我國職業(yè)教育層次布局調整與經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調性分析

尹玉輝 聶偉

職業(yè)教育層次布局調整是教育發(fā)揮促進經(jīng)濟社會發(fā)展的正向功能，與經(jīng)濟社會保持良好協(xié)調性的必然要求。2014年《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》）提出“探索發(fā)展本科層次職業(yè)教育”，拉開職業(yè)教育層次布局調整的新序幕。2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）進一步明確提出“開展本科層次職業(yè)教育試點”，同年，教育部批準了首批本科層次職業(yè)教育試點學校，15所學校由“職業(yè)學院”更名為“職業(yè)技術大學”。2020年，教育部等九部門頒布《職業(yè)教育提質培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》，進一步強調“把發(fā)展本科職業(yè)教育作為完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關鍵一環(huán)，培養(yǎng)高素質創(chuàng)新型技術技能人才，暢通技術技能人才成長通道。”“穩(wěn)步推進本科層次職業(yè)教育試點”。自2019年以來，教育部先后公布23所本科層次職業(yè)教育試點學校和4所獨立學院轉設的本科層次職業(yè)學校，職業(yè)教育層次布局調整穩(wěn)步有序推進。依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段對人才的不同需求，進行教育層次布局調整優(yōu)化是合理規(guī)劃與推動經(jīng)濟社會發(fā)展，解決教育發(fā)展問題的重要舉措。新時期我國職業(yè)教育層次布局調整正是適應經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的需要。

人均GDP作為反映一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的重要指標，可以較好地反映不同階段的生產(chǎn)力水平。新中國成立后，我國的人均GDP持續(xù)提高，1980年首次超過300美元，2001年首次超過1000美元，2019年首次超過1萬美元。依據(jù)GDP這一指標，我們大致可以分為四個經(jīng)濟發(fā)展和人才需求的不同階段：第一階段，新中國成立后至20世紀80年代之前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后、國家經(jīng)濟百廢待興，低端操作技能人才非常缺乏。我國著力發(fā)展初等職業(yè)教育，為新中國成立初期國民經(jīng)濟供給具有初級操縱技能的工人；第二階段，20世紀80年代至21世紀初，隨著國民經(jīng)濟的不斷恢復和發(fā)展，我國技術人才緊缺。這一時期，國家大力發(fā)展中等職業(yè)教育，為改革開放后國民經(jīng)濟快速發(fā)展，四個現(xiàn)代化建設提供技術技能人才；第三階段，21世紀初至今，中國特色的市場經(jīng)濟制度確立并不斷完善，地方區(qū)域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，高級應用人才緊缺。國家著力發(fā)展專科高等職業(yè)教育，培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展所急缺的高級應用人才；第四階段，2019年以來，新興行業(yè)的技術迭代頻率逐漸加快，新職業(yè)、新崗位層出不窮，創(chuàng)新技術型人才緊缺。我國開始發(fā)展本科層次職業(yè)教育。整體來看，職業(yè)教育層次布局調整的步伐與經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性相協(xié)調（見表）。

表 我國不同職業(yè)教育層次發(fā)展的社會經(jīng)濟背景

一、初等職業(yè)教育發(fā)展情況

新中國成立以來，初等職業(yè)教育在較長一段時間內占據(jù)主導地位，但初等職業(yè)教育發(fā)展的黃金時間段是新中國成立后至改革開放（20世紀80年代）。初等職業(yè)教育主要是指在小學畢業(yè)后開展的、初中階段的職業(yè)教育，包括學歷教育和職業(yè)培訓。它廣泛地包含在對青少年進行的基礎教育中和成人教育中，對改變新中國成立初期百廢待興的局面具有極其重要的作用。

將我國初等職業(yè)教育發(fā)展的黃金時間段界定為建國后至改革開放時期，主要兩方面原因：一是根據(jù)職業(yè)教育發(fā)展史，學界普遍認為，建國初期的職業(yè)教育是延續(xù)民國時期的實業(yè)教育，其基本任務是“培養(yǎng)青年生活之知識與生產(chǎn)之技能”，由于當時生產(chǎn)的技術含量和工藝水平都很有限，相應的就業(yè)層次不高，職業(yè)教育的實施重心自然也較低。實業(yè)教育遂定位于中等層次以下，這一定位可以說一直延續(xù)到改革開放之前。二是這一時期，初等職業(yè)教育是作為恢復生產(chǎn)、掃除文盲的補償教育，是指以具備各種層次文化基礎（包括脫盲）為對象，進行從業(yè)崗位需要的最基本的職業(yè)技術訓練，從實施形式和教育內容來看，其實際教育層次位于中等層次以下。當時初等職業(yè)教育的實施形式多樣，主要有六種：初級中等教育階段的初級職業(yè)學校；在初中階段內進行定向職業(yè)教育的學校，如綜合中學、初二分流教育，實行“五·四”學制地區(qū)舉辦的“3+1”“2+2”模式的學校，在初中四年中分別用1-2年的時間學習職業(yè)課程；普通中、小學校開設的勞技課；小學后、初中后、高中后的短期職業(yè)培訓；對城鎮(zhèn)從業(yè)者進行的適應崗位需要的最基本的職業(yè)技術訓練；農(nóng)村中開展的實用技術培訓等。

初等職業(yè)教育很好地發(fā)揮恢復生產(chǎn)、掃除文盲，提高九年義務教育普及率，促進勞動生產(chǎn)率提高的作用。首先是適應建國后我國繁重的掃盲任務。據(jù)統(tǒng)計有2.35億人，占人口總數(shù)的23.5%。其次是短期的職業(yè)培訓有效提高了我國職工的技能水平，加快了國民經(jīng)濟恢復的速度。初等職業(yè)教育有效補充了具有最基本的職業(yè)技術訓練的城鎮(zhèn)從業(yè)者，適應當時落后的生產(chǎn)力對人才的需求。再次是初等職業(yè)教育是提高農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)村小康的有效措施，能夠和農(nóng)業(yè)開發(fā)緊密結合，可以保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較持久的競爭能力，效益明顯。

二、中等職業(yè)教育情況

新中國成立后，隨著我國政治、經(jīng)濟、社會日趨穩(wěn)定發(fā)展，教育政策也日趨完善。從改革開放后至20世紀80年代，中等職業(yè)教育結構調整始至21世紀初期，我國中等職業(yè)教育經(jīng)歷了一段黃金發(fā)展期，但從規(guī)模上看，由于事物發(fā)展的規(guī)律性，中等職業(yè)教育發(fā)展的紅利延續(xù)到2010年。中等職業(yè)教育是對具有初中文化程度的人進行的培訓與教育，通過接受培訓和教育使受教育者成為中、初級技術管理人員、技術工人及其他從業(yè)人員。2006年，國務院辦公廳針對中等職業(yè)教育作了權威的概念界定：中等職業(yè)教育是在九年義務教育的基礎上，承擔培養(yǎng)高素質勞動者和數(shù)以億計的技能型人才的任務，主要包括高中階段進行的職業(yè)教育和部分高中后職業(yè)培訓。我國中等職業(yè)教育主要包括技工學校、中等專業(yè)學校和職業(yè)中學三大主體。

這一時期，我國確立了職業(yè)教育在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，并在1982年將其列入憲法。同時，1980年國家首次將“職業(yè)教育經(jīng)費”科目在全國教育事業(yè)費中單獨列出，自此，我國職業(yè)教育有了專項經(jīng)費開支，為之后的快速發(fā)展奠定了良好的基礎。此后20年，中等職業(yè)教育取得了輝煌的成就，對實現(xiàn)我國現(xiàn)代化作出了重大貢獻，成為我國教育體系中的重要組成部分。

1979年改革以后，我國以經(jīng)濟建設為中心，國民經(jīng)濟快速發(fā)展對人才提出數(shù)量和質量的要求，職業(yè)教育層次布局調整成為教育適應經(jīng)濟發(fā)展需求的宏觀人才政策措施。1980年，我國中等職業(yè)教育在校生數(shù)169.7萬人，此后，中職在校生數(shù)在波動中上升，到2010年在校生數(shù)達到建國以后的歷史最高點2237.4萬人，是1980年在校生數(shù)的13倍多（見圖1）；與此相對應，1980年，我國人均GDP為311美元，到2010年，這一數(shù)據(jù)達到4434美元，是1980年的14倍多；1980-2010年，中等職業(yè)教育發(fā)展規(guī)模與我國人均GDP同步增長，中等職業(yè)教育適應我國國民經(jīng)濟發(fā)展對人才的需求，兩者協(xié)同發(fā)展。

圖1 1980-2010年中等職業(yè)教育在校生數(shù)

三、專科高等職業(yè)教育發(fā)展情況

我國自1982年將發(fā)展職業(yè)教育寫入憲法，確立職業(yè)教育在經(jīng)濟和社會發(fā)展中的重要地位，一方面是大力發(fā)展中等職業(yè)教育，另一方面是開始注重專科高等職業(yè)教育的發(fā)展，職業(yè)教育步入快速發(fā)展的軌道。

（一）我國市場經(jīng)濟發(fā)展對高級應用人才需求強勁

1992-2002年，我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，2001年我國加入世界貿(mào)易組織后，抓住經(jīng)濟全球化機遇，國民經(jīng)濟高速發(fā)展，這一年我國人均GDP首次突破1000美元。2003年以后中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制更加完善，多種經(jīng)濟成分開始出現(xiàn)，第三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，這催生了體量足夠大的勞動力市場，新興經(jīng)濟對人才需求旺盛，新職業(yè)、新崗位層出不窮，對勞動力的知識技能提出了新的要求和標準。

（二）專科高等職業(yè)教育以其投入少，周期短的人才培養(yǎng)優(yōu)勢有效滿足社會用人需求

我國高等教育人才培養(yǎng)規(guī)模難以滿足社會需求，迫切需要調整高等教育布局。此時，專科高等職業(yè)教育開始發(fā)揮投入少、周期短的人才培養(yǎng)優(yōu)勢，有效滿足了用人單位“要得到，用得上，留得住”的用人需求。一方面，專科高等職業(yè)教育的專業(yè)設置和教學內容更加重視應用性、針對性及適應性，為地方培養(yǎng)了急需的應用人才，如金陵職業(yè)大學的園林綠化專業(yè)、廣州大學的酒店管理專業(yè)、天津職業(yè)大學的眼鏡專業(yè)、北京聯(lián)合大學的商品檢驗專業(yè)等，都是以往普通高校所沒有的。另一方面，職業(yè)大學都是地方創(chuàng)辦，招收自費生，學制2-3年，畢業(yè)后不包分配，由用人單位擇優(yōu)錄用，性質類似于職業(yè)高中。1980年，南京金陵職業(yè)大學首開先河，后來陸續(xù)有13所短期職業(yè)大學被批準建立。到1985年，職業(yè)大學已發(fā)展到128所。同時，1985年，（原）國家教委選擇三所中專學校試辦五年制高等職業(yè)教育（四五套辦），探索在中專基礎上辦高等職業(yè)教育。實踐證明，高等職業(yè)教育能在較少投入下和較短時間內收到成效。

（三）20世紀初，專科高等職業(yè)教育進入大發(fā)展時期

2000年初，國務院把設立高等職業(yè)技術教育院校的權力下放到省級人民政府，職業(yè)技術學院數(shù)量和在校生規(guī)模進入了大發(fā)展時期。從高職高專的學校總數(shù)來看，2000年我國高職高專學校數(shù)為442所，而2001年就達到628所，增加了186所，學校數(shù)一年增長了42.1%；2018年，高職高專學校數(shù)更是達到1418所，比2000年增加了976所，增長了2.3倍（見圖2）；從普通專科在校生數(shù)來看，2001年我國普通專科在校生數(shù)共計216.1萬人，2018年這一規(guī)模達到1133.7萬人，增長4.243倍。

圖2 2001-2018年高等職業(yè)教育學校數(shù)

四、本科層次職業(yè)教育發(fā)展情況

我國本科層次職業(yè)教育的發(fā)展是黨的十八大之后明確提出的，是新時代職業(yè)教育發(fā)展的最重要標志。我國在持續(xù)了30年多的經(jīng)濟高速增長后，已成為世界經(jīng)濟大國。2010年我國GDP總量超過日本，成為世界第二，人均GDP由2000年的949美元達到2011年的5445美元，增長近4.7倍。2011年，我國城鎮(zhèn)化率超過50%。2019年，我國人均國民總收入（GNI）進一步上升至10410美元，首次突破1萬美元大關。我國現(xiàn)有職業(yè)教育層次布局難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。

（一）職業(yè)人才層次難以滿足經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展需求

我國產(chǎn)業(yè)結構中農(nóng)業(yè)、工業(yè)比重偏大，服務業(yè)比重偏小，且普遍存在產(chǎn)品技術含量低、附加值低、缺乏核心競爭力的問題。這種粗放型的經(jīng)濟增長方式必然不能持久，尤其是在廉價勞動力比較優(yōu)勢喪失后，我國必須進行經(jīng)濟發(fā)展方式轉型和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，依靠科技創(chuàng)新和勞動人口素質的提高來實現(xiàn)經(jīng)濟的增長。經(jīng)濟發(fā)展方式轉型和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，必須依靠一支數(shù)量充足、結構合理的高層次人才隊伍的支撐。國際經(jīng)驗表明，經(jīng)濟越發(fā)展，社會越進步，越需要高質量的職業(yè)教育和高素質的技能型人才。德國、瑞士、芬蘭和荷蘭等國的國家競爭力不斷提升，與其擁有良好的職業(yè)教育體系是分不開的。當前，一方面，我國一些地區(qū)頻現(xiàn)“高級技工荒”，另一方面是百萬大學生就業(yè)難，嚴重的結構性失業(yè)問題已經(jīng)突出人才培養(yǎng)結構的失衡問題。因此，調整高等教育結構，加強技術技能人才培養(yǎng)，適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需求已刻不容緩。

（二）高等教育發(fā)展同質化難以適應經(jīng)濟社會發(fā)展對人才類型多樣化需求

成熟的人力資本理論已經(jīng)證明教育能夠顯著促進工作流動率和勞動生產(chǎn)率的提高。教育，尤其是高等教育是人力資源開發(fā)的最有效途徑，是提高人力資本最基本的手段。縱觀世界，各國都將高等教育布局優(yōu)化調整作為促進人力資源開發(fā)，推動經(jīng)濟社會發(fā)展，解決高等教育自身發(fā)展問題的重要舉措。建國以來，我國高等教育經(jīng)歷了精英化、大眾化和普及化三個發(fā)展階段。1999年之前，高等教育擴招以前，我國高等教育處于精英化階段，屬于“高校為主導的人才供給驅動”，高校培養(yǎng)什么人，市場接受什么人之后，隨著我國高等教育擴招，高等教育步入大眾化，進入“市場為主導的需求驅動”；經(jīng)過隨后20年的發(fā)展，2019年我國高等教育毛入學率達51.6%，高等教育進入普及化時代。高等教育對接行業(yè)產(chǎn)業(yè)需求、優(yōu)化調整人才培養(yǎng)結構適應經(jīng)濟新常態(tài)對應用型人才的需求成為高等教育布局面臨的新挑戰(zhàn)。

伴隨1999年以來，高等教育擴招政策，我國高等教育通過新設公、民辦本科院校，獨立學院和中外合作辦學等方式，新建646所本科院校（截至2012年數(shù)據(jù)），其中獨立學院有292所，新設公辦本科院校233所，新設民辦學校98所（含4所中外合辦高校）。新建普通本科高校占全國普通本科高校的55%。2012年新建本科高校培養(yǎng)的畢業(yè)生占全國非985、211普通本科高校的45%，設置的專業(yè)共有454個，覆蓋了11個學科，無論是人才培養(yǎng)規(guī)模還是人才培養(yǎng)的專業(yè)結構，新建本科院校都已成為本科層次人力資源開發(fā)的重要力量。但是一段時間以來，新建本科院校自身定位不清，人才培養(yǎng)同質化，出現(xiàn)“招工難與就業(yè)難”并存的社會現(xiàn)狀。高等教育多樣化成為高等教育普及階段，提高高等教育質量的必然選擇。

（三）專科層次的職業(yè)教育難以滿足人民群眾對接受高層次教育的需求

經(jīng)過改革開放40多年來的快速發(fā)展，我國人民生活總體上達到小康水平，人均收入達到世界中上水平，中等收入群體持續(xù)擴大，自1978-2018年，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的恩格爾系數(shù)分別從57.5%、67.7%降至27.7%、30.1%，廣大人民群眾生活消費從生存型消費階段邁向發(fā)展型階段，對優(yōu)質教育的需求不斷提高。我國社會的主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，著眼社會主義教育的本質要求。教育是民生之首，關系億萬人民群眾的切身利益、根本利益、長遠利益，是為人民服務的重要內容。在新的歷史時期，發(fā)展更高層次的職業(yè)教育是教育對當前我國社會主要矛盾的回應。

（四）本科層次職業(yè)教育是加快構建職業(yè)教育體系建設的歷史必然

本科層次職業(yè)教育的誕生，既有經(jīng)濟社會、人口年齡以及國民受教育水平等多種外部因素的綜合影響，也受教育系統(tǒng)內部因素的直接驅動。高等教育發(fā)展同質化推動了高等教育結構調整，本科層次職業(yè)教育應運而生。2014年，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》明確提出，拓寬高等職業(yè)學校招收中等職業(yè)學校畢業(yè)生、應用技術類型高等學校招收職業(yè)院校畢業(yè)生通道，打開職業(yè)院校學生的成長空間。在確有需要的職業(yè)領域，可以實行中職、專科、本科貫通培養(yǎng)。這一政策實際上是通過部分高校，尤其是新建本科院校轉型為應用技術類型高校，完成職業(yè)教育層次布局調整。進而解決職業(yè)教育的“斷頭路”問題和人才培養(yǎng)層次規(guī)格與經(jīng)濟社會發(fā)展需求不相適應的問題，最終促進我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設。同年，《決定》首次提出發(fā)展本科層次職業(yè)教育，本科職業(yè)教育在曲折中前進，直至2019年《方案》頒發(fā)，正式開展試點和探索工作，同年，教育部批準了首批本科層次職業(yè)教育試點學校，職業(yè)教育也在真正意義上實現(xiàn)了教育體系的現(xiàn)代化建設。

縱觀職業(yè)教育發(fā)展的歷程，職業(yè)教育層次布局整體上是伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平和國民受教育水平的提高而逐步上移的。不管是20世紀80年代的中等教育結構調整，重點發(fā)展中等職業(yè)教育，還是21世紀初著力發(fā)展專科高等職業(yè)教育，抑或是黨的十八大以來對本科職業(yè)教育的探索和專業(yè)學位研究生發(fā)展的重視，都是職業(yè)教育層次隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平而逐步上移的生動體現(xiàn)。