四川德陽農村閑置宅基地（農房）流轉的實踐與啟示

徐國彬/江蘇省農村合作經濟經營管理站

為貫徹落實中央和江蘇省關于農村土地制度改革相關要求，鼓勵引導試點縣探索宅基地“三權分置”具體路徑和辦法，筆者日前隨團赴四川省德陽市，通過與省市縣鄉農業農村部門、農交所、律所、公證處等單位座談交流，進村入戶實地走訪村集體經濟組織和受讓方代表等，深入學習利用農村產權交易市場盤活農村閑置宅基地（農房）的“三書模式”等。

做法與經驗

近年來，四川在省農業農村廳設立農村宅基地管理處，加大農村宅基地規范管理，創新探索適度放活宅基地（農房）使用權的具體路徑。德陽地區率先取得成果，依托“三書模式” （律師法律審查意見及見證書、公證書、交易鑒證書），流轉交易閑置宅基地（農房）412宗，總計金額7734.71萬元。

深入基層，詳細摸排現狀。據德陽對全市1457個村開展的宅基地管理和利用調研，村均約有5套農房閑置，農村閑置宅基地占總建設用地近七分之一。隨著城鎮化快速推進，農村宅基地（農房）閑置問題日益普遍，一方面進城農民具有流轉閑置農房增收的意愿，另一方面下鄉市民具有到農村租房休閑創業的需求，如何為供需雙方有效搭建平臺，盤活利用7000多套沉睡的閑置農房等資產，成為當地實現鄉村振興迫切需要解決的問題之一。

確權頒證，奠定流轉基礎。德陽全市農村宅基地面積35.75萬畝，已確權頒證35.31萬畝，頒證率98.77%；集體建設用地面積2.08萬畝，已確權頒證2.07萬畝，頒證率99.52%；農村承包地面積348.2萬畝，已確權頒證80.46萬本，占承包農戶數的97.25%。確權頒證使農村“三塊地”權屬清晰，農民的財產權利明確，為進一步推動農村土地制度改革特別是探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式奠定堅實基礎。

集思廣益，探索“三書模式”。據統計，成都農村產權交易所德陽所充分發揮信息發布、交易撮合、價格發現等農村產權交易市場基本功能，本著風險防控前置的思路，聯合相關律所、公證處等于2018年8月提出“三書模式”，以法律視野規范農房使用權流轉的程序和資料要件，規避后續可能發生的各類矛盾或糾紛，切實保障轉讓方、受讓方合法權益。具體流程依次為閑置農房信息收集與輔導、轉讓方簽訂委托合同、農交所審核發布、征集意向受讓、組織交易、成交簽約、交易結算、律所出具《律師法律審查意見及見證書》、公證處出具《公證書》、農交所出具《交易鑒證書》。

扎實服務，確保流轉順暢。流轉交易各部門扎實為群眾辦實事，切實做好流轉全程指導服務。流轉前，嚴格審查，確保擬流轉農房的權屬合法且無糾紛、所有的所有權人皆自愿流轉并已擁有更好的住所，如有糾紛或任一人不同意則不受理；發布后，通過農村產權交易平臺等多渠道廣泛征集意向受讓方并嚴格審查，如有違法亂紀、誠信黑名單等取消報名資格；流轉時，交易雙方在多方見證下簽訂專門的《閑置農房使用權流轉合同》，各專業機構分別出具相應的文書，整個過程律師和公證人員等全程參與并提供專業服務。

有益啟示

農村宅基地和房屋是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發展的重要資源。在依法維護農民宅基地合法權益和嚴格規范宅基地管理的基礎上，探索盤活利用農村閑置宅基地和閑置農房的有效途徑和政策措施，為激發鄉村發展活力、促進鄉村振興提供有力支撐。但現今在流轉中存在現實（或歷史）諸多難點且沒有可操作性的指導文件，如何破解這個難題，德陽農交所進行了有益探索，在閑置宅基地（農房）流轉實踐中引入“三書模式”。

流轉交易公平化。所有流轉信息均在政府指定的德陽農交所掛牌，在網站、電子大屏等各類公開渠道對外進行展示，公平公開，杜絕私下交易、防止小微腐敗。交易前所有流轉房屋的產權信息、出資信息均在村務公開欄進行公示公告，并接受本地農村集體經濟組織成員質疑。在交易現場，公證員對交易流程的真實性和合法性進行現場公證，村委會成員一同見證。

辦理程序規范化。“三書模式”的顯著功能之一，就是提供一個簡潔明了、步驟明確、標準統一的交易辦理程序，參與人不需要任何經驗和專業的法律知識，不用尋找其他的代理機構，更不用擔心受騙，只要提出交易申請，后續按照規范的流程操作，嚴謹的程序和標準的服務體現了“三書模式”的法律嚴肅性和權威性，確保經“三書模式”辦理的交易流轉合法合規、符合交易雙方的真實意愿。

交易文書專業化。《律師法律審查意見及見證書》《公證書》《交易鑒證書》充分考慮轉讓方、受讓方的正當合理訴求，并對將來可能出現的法律風險處置進行明確約定，不需要當事人另外簽訂補充條款，有效發揮了公共法律服務“黑匣子”的功能。“三書模式”法律文書的完整性和有效性相輔相成，為保障雙方的合法權益、促進各方當事人全面誠信履行合同義務發揮重要作用。

模式適用廣泛化。農房被農民群眾視為“家”，是在農村產權實際交易中涉及農戶情感最深、交易金額最大、操作最為復雜、潛在糾紛最多的交易品種。“三書模式”用規范性的文書，簡化流轉過程中繁雜的流程，避免后續潛在各類糾紛，提高了雙方辦理效率、降低了辦理成本、減少了各種矛盾發生。從應用效果上看，在土地經營權等其他農村產權交易品種具有可操作性、可復制性、可推廣性的借鑒作用。

對江蘇的建議

當前江蘇以昆山、沛縣等地承擔全國深化農村宅基地制度改革試點為契機，積極穩妥開展農村閑置宅基地（農房）盤活利用工作，大力探索閑置宅基地（農房）有償流轉現實路徑，切實增加農民收入、促進城鄉融合發展和推動鄉村振興、共同富裕。江蘇應借鑒四川等地閑置宅基地（農房）流轉中有效舉措，在做好組織領導、政策扶持、宣傳引導等工作基礎上，進一步創新舉措，取得更多的實效。

更加穩慎推進宅基地制度改革。農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局，是深化農村改革的重要內容。在做好房地一體宅基地確權登記、且不突破現有法律政策規定的前提下，積極穩妥開展多種形式的閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作。在盤活利用中引入律師、公證員等法律力量，堅持農民利益不受損，尊重農民意愿，以增加農民財產性收入、提高資源利用效率為出發點，增強農民群眾獲得感、幸福感、安全感和認同感，調動農民參與盤活利用的積極性和主動性。流轉全過程中交易所不收取農民任何費用。針對閑置農房權屬存在爭議、所有權人無其他合法穩定居所或共有人有未成年人等情形，待相關問題解決后再流轉，保障相關人員居住權利。

更加規范開展閑置宅基地流轉。在試點地區先行先試的基礎上，總結推廣經驗做法，發揮示范引領作用。結合各地實際，編制農村宅基地使用權流轉管理辦法，明確宅基地流轉、互換、繼承、贈與、出租、入股、合作經營等各類宅基地使用權流轉的條件、程序等，引入“三書模式”等公共法律服務，在操作流程、公開公示、條款擬定、合同簽署等領域，切實保障農戶的權益。同時，切實維護受讓方正當、合法權益。通過江蘇省農村產權交易平臺統一操作，實現宅基地公開、公平、有序、規范流轉。盡可能簽訂長租期合同，吸引城市資金、技術、人才等要素流向農村，助力鄉村振興。涉及農房改造升級、發展民宿等，提前報備申請，待批準后再簽約流轉。合同期限內，因規劃調整拆遷或農戶毀約收回房屋的賠償、到期后再續租等事宜，在合同中也作明確約定，切實保護返鄉下鄉創業就業人員的合法權益。

更加完善多方共同盤活利用機制。為更好地促進閑置宅基地（農房）流轉，將信息在更大范圍、更廣渠道傳播，積極與第三方推廣機構合作，綜合運用直播看房、VR看房等新技術，通過抖音、快手等新媒介，吸引更多的意向受讓方網絡看房、實地探房。與村集體、國有企業、民宿機構等合作，統一策劃、統一打造、抱團發展，嘗試村集體主導開發、村企合作聯建、以房入股、以房解困等一批宅基地盤活利用模式，提升當地產業發展活力和可持續發展能力。在取得法律授權的基礎上有序開展農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點，與郵儲銀行、農商行、農擔公司等金融機構合作，打造“政企交銀保擔”合作模式，引導金融活水流向農村，為發展鄉村產業等提供融資支持，助力鄉村振興、共同富裕。