我國反洗錢法律制度的創(chuàng)新與發(fā)展

隨著國際、國內(nèi)形勢發(fā)生深刻變化，現(xiàn)行《反洗錢法》并不能滿足反洗錢面臨的新要求和新挑戰(zhàn)，亟待修訂完善。今年6月1日，《反洗錢法（修訂草案）》正式面向社會公開征求意見。從內(nèi)容來看，本次修訂擴(kuò)展了反洗錢概念，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險為本的反洗錢理念，明確個人反洗錢義務(wù)，新增反洗錢有關(guān)制度，彌補(bǔ)了制度短板。

《反洗錢法》是我國反洗錢法律制度的基礎(chǔ)，也是反洗錢工作的重要法律支撐。自2007年《反洗錢法》頒布實(shí)施以來，我國反洗錢政策法規(guī)日趨完善，監(jiān)管能力逐步提升，打擊洗錢犯罪成效明顯，反洗錢國際治理參與度不斷提升。然而，隨著國內(nèi)外形勢變化，現(xiàn)行《反洗錢法》已不能完全適應(yīng)新形勢的要求，亟待修訂完善。經(jīng)過3年醞釀，《反洗錢法（修訂草案）》（以下簡稱“草案”）于2021年6月1日面向全社會公開征求意見，《反洗錢法》修訂邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。

《反洗錢法》修訂的背景

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十四次會議審議通過的《關(guān)于完善反洗錢法、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》（以下簡稱“三反意見”），賦予了反洗錢新的使命，指出“反洗錢是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理體系擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放的重要手段”。反洗錢的新定位，使得反洗錢工作的內(nèi)涵和外延面臨重要變化，超越了傳統(tǒng)意義上打擊反洗錢和預(yù)防洗錢犯罪的概念。

然而，現(xiàn)行的《反洗錢法》的部分規(guī)定明顯滯后，例如，反洗錢上游犯罪范圍過窄、個人反洗錢義務(wù)空白、受益所有人制度缺失、反洗錢處罰懲戒性不夠等，嚴(yán)重影響了反洗錢工作開展，《反洗錢法》勢在必行。

2018年，人民銀行啟動《反洗錢法》修訂工作，深入開展課題調(diào)研，提出修法目標(biāo)，分析法律缺陷，形成立法建議，于2020年初完成了草案的起草工作。隨后，多次征求相關(guān)部委意見，廣泛聽取機(jī)構(gòu)和專業(yè)人士意見，進(jìn)一步完善草案內(nèi)容。

在2021年6月1日公布的修訂草案中，對《反洗錢法》中的35條內(nèi)容進(jìn)行了修改，僅保留了2條原文內(nèi)容，且新增條文26條。此次修法力度之大、內(nèi)容之全面，既是對我國反洗錢工作十幾年來經(jīng)驗(yàn)以及不足的積極回應(yīng)，也是對新時代、新定位、新要求的充分響應(yīng)。

主要制度突破

擴(kuò)展反洗錢概念，明確反洗錢目標(biāo)任務(wù)。現(xiàn)行《反洗錢法》將反洗錢工作界定為：預(yù)防《刑法》第191條的七類上游犯罪的洗錢活動。按照這個界定，反洗錢監(jiān)督管理工作僅僅是從屬于打擊刑事犯罪的需要，未能突出反洗錢工作的預(yù)防性質(zhì)以及反洗錢工作對整體國家安全的重要作用。草案對此進(jìn)行了修改：一是在草案關(guān)于反洗錢的概念中，不再具體列舉上游犯罪類型，而是表述為“為了預(yù)防通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動”。“反洗錢”和“洗錢行為”的范圍由此得以擴(kuò)展，從而與《刑法》有關(guān)洗錢犯罪的規(guī)定相一致，這也順應(yīng)了國際標(biāo)準(zhǔn)中對洗錢罪上游犯罪類型擴(kuò)大化的趨勢，同時強(qiáng)調(diào)了反洗錢預(yù)防和遏制洗錢犯罪活動及相關(guān)違法、犯罪活動的工作目標(biāo)。二是草案規(guī)定“預(yù)防和遏制恐怖主義融資活動適用本法”，與《中華人民共和國反恐怖主義法》相銜接，將反洗錢工作的目標(biāo)任務(wù)上升到國家總體安全觀的角度，表明反洗錢工作的落腳點(diǎn)不僅是維護(hù)金融秩序，還包括維護(hù)國家安全。

強(qiáng)調(diào)風(fēng)險為本反洗錢理念，接軌國際通行標(biāo)準(zhǔn)。近年來，世界主要國家和地區(qū)的反洗錢監(jiān)管逐步從規(guī)則為本轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險為本。在14年的反洗錢實(shí)踐中，中國人民銀行不斷探索風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管思路，義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢也在積極嘗試風(fēng)險為本的工作方法。有鑒于此，草案貫徹著風(fēng)險為本的理念：一是優(yōu)化資源配置，以中國人民銀行開展或者會同有關(guān)部門開展的國家、行業(yè)、義務(wù)機(jī)構(gòu)的洗錢風(fēng)險評估為重要參考。根據(jù)風(fēng)險狀況，將反洗錢資源合理分配到相關(guān)領(lǐng)域，并采取強(qiáng)化、簡化或者特定風(fēng)險控制措施。二是強(qiáng)調(diào)義務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險為本的反洗錢工作要求，要求其基于風(fēng)險狀況采取風(fēng)險管理措施，基于風(fēng)險程度開展客戶盡職調(diào)查并采取相應(yīng)措施，通過優(yōu)化內(nèi)控制度、系統(tǒng)建設(shè)、風(fēng)險指標(biāo)設(shè)計、調(diào)查手段運(yùn)用等，進(jìn)一步強(qiáng)化洗錢風(fēng)險管控。

明確個人的反洗錢義務(wù)，促進(jìn)工作有效開展。現(xiàn)行《反洗錢法》將金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)作為義務(wù)主體，但是，對其他單位以及個人的反洗錢義務(wù)要求基本為空白。盡管中國人民銀行也在相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件中明確規(guī)定，個人要配合金融機(jī)構(gòu)的反洗錢工作，但是，由于上述文件法律層級相對較低，且缺乏對個人反洗錢義務(wù)的統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)踐中面臨較多問題。草案對此進(jìn)行了完善：

新增對個人的反洗錢要求，包括配合金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)為履行反洗錢義務(wù)開展的客戶盡職調(diào)查、配合反洗錢調(diào)查、依法履行巨額現(xiàn)金收付申報等義務(wù)以及不得為洗錢等違法犯罪活動提供便利等。盡管個人的反洗錢義務(wù)有所增加，但是也要清醒認(rèn)識到，上述規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)公民的資金財產(chǎn)安全，公民通過主動配合有關(guān)反洗錢工作，避免被違法犯罪活動利用。

新增反洗錢有關(guān)制度，填補(bǔ)法律層面空白。從國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)外反洗錢工作實(shí)踐來看，當(dāng)前，受益所有人信息報送制度尚未建立、反洗錢預(yù)防措施缺失等問題，也影響了我國反洗錢工作向縱深發(fā)展。為此，草案對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充完善：

一是增加了受益所有人信息報送制度。目前歐美主要國家已建立起受益所有人信息集中登記制度。為了彌補(bǔ)我國在這一領(lǐng)域的制度空白，草案規(guī)定了法人和非法人組織要申報受益所有人信息。所謂受益所有人，即最終擁有或者控制法人和非法人組織的自然人。這是我國市場透明度與國際接軌的重要標(biāo)志，對于改善營商環(huán)境，預(yù)防和打擊犯罪，遏制金融亂象都有重要意義。同時，這也是我國后續(xù)建立受益所有人相關(guān)制度的重要法律依據(jù)。

二是增加了反洗錢特別預(yù)防措施。特別預(yù)防措施要求對存在恐怖融資風(fēng)險和重大洗錢風(fēng)險等情形采取監(jiān)測資金流動、限制金融賬戶功能、凍結(jié)資金和資產(chǎn)的措施，這是結(jié)合我國近年來打擊電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等各種新型犯罪和有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、國際義務(wù)制定的綜合性預(yù)防制度，對遏制犯罪、維護(hù)國家安全和主權(quán)具有重要的意義。草案將近年來的經(jīng)驗(yàn)探索以法律形式固定下來，為今后有關(guān)工作提供堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。

彌補(bǔ)的短板

明確了特定非金融機(jī)構(gòu)范圍及監(jiān)管職責(zé)。現(xiàn)行《反洗錢法》規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)兩類義務(wù)主體，但對特定非金融機(jī)構(gòu)的要求一直沒有有效落地。有關(guān)部門已分別在規(guī)范性文件中明確特定非金融機(jī)構(gòu)范圍和具體義務(wù)，但是規(guī)范性文件法律效力層級低，制約了反洗錢工作的有效開展，需要將經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的、行之有效的成熟做法上升為法律。為解決上述問題，在草案第七章明確了特定非金融機(jī)構(gòu)范圍及履行反洗錢義務(wù)的條件，并規(guī)定了 “其他由國務(wù)院反洗錢行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)洗錢風(fēng)險狀況確定的需要履行反洗錢義務(wù)的機(jī)構(gòu)”這一兜底條款。

擴(kuò)展了反洗錢調(diào)查的有關(guān)范圍。反洗錢調(diào)查是反洗錢工作的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)行《反洗錢法》在調(diào)查主體、調(diào)查對象方面有較大限制，一定程度上導(dǎo)致基層有價值的線索難以得到及時充分的調(diào)查，部分移送線索的情報價值不高、對打擊洗錢犯罪的積極作用未能充分體現(xiàn)。草案對反洗錢調(diào)查的主體和對象進(jìn)行修改：反洗錢調(diào)查權(quán)由省一級擴(kuò)展至設(shè)區(qū)的市一級人民銀行分支機(jī)構(gòu)，調(diào)查對象范圍由金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展到特定非金融機(jī)構(gòu)、單位以及個人。上述變化，既有利于打擊洗錢犯罪和相關(guān)上游犯罪，也有利于維護(hù)金融秩序和人民群眾切身利益。

增強(qiáng)了反洗錢處罰的懲戒性。現(xiàn)行《反洗錢法》中對個人罰款上限是50萬元，對金融機(jī)構(gòu)的罰款上限是500萬元，處罰標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于歐美各國的處罰標(biāo)準(zhǔn)，相對金融業(yè)龐大的行業(yè)利潤和高額個人收入，難以具有威懾力。另外，處罰范圍過窄、處罰手段有限等缺陷，進(jìn)一步削弱了反洗錢處罰的懲戒性。為此，草案進(jìn)行了修改：一是擴(kuò)大了處罰的范圍，將未建立健全反洗錢內(nèi)部控制制度等納入了行政處罰范圍;二是整體提高處罰力度同時，對義務(wù)機(jī)構(gòu)對不同危害的程度違規(guī)行為進(jìn)行區(qū)分，對不同類型違規(guī)行為視情節(jié)輕重實(shí)施處罰;三是完善了致使洗錢后果發(fā)生的加重處罰規(guī)定，同時將行政追責(zé)的時效增加為5年;四是考慮特定非金融機(jī)構(gòu)規(guī)模比較小，且風(fēng)險相對較低等特征，設(shè)置輕于金融機(jī)構(gòu)的罰則。

此外，草案還根據(jù)國內(nèi)外形勢變化，在強(qiáng)化反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制、進(jìn)一步加強(qiáng)反恐怖融資工作、擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)范圍、深化反洗錢義務(wù)、在符合國際法準(zhǔn)則基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大我國法律的域外適用等方面進(jìn)行了探索和完善。

結(jié)語

《反洗錢法》修訂意義重大，從草案的諸多突破就可以看出此次修法的力度和決心。草案旨在通過健全反洗錢法律制度和監(jiān)管框架，進(jìn)一步接軌反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)，提升反洗錢監(jiān)測調(diào)查的有效性，實(shí)現(xiàn)預(yù)防和遏制洗錢犯罪活動及相關(guān)違法犯罪活動的反洗錢目標(biāo)任務(wù)，從而推動我國反洗錢工作高質(zhì)量、高水平發(fā)展。

（包明友為中國人民銀行反洗錢局副局長。本文編輯/王柏勻）