淺析國土空間開發保護現狀評估指標數據的兩類常見問題

姜奕婷，趙晟宇

(寧夏回族自治區國土空間規劃研究中心，寧夏 銀川 750002)

開展國土空間開發保護現狀評估是全面掌握國土空間利用情況、及時發現國土空間治理問題的重要手段，是科學編制國土空間規劃、有效監督規劃實施的必要前提。根據《自然資源部辦公廳關于開展國土空間規劃“一張圖”建設和現狀評估工作的通知》(自然資辦發〔2019〕38號)，寧夏回族自治區開展2019年度市縣國土空間開發保護現狀評估工作。各縣(市、區)以所轄區域為范圍，按照全區統一的國土空間開發保護現狀評估指標體系，采用空間分析、差異對比、 趨勢研判等方法全面評估各項指標，完成國土空間開發保護現狀評估成果(包括報告文本、指標數據表、圖件)，并通過自然資源部啟用的國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統(現狀評估)在線填報系統完成國土空間規劃開發保護現狀評估成果報送工作。

在匯總和審查全區5市、17個縣(市、區)上報成果工作中，發現存在兩點疑問：①吳忠市利通區自然岸線長度、自然岸線保有率這兩指標項填報均為0；②賀蘭縣水資源開發利用率填報為738.36%、與其他市縣同類情況填報差異較大，為確保數據準確性，遂對利通區境內黃河、苦水河、南干溝等岸線進行實地踏勘，對銀川市特別是賀蘭縣水資源開發利用率重新進行核實。發現了現狀評估中存在的認識問題及常見差錯。

1 自然岸線概念

岸線，是指陸地和水體接觸的分界線。自然岸線是指天然的水體與陸地接觸分界線。

《全國海洋功能區劃(2011年-2020年)》提出要“嚴格控制占用海岸線的開發利用活動，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”。近年來，沿海地區圍填海、海岸線拉直、亂建等開發活動占用了大量的海岸線資源，自然岸線保有率已不足50%。國土空間規劃現狀評估要求填報自然岸線和自然岸線保有率指標，是基于構建自然岸線格局的思想，這就意味著從頂層設計上要更多地保留原汁原味的自然岸線原始形態。此次海洋自然岸線保有率是國家重點關注內容。

自然岸線除了指海洋的岸線，也包括江河湖泊的岸線。

寧夏為西北內陸省份，無海域，黃河及其支流為轄區內主要岸線。沒有經過人為干擾的自然岸線生物多樣性有著豐富性和特殊性，比如自然岸線是龜類產卵、鳥類筑巢、水生生物魚蝦等的主要棲息地。以往為防止洪水災害、堤岸坍塌，甚至所謂美化環境等，對岸線進行認為固化，其自然屬性遭到人為干預，隨之一些魚類產卵場破壞，水質自凈化功能喪失，非常不利于生物多樣性保護。

1.1 自然岸線

利通區位于黃河中上游，黃河為轄區內主要岸線。黃河岸線主要有自然岸線、生物護岸和人工砌護三種情況。吳忠市利通區段黃河多數為自然岸線，其支流苦水河全部為自然岸線，如圖1、圖2所示。

圖1 黃河自然岸線

圖2 苦水河自然岸線

1.2 非自然岸線

1.2.1 生物護岸。生物護岸主要是利用根系發達的植物進行草皮護坡，優勢顯著：一方面，這種方式的護岸方法可以有效地控制河道坡岸的水土流失，減小雨水和地面徑流對坡面的侵蝕作用，能夠加固土壤，起到固土保沙的作用。同時，植被可以很好地凈化進入河道的地表污染物，從而能夠凈化水質，減少水污染；另一方面，利用自然植被可以進行景觀造景，修復生態環境，較好地保持了生物多樣性。

護岸經常選用的植物包括灌木叢、樹、草和一些水生植物，具體根據植物的功效和河道治理的需求來選擇，同時還要考慮到當地的氣候、土壤等條件。利通區段黃河部分采用種植灌木叢進行生物護岸，苦水河無生物護岸，如圖3所示。

圖3 灌木叢生物護岸

1.2.2 人工砌護。人工砌護是指在河道岸坡上用塊石或混凝土鋪砌以保護河岸。利通區水務局進行的黃河寧夏段防洪工程均為人工砌護，作用主要是防洪和防止水土流失，實際緊貼黃河水崖線進行人工砌護的地方為數不多。

圖4 衛星影像圖可見人工砌護黃河堤岸

圖5 實地人工砌護黃河堤岸

通過對利通區黃河沿岸的踏勘，所見岸線多數維持了自然形成的狀態，屬于自然岸線，黃河堤岸人工砌護多為混凝土砌護，少量進行了生物護岸。顯然黃河自然岸線填報為零有誤，技術單位需重新計算自然岸線長度。

1.2.3 人工溝渠(南干溝)。南干溝主要承接沿線工業、城鎮居民生活排水和農田退水，是吳忠市利通區重點入黃排水溝，利通區段南干溝全線均為砌塊石人工砌護的非自然岸線。

圖6 南干溝全線人工砌護

2 水資源開發利用率問題

水資源開發利用率是指流域或區域用水量占水資源可利用量的比率，體現的是水資源開發利用的程度。國際上一般認為，對一條河流的開發利用不能超過其水資源量的40%，但是，目前我國黃河、海河、淮河水資源開發利用率均超過50%，表明缺水問題明顯,可能制約經濟發展,并導致環境安全問題。

銀川市共轄三區(興慶區、金鳳區、西夏區)、兩縣(永寧縣、賀蘭縣)、一市(靈武市)，銀川市2019年度市縣國土空間開發保護現狀評估成果中2018年水資源開發利用率(A08)為82.22%，全年用水總量159 100萬t，水資源總量19.35億m3，數據來源于自治區水利廳水資源公報，其中市轄三區水資源開發利用率為38.70%、永寧縣水資源開發利用率為93.90%、賀蘭縣水資源開發利用率為738.36%、靈武市水資源開發利用率為104.98%。

賀蘭縣全年用水總量44 080萬t，水資源總量0.597億m3，未包含可用黃河水而出現錯誤，進行修改后水資源總量為4.767億m3(包括計劃引黃河水數據)，校正后賀蘭縣水資源開發利用率(A08)為92.47%，已接近100%，缺水問題較為嚴重。

3 結論

此次開展國土空間開發保護現狀評估工作本著目標導向原則，體現堅守生態安全、水安全等底線要求，反映市縣在環境變化、保護生物多樣性等方面實際狀況；同時也注重問題導向，著力發現規劃實施中存在“重量輕質”“重靜輕動”“重地輕人”等突出矛盾和問題，促進規劃更好編制實施。

文中不同部門對“自然岸線”概念理解不同造成數據偏差，水務工作者誤認為黃河修筑堤防和砌護后就不再是自然岸線，實際水務工程范圍較大，大部分工程距離岸線有數米甚至數十米距離，并不在陸地和水體接觸的分界線。經現場核實當場統一了認識，修正了錯誤。

水資源是不可再生的基礎性自然資源，水資源的管理目標，是在水資源總量的限度下，將人類對水的需求給予較大程度的滿足，但是人類對水資源的開發利用要在安全高效的范圍內進行，不能取之無限，用之無度，市縣應高度重視用水總量和水資源總量的關系，關注水資源開發利用率的異常高值。

4 展望思考

2020年6月8日，習近平總書記再次來到寧夏考察，強調要更加珍惜黃河，精心呵護黃河，守好改善生態環境生命線。2020年度自然岸線保有率為約束性指標，足以證明國家對于岸線保護的重視程度。今后我們仍將密切關注黃河自然岸線的變化情況，繼續進行現場踏勘調查，實地核實數據的準確性，為2020年度市縣國土空間開發保護現狀評估工作做好準備。

寧夏在構建評估指標體系時，共確定指標100項，其中基本指標27項，推薦指標73項，依據國家推薦指標，充分結合地方特點進行合理增減。共減少1項涉海指標，增加農村生活垃圾集中處理率(%)、汽車保有量增長率(%)等18項推薦指標，目前僅能作為地方參考使用，在自然資源部國土空間規劃“一張圖”現狀評估在線填報系統中尚不能填報地方新增指標項，建議系統增加填報項，使地方特色指標為國家數據比較和政策制定提供參考，發揮積極作用。