中心多是繼承加改造，如東北駐防城體系的例證。無論是對既有城署進行改造還是重新選址營建，清代縣級以上政區的治所在區位上表現出的特征，都可用5個在地方設治奏議中最常見的關鍵詞來概括：適中、宏敞、經費、便民、控馭。由此可以提煉出若干縣級治所選擇的普適性規律：管轄幅度要適中，發展空間要廣闊，要有充足的經費支撐，要方便民眾辦事，還要方便管控，保障安全。這些規律性的概括，對當今縣級政區的設立及政府駐地的選擇仍然具有指導意義。此外，清代的政區治所體系總體上呈現出較為穩定的特征，治所一旦選定，少有更遷。治所遷移發生在清前期的康雍乾和后期的光宣朝較多，地域上以西北、東北、西南地區為主，中原和東南地區較少，這與清朝在行政運作和地方開發上表現出的時空規律相符。在當今社會，在開發邊疆、鞏固民族地區團結進步的進程中，政區行政中心的適當調整可促進其集聚和輻射效應更大程度的發揮；而在開發成熟、社會經濟發展平穩的區域，政區行政中心駐地應盡量避免遷移，保持更好的穩定性。更好地挖掘與彰顯政區行政中心的核心價值，將是新時代區域規劃、空間治理以及市縣更新邁向更高更遠的必經之路。

致謝：國家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）為本文梳理清代政區沿革提供了極大便利，主編鄒逸麟先生于2020年6月19日仙逝，特此致謝與紀念。