嵌入式普惠托育服務的探索與啟示

魏義方 張本波

《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》明確提出，“發展普惠托育服務體系”“大力發展多種形式的普惠服務”。發展普惠托育服務是優化生育政策最重要的配套支持措施之一，不僅有利于兒童全面發展、提升育齡人群生育意愿，也有利于推動消費增長、促進形成強大國內市場。浙江省杭州市積極探索在產業園區開辦嵌入式普惠托育機構，不僅滿足了園區職工的托育需求，而且對于促進企業良性發展、帶動地方經濟社會進步等方面都發揮了積極作用，形成了一些值得推廣借鑒的實踐經驗。

一、“陪爸媽上班”，產業園區嵌入式普惠托育的地方實踐

產業園區勞動年齡人口聚集的特點下年輕人占比相對較高，職工家庭特別是產業園區職工對子女照護服務需求強烈。但園區往往在建設之初，并未規劃、建設足夠的學前和托育設施，難以滿足產業園區廣大職工托育服務需求。近年來，隨著杭州市人才持續流入，產業園區職工托育服務供需矛盾日趨凸顯。為此，杭州市提出在有需求有條件的園區開展嵌入式幼兒園（含托育）建設試點。其中，濱江區是杭州市國家級高新技術產業開發區，也是大量龍頭企業集聚區，浙江省首家產業園區嵌入式幼兒園（含托育）在濱江區正式運營。在試點過程中進行了以下探索：

（一）政企合作優勢互補，提供普惠托育服務

1.由企業提供場地、投資建設、配備維護設施設備。首家產業園區嵌入式幼兒園采用“園（產業園區）中園（幼兒園）”的設計，將企業原有辦公樓的展廳、接待室及戶外場地等空間改建為幼兒園，建成后交付地方教育部門。場地成本是托育機構建設運營的重要成本之一，通過園區企業提供場地，大大降低了托育服務的供給成本，這為適中的普惠服務價格制定奠定了良好的基礎。首家產業園區嵌入式幼兒園面向2-3歲幼兒開設托班，托班收費參照幼兒園保育費標準上浮40%，遠低于市場化托育服務收費標準。

2.由教育部門納入公辦園系列、配備師資、統一運營管理。從業人員的素質水平是決定托育服務質量的關鍵要素。當前，托育行業職業吸引力不強、社會認可度普遍不高，從業人員流動性較大，成為阻礙托育服務質量提升的痛點。在試點中，杭州市將產業園區嵌入式幼兒園（含托育）納入教育部門統一運營管理，對于穩定從業人員隊伍、確保托育服務質量提供了保障。

3.按照“誰投資誰受益”的原則，優先照顧企業員工子女入園。園區嵌入式幼兒園通過實現企業職工子女“陪爸媽上班”，大大提高了托育服務的便捷性。目前園區嵌入式托育服務供不應求，提供的托位數量依然無法完全滿足企業員工需求。

（二）主動改革創新，打通園區辦園政策堵點

1.消除土地政策制約，鼓勵利用現有存量建筑臨時改變建筑使用功能。在試點中規定，對使用工業生產配套服務設施用地的嵌入式機構，無需進行臨時房屋用途改變；對確需使用工業用地的，經相關部門論證后，在保持土地性質不變的情況下按臨時改變房屋用途辦理相關手續。

2.合理調整標準規范，在達到準辦標準和消防技術規范的前提下，適當放寬一般性教育建筑標準。現行托兒所、幼兒園建筑設計規范要求，四個班級及以上托兒所、幼兒園建筑應獨立設置。對于多數產業園區，新增托育機構很難滿足這一要求。杭州市在試點中，對于確實難以獨立設置的幼兒園和托育機構，通過改建設立完全獨立的出入口等方式，來達到基本相同的安全規范要求。再如，在日照難以滿足現行標準的情況下，通過增加戶外場地和延長戶外活動時間等方式加以彌補。

3.拓展規劃布局范圍，改變現行的僅在居住區進行布局的規劃模式，將幼兒園（含托育）同步嵌入產業園區的規劃布局中。杭州市提出，在規模超過1萬人及以上的產業園區同步規劃教育和托育配套用地，用于改建或新建幼兒園（含托育），以緩解產業園區托育資源的供求矛盾。

（三）多部門協同發力，推動醫育教融合發展

1.明確衛生健康部門管理職能，發揮婦幼保健隊伍對3歲以下嬰幼兒托育的專業指導作用。考慮到3歲以下嬰幼兒與3歲以上兒童生長發育特征和養育服務需求的差異性，依托婦幼保健體系，通過提供嬰幼兒膳食指南、參與制定托班教程、開展保育人員培訓等方式，提高幼兒園托班的科學養育能力。

2.有效整合教育資源，打通學前和托育通道。在師資上，對公辦嵌入式幼兒園托班的師資，區、縣（市）編制部門在編制總量內科學核定其教職工編制；對民辦嵌入式幼兒園托班，按照相應等級幼兒園要求保障教職工的薪酬待遇。在經費上，將產業園區嵌入式幼兒園托班納入學前教育經費給予財政補貼；對新開辦的嵌入式幼兒園托班，市級財政按每班4萬元給予區、縣（市）一次性開班補助。

3.落實完善各項支持政策，加大對嵌入式托育機構稅費減免力度。在增值稅、契稅、房產稅和教育附加費等社區家庭服務業稅費優惠政策之外，給予土地年收益金和教育附加費減免。對機構用電、用水、用氣實行分表計量或根據產業園區用電進行配比計量。

二、達成多方共贏，園區嵌入式普惠托育效果初步顯現

通過園區企業和政府部門通力合作，杭州市嵌入式幼兒園試點破解了在產業園區開辦嵌入式普惠托育的難點堵點，在確保托育服務供給質量的同時，顯著降低了服務價格，增加了服務的便捷性。質量有保障、價格可承受、方便可及的產業園區嵌入式普惠托育服務，不僅讓企業職工受益，也有助于提升企業人才吸引力和競爭力，進一步帶動當地經濟發展，實現良性互動。

（一）職工滿意

產業園區以年輕職工為主，很多都是雙職工。“陪爸媽上班”的嵌入式托育，不僅解決了入托難題，而且送托便利，受到廣泛歡迎。首個嵌入式托育試點開辦以來，服務供不應求。

（二）企業滿意

辦園既是企業承擔社會責任的體現，也是吸引人才、留住人才的重要因素，有利于提升員工的幸福感和滿意度，助力企業健康可持續發展。同時，在托育機構改建過程中融入的大量企業特色化產品，如打造智能門禁系統開展考勤統計、將入園信息實時傳送食堂，通過智能體溫監測系統開展實時體溫監測和體溫異常報警，開發親子互動平板緩解入園焦慮等，也反過來通過產教融合促進了企業產品研發。

（三）政府滿意

嵌入式普惠托育的發展，實現了普惠托育服務供給和地區經濟發展的良性互動。人才是經濟發展和產業升級的基礎支撐，普惠托育服務等民生公共服務供給，為聚集高新人才、吸引青年人才提供了重要保障。產業園區托育服務發展，在滿足職工“幼有所育”需求的同時，也逐漸成為地方優化營商環境、助力產業發展、提升城市競爭力的重要途徑。

■亭亭玉立｜李建/攝

三、總結實踐經驗，不斷完善嵌入式普惠托育的支持政策

發展產業園區嵌入式托育是增加普惠托育服務有效供給的重要方式。地方的實踐探索，為我們提供了有益的啟示。

（一）提前布局，在規劃中預留用地資源

托育服務是新增需求，是現行產業園區規劃布局的盲點。建議在新一輪城市規劃中，支持有需求有條件的產業園區同步規劃托育配套用地，鼓勵產業園區利用存量工業配套用地改建成為園區企業員工服務的普惠托育機構。

（二）立足需求，探索嵌入式托育發展的多元模式

杭州根據本地區實際，采取了民建公營的合作方式，并取得較好效果。但這一模式并不是對所有地區都適用。各地區應因地制宜，以需求為導向，發揮園區企業、產業園區管委會、第三方辦學機構、教育行政部門等多主體的積極性，開展對民建公營、民辦公助、公建民營等多種模式的探索，面向園區各類人才及企業員工子女，提供普惠托育服務。

（三）梳理政策堵點，把“一事一議”轉換為常規性措施

在杭州嵌入式幼兒園試點中，遇到了很多與現行政策相背的問題，并出臺了很多改革舉措，如支持產業園區利用現有存量建筑臨時改變建筑使用功能，用以新建或改擴建托育機構；在確保嬰幼兒安全健康以及服務質量的前提下，結合實際適當放寬其他建筑標準要求等。這些問題在其他地區的產業園區也具有普遍性，有必要進一步分析整理，完善解決辦法并形成常態化機制。

（四）明確責任分擔，以“防火墻”化解企業參與風險

相關調查顯示，嬰幼兒安全風險是企事業單位缺乏辦托意愿的首要原因，尤其是攜程親子園事件發生以來，打消了很多企事業單位辦托的積極性。杭州的試點通過共擔設施設備責任、讓渡人員和運營責任等方式，在一定程度上消解了企業辦托的顧慮。因而，在支持單位舉辦托育機構時，可以通過引入公辦機構、品牌機構等方式，明確責任劃分，減輕企業風險壓力。

（五）增強政策支持，提高企業參與積極性

優先照顧園區企業員工子女入托。將向職工子女提供托育服務作為企業履行社會責任、關愛員工發展的重要內容。將產業園區嵌入式幼兒園優先納入中央預算內投資支持，鼓勵地方財政通過建設補貼、運營補貼、以獎代補等方式支持嵌入式托育機構發展，在同等享有社區家庭服務業稅費優惠政策的同時，加大對建設嵌入式托育機構的企業稅收優惠力度。

（六）推進部門協同，促進醫育教有效融合

加強衛生健康部門對幼兒園托班等托育服務機構的技術指導和行業管理，針對3歲以下嬰幼兒成長發育特點，開發與嬰幼兒早期發展和照護相適應的課程教材和教養方案，加強對保健人員針對3歲以下嬰幼兒膳食營養、意外傷害預防處理、日常生活照料以及回應性照護等健康知識培訓。將托育從業人員納入教育部門師資管理體系，打通師資發展空間，破解托育機構從業人員晉升難題。