城市？鄉村？
——城市邊緣區規劃探討

段德罡，葉 靖，李廷輝，陳 煉

（西安建筑科技大學建筑學院，西安 610100）

引言

城市邊緣區①是城市建成區外圍在土地使用、基礎設施及社會經濟和人口統計特征方面處于城市和鄉村之間的一種過渡地帶。20世紀80年代中后期，“城市邊緣帶”的概念從國外引入中國。此后，國內學者展開對城市邊緣區概念[1]、空間特征[2—3]、土地利用[4—5]、產業發展[6]、生態保護[7]、社會治理[8]、演變機制[9]、問題與對策[10]等相關研究。針對城市邊緣區的邊界，不同學者的描述和理解不同，魯斯旺認為城市邊緣區一般是城市建成區外10 km左右的環城地帶；巴特爾姆克斯認為城市邊緣區是距離城市核心8—15 km的范圍；伯里安特認為城市邊緣區是城市向外延伸9.6—16 km；弗里德曼認為城市周圍約50 km的地域為城市邊緣區，其中內緣區大約10—15 km，外邊緣區延伸有25—50 km[11]；洛斯烏姆認為邊緣區是介于城市核心建成區和城市影響區之間的地域[12]。由此可見，城市邊緣區位于城市建成區外，城市輻射范圍內，是城和鄉過渡、交融和沖突的區域，兼具城市社會和鄉村社會兩種特性，其相關研究仍處于探索階段。為此，城市邊緣區村莊在城鎮化進程不斷推進的過程中，是融入城市社會，還是保留鄉村社會形態？在這樣的背景下，本文探討城市邊緣區規劃的相關問題，探尋一條結合地方實際，尊重村莊和村民發展訴求的規劃路徑。

1 城市邊緣區的尷尬

1.1 村民對增收的期待

在長期的城鄉二元體制影響下，鄉村經濟、教育醫療、基礎設施、居住環境品質等與城市差距較大，大量的村民為謀求更多的工作機會和更優質的教育醫療資源離開鄉村前往城市。同時，由于農業的弱質性和不穩定性，村民務農收入較難持續支撐村民對美好生活的追求，以傳統農業生產為主的農村已不能滿足村民的發展訴求，大量的村民逐漸脫離傳統的依靠單一農業生產活動的生存模式，向非農產業轉移，從事第二、第三產業，但受自身能力條件和經濟因素的影響，多在城市從事體力有關的工作，可獲得的薪資報酬較低[13-14]。面對更高的生活成本和高昂的房價，村民難以在城市購房定居。與此同時，村莊的傳統價值觀念受市場經濟和城市文明的沖擊，傳統鄉村社會秩序逐漸崩塌，唯利是圖和利己主義價值導向加劇村民對財富的追逐。

在快速城鎮化過程中，城市邊緣區鄰近城市建成區，隨著城市不斷擴張，大量的村莊為滿足城市的發展需求被劃入城市集中建設區范圍內，其土地被政府征收轉為城市建設用地，而村莊拆遷安置成了農村土地征收的主要附屬活動。在利益的驅使下，村民隨意在自家宅院內進行違規加建，更有部分村民為增大房屋面積，不惜破壞房屋結構，以期在拆遷安置時謀取更大的經濟利益。

1.2 欠發達地區城市邊緣區村莊發展的尷尬

地方政府在推進城市發展過程中，常通過征地和拆遷安置的方式將村莊集體土地轉化為城市建設用地，再以土地流轉和土地出讓的方式增加政府財政收入。但在土地征收和拆遷的過程中，受開發商發展戰略、村莊拆遷賠付矛盾、政府財政資金短缺、個別領導急于推進城市發展等因素的影響，土地征而未用和拆遷停滯。由此城市邊緣區內村莊是否拆遷、何時拆遷存在諸多不確定性，該現象在欠發達地區尤為明顯。

欠發達地區城市政府在財政上無法像發達地區一樣支撐城市邊緣區的拆遷和征地賠償，當征地拆遷過程中出現資金短缺問題時，往往選擇停止拆遷或放任被征土地閑置的方式簡單解決。而當城市邊緣區村莊（社區）的村民在拆遷計劃停止后，政府和村民的矛盾加劇，村民大規模上訪要求政府賠償，政府不僅失去了村民的信任，也加大了村莊后續建設工作推進的難度。此外，大部分村民在拆遷計劃停止后，仍抱有一絲僥幸的期待，寧愿長期居住在采光通風等條件較差且結構不安全的房屋內，也不愿拆除違規加建的樓房。久而久之，這些村民對政府的怨氣日益增長，其自身安全與健康也難以得到保障。

2 城市邊緣區規劃研究

2.1 邊緣區發展研究

城市邊緣區的形成與中國城鎮化快速推進、城市土地擴張等有重要關系。早期，城市對周邊村莊的空間影響和地域輻射能力較小，城市邊緣區的村莊在傳統農業經濟和農村宗族治理下緩慢發展，逐漸形成了鄉村社會空間和農村發展風貌，此時的鄉村主要以第一產業生產為主。20世紀80年代，國內大城市產業不斷向郊區遷移，大城市邊緣區出現了大批開發區、高新技術產業園區以及鄉鎮工業園區，邊緣區村莊農業用地不斷減少，建設用地比例逐漸上升。工業雖然大量向郊區遷移，但郊區生活基礎設施與便民服務業未能同步跟上，居民尚未具備長距離通勤的條件，多數居民不愿意向郊區遷移，導致了中國郊區化進程中時序因果鏈的顛倒和斷裂，工業郊區化未能有效地拉動人口向郊區的遷移，而人口郊區化的滯后又進一步阻礙了商業郊區化的發展[15]。20世紀90年代后，在市場經濟的帶動下，城市迅速發展，部分村莊的村民逐漸向城市遷移，農村空心化、老齡化等現象逐步顯現。同時，部分村莊受到中心城區的輻射和影響，承擔部分城市外溢功能，邊緣區村莊在城市文明的沖擊下，原有的村莊內部結構開始解體。在經濟利益的驅使下，村莊無序擴張，傳統建筑與新的住宅混雜、農村民居與農村生產廠房交錯，傳統農業生產方式逐漸衰弱。

1994年，中央和地方開始執行分稅制，分稅制集中財權使地方政府逐漸走向以土地征用、開發和出讓為主的發展模式，從而形成了土地財政[16]。同時受中國政府官員政績考核體制的影響，地方經濟增長速率促使地方政府加大對城市邊緣區土地的發展控制權。一些地方政府為通過規劃調動土地資源以獲得更多的財政收入，不顧城市的發展現狀，加快對村莊土地的規劃使用，向城市邊緣區村莊大規模征地。由此導致城市中心區不斷向外擴張，城市邊緣區的鄉村空間不斷縮小，越來越多的農村土地轉為城鎮用地[17]。在此背景下，城市邊緣區村莊受城市文明的沖擊，傳統的農業生產方式、鄉村特有的空間形態、社會關系逐漸瓦解，大量村民進城務工。但受資金等條件的限制，城市邊緣區的村莊管理體制、生產方式、空間形態、設施配套與城市建成區又存在較大差距，有的村莊仍沿襲傳統以“村”命名，有的則在城鎮化過程中實行了“村改居”，但管理體制依然延續村莊原有模式；有些村莊農業用地已轉為城鎮用地，但還是農村；有些居民已不再從事農業生產，但還是保留農村戶籍。政府大規模征地、出讓土地換取財政收入后，棄被征土地于不顧，任其自由發展，加劇了城市邊緣區村莊的衰敗和沒落。

2.2 邊緣區規劃研究

目前關于城市邊緣區的規劃缺乏詳細的技術規定，且規劃編制類型也未明確。2008年頒布《中華人民共和國城鄉規劃法》第二條指出：本法所稱規劃區，是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。規劃區的具體范圍由有關部門在組織編制的城市總體規劃、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃中，根據城鄉經濟社會發展水平和統籌城鄉發展的需要劃定。由此可見，《中華人民共和國城鄉規劃法》雖未明確城市邊緣區村莊的規劃編制要求，但城市邊緣區村莊的建設控制引導可由地方政府部門根據實際的發展情況和城鄉發展需要進行制定。

在規劃編制類型上，中國現行的“五級三類”國土空間規劃體系框架形成了以城鎮開發邊界為界線、邊界內編制控制性詳細規劃、邊界外編制村莊規劃的規劃編制體系。在各省市響應國家號召展開的實用性村莊規劃編制探索中，多數省份認為村莊規劃編制僅適用于城鎮開發邊界外村莊，對城鎮開發邊界內的村莊以及緊鄰城鎮開發邊界的村莊無明確要求；少數省份提出緊鄰城鎮開發邊界的村莊和城鎮開發邊界規劃范圍內的村莊可與城鎮開發邊界內的城鎮建設用地統一編制詳細規劃（表1）。在實踐中，市縣級國土空間規劃將城市邊緣區作為城市建設用地納入到中心城區布局規劃中，臨近城鎮建成區的用地納入近期建設規劃、遠離城鎮建成區用地納入遠期規劃。因此，在相關專項規劃中，如鄉村振興戰略規劃、全域村莊布局規劃等上位規劃中，城市邊緣區的村莊未能被納入規劃編制范疇。此外，城鎮開發邊界起緣于國外，不同的學者由于觀察事物的視點和角度不同，對城鎮開發邊界的概念解讀也不盡相同。近期，自然資源部相關文件又指出城鎮開發邊界的劃定不與城鎮建設用地規模指標掛鉤②，由此導致有些城鎮可能在很長的一段時間內，城鎮開發邊界內仍留有眾多的村莊，且大部分短期內無法完成拆遷撤并的工作。

表1 各省（市）村莊規劃編制導則（指南）適用范圍

綜上可見，城市邊緣區的村莊受“城鎮開發邊界”概念的束縛，成為學術界和地方政府規劃編制的“盲區”。在此背景下，城市邊緣區村莊土地自由盲目發展，用地單位競相爭地，多征少用、早征晚用，甚至征而不用的現象普遍存在，面對村莊亂象，地方政府無法可依，常常造成管理混亂、約束乏力。

2.3 邊緣區發展的不確定性與彈性規劃訴求

在推進城鎮化進程大規模擴張城鎮用地、上位規劃編制類型不明、缺乏建設指引、城市發展方向多變的情況下，城市邊緣區作為用于應對城市未來（規劃期年內）可能擴大的用地增量的空間，可能在未來很長的時段內都是城鎮建設區的“備用地”?，F行國土空間規劃體系雖明確要求城鎮開發邊界內編制詳細規劃，邊界外編制村莊規劃，但目前暫無明確文件對城市邊緣區的規劃編制提出指引。因此，城市邊緣區村莊的發展面臨諸多的不確定性。

2021年6月1日正式開始實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》第二條提出：本法所稱鄉村，是指城鎮建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。因此，位于城市邊緣區的村莊同樣應滿足鄉村振興戰略產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能③。

當前在城鄉融合、城市高質量發展、鄉村振興等戰略背景下，城市邊緣區的村莊扮演著重要的角色。但由于缺乏專門的法律規范性文件，該區域的村莊未來該何去何從？從區位來看，城市邊緣區的村莊臨近城區，具有優越的交通地理條件，受城市輻射帶動能力最強，在中國持續不斷推進城鎮化進程中，城市邊緣區村莊城鎮化是必然的趨勢。

3 城市邊緣區發展情景

3.1 情景一：延續土地財政邏輯上的拆遷安置

在壓力型政績考核體制下，地方政府官員往往選擇大規模出讓土地，并將獲得土地出讓金投入能立竿見影的大型基礎設施項目或者短期內能夠提升城市面貌的項目[18]來應付考核。這使得土地出讓不僅增加了政府財政收入，提高了土地效益，改善了城市面貌，還對土地城鎮化具有推動作用[19]。在此情形下，地方政府為加大對城市邊緣區空間發展控制權的爭奪，只要城市建設擴展需要占用農民的土地都采用了政府征收或者拆遷的方式，把農村集體土地無條件地變成城市國有土地。

大規模的征地和拆遷安置雖能在短期內快速推進城鎮化，但由于忽視了村莊現實發展訴求，使城市發展呈現出“土地城鎮化超前、人口城鎮化滯后”的顯著特征[20，21]。城市邊緣區的村民因拆遷安置被迫“上樓”，失地村民轉為市民后無耕作收入來源，受自身素質和能力的限制只能在城區務工獲取微薄的收入，而城市高昂的生活成本和不完善的社會保障體系等使得“上樓”村民難以融入城市生活。

3.2 情景二：建立以人為核心的就地城鎮化邏輯

國務院總理李克強在推進新型城鎮化建設試點工作座談會上強調：新型城鎮化貴在突出“新”字、核心在寫好“人”字，要以著力解決好“三個1億人”問題為切入點，并明確提出把進城農民納入城鎮住房和社會保障體系，促進大約1億農業轉移人口落戶城鎮，不能讓他們“懸在半空”[22]。清華大學蔡繼明教授認為反復強調“以人為本”，以“人”為核心，就要避免走過去“以地為本”的老路。由此可見，土地城鎮化與人的城鎮化二者應同步推進，或將以人為核心的城鎮化前置，如“中小城市帶動大農村”的成都模式。自2003年推進城鄉一體化以來，成都從民生最為迫切的教育、就業、醫療和社會保障著手，始終以尊重農民與農民工權利為標志，承認農民個人對土地擁有的權利，在農民勞動力輸出方面從體能型轉變為技能型，保證進城務工的農村人員及其家屬能夠和城市居民一樣享有平等的權利、均等化的公共服務和同水平的生活條件。堅持統籌城鄉發展，著重解決城鄉矛盾，充分發揮城市對邊緣區的輻射力和示范性，帶動農村地區的發展，深入扎實抓好城鄉環境綜合治理，讓城鄉居民都能夠在風景秀麗、環境宜人的條件下生活和工作[23]。

成都市在解決城市邊緣區村莊發展矛盾過程中堅持以人為本，在保障村民土地權益的基礎上，幫助村民賦能，實現了村民思想意識現代化。區別于以大拆大建為主要手段的城鎮化路徑，以人為核心的就地城鎮化方式既尊重村莊發展的現實條件，又能保障村民的權益，是中國有序推進農業人口轉移市民化的有效途徑。

3.3 柔性規劃：因村制宜選擇城鎮化發展路徑

通過上述兩個情景的對比分析可知：城鎮化不全是高樓大廈，不是讓村民“上樓”放棄原有的生產生活方式，城鎮化是人的生產生活方式，尤其是思想意識向現代化轉變的過程。在此價值導向下，無論是拆遷安置推進城鎮化，亦或是在保留鄉村形態的基礎上推進城鎮化，兩種都是推進中國城鎮化進程的重要路徑，都應充分尊重村莊發展現狀，保障村民的基本權益。以拆遷安置為手段的城鎮化，雖速度快、效率高，但破壞鄉村風貌、忽視村民發展訴求。而以人為核心的城鎮化雖花費的時間較長，但能充分考慮村民的發展訴求，保障村民利益。

對于城市邊緣區村莊的發展，應采用以人為核心的柔性規劃思路，因地制宜地選擇城鎮化路徑。一方面，對于社會形態已經瓦解、村民留鄉意愿低的村莊，可采用拆遷安置的城鎮化路徑，并做好拆遷安置村民的生活、就業等保障；另一方面，對于社會形態保存良好、在鄉務工發展意愿強烈以及遠離城市集中建成區，在城市建設用地規模范圍外但隸屬于城鎮開發邊界內的村莊，應以實現鄉村振興為主要目標，通過推動鄉村現代化建設發展，引領村民能力和思想意識水平的現代化。

4 柔性規劃——趙村規劃

趙村社區位于陜西省韓城市中心城區西北側，距韓城市中心5 km，緊鄰韓城市集中建成區，周圍交通干線環繞（圖1）。趙村社區被劃入城鎮開發邊界內，在早期發展中，作為城市遠期規劃的預留地，社區大量土地被征收，成為城市建設用地（圖2、表2），2016年韓城市政府將社區列入拆遷安置范圍。由此，一方面村民為獲得更多的拆遷補償費用，在原有的宅院內違規加建，多數加建部分使用彩鋼瓦、磚及預制混凝土板進行簡單搭接，施工質量較差，部分農宅甚至因加建出現了房屋結構破壞的現象（圖3—6）；另一方面，在拆遷安置之際，社區組織村民編寫《趙村村志》，希望以此延續村莊精神文化，保有村莊的自豪與驕傲。

圖1 趙村社區區位

圖2 土地利用現狀（左）和土地征收情況（右）

圖3 彩鋼瓦加建比例（左）和彩鋼瓦加建顏色（右）

圖4 彩鋼瓦加建位置（左）和彩鋼瓦加建規模（右）

圖5 彩鋼瓦加建原因（左）和彩鋼瓦拆除意愿（右）

圖6 趙村彩鋼瓦加建分布

表2 土地征收情況表

但是，趙村社區在上位規劃上缺乏建設指引。《韓城市總體規劃（2013—2030年）》雖將趙村社區劃入中心城區的發展用地，但在近期規劃中未對趙村提出相應的規劃指引。在《韓城市鄉村振興規劃（2018—2020）》《鄉村空間布局專題研究》中，也未將趙村納入其中。在此背景下，由于缺乏上位規劃指引，村莊發展方向不明，建設停滯。

為此，結合趙村社區的發展現狀，基于以人為核心的城鎮化邏輯，采用柔性規劃的規劃思路，構建趙村社區的規劃路徑。

4.1 構建鄉村現代化目標體系，助推村莊城鎮化建設

基于趙村社區拆遷安置停滯、村莊活力尚存、村民在鄉務工的現實需求，趙村宜采用以人為核心的城鎮化發展路徑，在保留鄉村形態的基礎上逐步推進村莊城鎮化進程。在規劃目標上，一方面要加快促進趙村社區融入韓城市，使其成為城市的特色空間單元，另一方面應加快現代化鄉村建設，使趙村成為遠郊村的發展和建設示范。在村莊建設上，通過對社區現狀資源的整合梳理、村民發展意愿和發展訴求的調查以及社區周邊區位的發展研判，以村莊現代化為基本原則，開展村莊規劃編制，制定社區不同時序下的村莊建設步驟，構建基礎設施同質化、公共服務同城化、農村管理社區化、生活方式市民化、產業結構城鎮化的目標體系。

重點整治社區人居環境，配備與城市相同功能的基礎設施系統，推進生活環境現代化；同步開展社區資源整合和產權統計工作，增設社區產業類型，重點增加物流園、都市農業、鄉村旅游等產業，推動農村產業結構轉型升級；以產業發展為常住人口提供相關就業崗位和福利保障，推動農民就地城鎮化，享受市民的福利待遇；同時創新社區體制機制，以服務作為鄉村治理體系的主要目標，保障社區現有資源得到充分利用。

4.2 建構與城市“有差異無差距”的城邊村建設標準

趙村社區緊鄰韓城市中心城區。規劃基于城鎮化愿景和城鄉等值的價值理念，在公共服務設施、基礎設施、治理體系、社會福利保障機制等相關指標的配置上，應與城市對標并結合現狀及發展需求，構建城鄉“有差異無差距”的鄉村建設標準，促進村莊在形態上與城市有機共融，治理上體現城市水平，福利保障上體現人文關懷，基礎設施上互聯互通，公共服務上共建共享。

在規劃編制過程中，根據鄉村建設標準，對未并網配置的基礎設施，構建符合現狀并滿足需求的基礎設施系統；對已并網配置的基礎設施，重點對老舊廢棄的基礎設施進行維修，并制定檢修制度。對城市公共服務與社區的關系進行調查，與相關部門協商增設與城市社區相同的警務、醫療等社區服務網點，派駐工作人員長期展開社區服務，與城市公共服務形成良好銜接。

4.3 盤活村莊閑置土地，建立預征收制度

城市發展需要土地的支撐，向邊緣區村莊征收土地是城鎮化發展的必然需求。為支持韓城市建設，趙村大量土地被征，但受政府領導換屆和資金短缺的影響，趙村社區存在大量土地劃而未征、征而未建、建而未成的現象（圖7—9）。因此，規劃基于對土地現狀權屬以及政府和村民發展意愿的調查，結合土地征收情況，制定差異化的土地使用策略。

圖7 劃而未征的土地范圍及其現狀

一是針對已征已建的用地，嚴格控制建設用地的開發容量與環境風貌，在建設風格和環境品質上，既滿足現代審美訴求，又能體現鄉村特色。二是針對征而未建的土地，加快探索鎮集體產權制度改革的方法與路徑，明晰集體經濟組織內部的產權關系，構建大集體經濟，達到盤活閑置資源、增強集體經濟實力、促進村民增收、解決歷史遺留問題的目的。三是針對村莊未征的土地，立足城鄉長遠發展需求，建立未征土地預征收制度，在與村民達成協議后支付土地預征收定金，并以實際征收年土地市場價值進行評估、補償，避免土地難征收現象的出現。

4.4 加強社區開發建設和標準的管控

趙村社區在空間建設上應進行嚴格管控，保證城鄉風貌的良性過渡。首先，制定社區加建拆除計劃，優先拆除違規搭建、危房以及村民有意愿拆除的建筑空間，明確彩鋼瓦拆除和改造策略，分批次開展彩鋼瓦拆除與整治工作。其次，明確鄉村建設管控導則，在建筑和外部空間設計中適度高標準超前打造，嚴禁私搭亂建行為，規范彩鋼瓦的使用。最后，挖掘提煉各地文化元素，結合本村傳統民居的特點，整理出有代表性的農房建設圖集，提出新農房建設引導方案，堅持讓農民看得懂的原則，通過圖文并茂的形式進行宣傳、科普和引導，提高農民對農房風貌的認知度和認同感，避免千村一面、萬樓一貌、特征要素保護不到位、文化載體漸失等現象的出現。

4.5 因人施策，助力鄉村治理現代化

在推動城鎮化進程中應以新型城鎮化為目標，根據不同人群實現城鎮化能力的差異性因人施策，以人為本，渡村入城。在趙村社區以人為本的城鎮化進程中，一方面通過土地、宅基地與房屋確權工作，切實保障農民合法權益；另一方面做好鄉村社會調查工作，掌握社區人口的素質水平、就業方式和年齡構成等情況，在此基礎上，提供差異化村民培訓課程，提升村民思想意識，培育現代化村民。對有條件城鎮化但未能城鎮化的群體提供專業技能培訓，以村莊的產業發展帶動其就業及生活方式的城鎮化，引導其向市民轉化；對無能力城鎮化的老弱群體，應充分考慮其日常生活，提供和城市一致的醫療、養老等福利保障；對已半城市化的群體，則應通過宜居村莊的建設和塑造，提升村民的家園自豪感和村莊凝聚力。

圖8 征而未建的土地范圍及其現狀

圖9 建而未成的土地范圍及其現狀

4.6 給予村莊自主發展權，明確分期行動計劃

堅持規劃先行，按照區域統籌發展的要求從宏觀層面把握城市邊緣區發展方向，有序推進邊緣區建設。韓城市國土空間總體規劃、全域鄉村振興戰略規劃、村莊發展布局規劃等應將趙村社區納入規劃編制范疇，在趙村社區的發展目標、工作重點、建設批次和近期行動計劃等內容上形成共識并共同管理，使其成為村莊規劃編制的有效依據。允許未納入城市建設近期開發計劃的村莊選擇自己的未來，由村（社區）組織編制發展建設規劃，原則上建議近期編制村莊規劃或專項規劃，遠期根據城市發展情況，選擇性編制控制性詳細規劃；在經有關部門認證許可后付諸實施，以此激活村民主體力量，體現人民城市人民建的思想。

對于趙村社區，應根據上位規劃的要求，結合自身資源稟賦與城鄉關系，以發展需求為指引，主動構建一條城鄉融合、多元目標的發展路徑。通過人居環境、體制機制、產業發展等方面的創新優化，在保障村民安居樂業的基礎上，穩步推進健康的城鎮化。在規劃建設時序上，明確村莊近、中、遠期規劃目標，制定分時序、多層次的梯度建設計劃和建設重點。優先保障村民基本生活訴求，提升村莊人居環境品質，適度發展鄉村產業，保障村民就業，加強鄉風文明建設，培育村民現代化意識。

5 結語

中國城市邊緣區村莊城鎮化是歷史發展的必然，但在推進城鎮化進程中不能一味追求數字上的“虛假繁榮”，更不能將城市邊緣區的村莊作為城鎮化的犧牲品，忽略村民與鄉村社會的發展，以鄉村社會的毀滅來支撐城鎮化的訴求，應基于對村莊現狀和村民發展訴求的研判，采用柔性規劃的思路，合理選擇城市邊緣區村莊城鎮化路徑。在推進村莊城鎮化過程中，目前雖無明確的細則化技術導則或指南，但上級政府也應從全域發展的視角做好統籌規劃，明確村莊發展目標和工作重點，使其成為村莊規劃編制的依據。而城市邊緣區村莊自身應結合上位規劃的要求，主動編制相關規劃，積極探求村莊發展路徑，憑借優越的區位交通條件，大力推動村莊產業發展，提高村民收入，促進鄉村振興。面對村莊土地權屬復雜的現狀，因地制宜地制定差異化策略，保證已征已建的土地與城市建設標準統一，通過土地流轉盤活已征未建的土地，構建土地預征收制度，避免未來土地征收難的困境。

注釋：

① 全國科學技術名詞審定委員會預公布的《城鄉規劃學名詞（2020）》第03.099 條：城市邊緣區是城市建成區外圍在土地使用、基礎設施及社會經濟和人口統計特征方面處于城市和鄉村之間的一種過渡地帶。

②2021 年6 月2 日頒布的《自然資源部國土空間規劃局 自然資源部耕地保護監督司關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮開發邊界劃定工作的函》第7 條：劃定城鎮開發邊界不預設比例，不與城鎮建設用地規模指標掛鉤。應基于城鎮的發展潛力、用地條件、空間分布特點等劃定城鎮開發邊界，體現城鎮功能的整體性和開發建設活動的關聯性。

③ 《中華人民共和國鄉村振興促進法》第3 條：促進鄉村振興應當按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能。