技術賦能、權力規制與制度供給
——“放管服”改革推進營商環境優化的實現邏輯

◎彭向剛

對外經濟貿易大學 政府管理學院，北京100029

一、研究問題與文獻綜述

“放管服”改革是影響營商環境優化的重要變量，從整體上探討“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯，具有重要的理論和現實意義。從理論角度來看，目前關于“放管服”改革如何推進營商環境優化的整體框架缺失，大多是基于改革的某一方面建構營商環境的優化模型或路徑，或者以某一領域的“放管服”改革為研究切入點，分析其對營商環境優化的推進功效，如稅收“放管服”改革對營商環境的改善功效[1]。而從我國歷次深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議來看，“放管服”改革是作為一個整體性概念來運用的，即要求協同“放、管、服”等三個方面的改革，共同推進營商環境優化工作。“從‘簡政放權’入手，進而推動‘放管結合’和‘優化服務’，形成了‘放’‘管’‘服’三管齊下、互為支撐的改革局面”[2]。從現實角度來看，目前關于“放管服”改革推進營商環境優化工作的實踐探索正在如火如荼地進行，產生了許多創新做法，如上海“負面清單”、浙江“最多跑一次”等，都極大提高了當地及全國的營商環境質量和水平，但明顯欠缺一個可復制可推廣的整體性改革模式，導致地方政府創新參差不齊，缺乏統一標準。對于地方政府而言，急需一個整體上開展“放管服”改革推進營商環境優化的模式和路徑。因此，從整體層面建構“放管服”改革推進營商環境優化的邏輯框架或理論模型意義重大。

從既有文獻來看，目前對“放管服”改革推進營商環境優化的相關研究，仍主要集中于從經驗或實證層面探討簡政放權、放管結合、優化服務對營商環境的影響。其一，簡政放權對營商環境的影響。分析對象主要是審批權或審批制度改革，研究認為審批權的清理、精簡、下放對于推進營商環境優化具有重要的功效。如有的經驗研究得出，“經濟管理權限的下放可以減少企業投資和經營的審批程序和管制成本”[3]。相關實證研究亦得出，“行政審批中心能夠顯著提高營商便利度”[4]，許可服務大廳明顯提升了營商環境質量[5]。其二，放管結合對營商環境的影響。主要從實證層面分析政府監管或管制對營商環境的不同效應。如Kim等人通過實證研究發現，一定限度內的政府管制有利于維持市場秩序和提升公共治理水平，為私營部門投資營造良好的環境[6]。也有研究得出，加強政府管制會增加企業遵從法定程序的時間和成本，并為政府官員留下尋租空間，滋生腐敗，從而惡化營商環境[7]。市場準入管制不僅會增加企業經營的隱性成本，而且還會降低市場內部競爭[8]。其三，優化服務對營商環境的影響。主要以政務服務為解釋變量，分析其對營商環境的影響效果。如有研究發現，“‘放管服’改革實施與政務服務中心建設均能顯著促進區域營商環境，且政務服務中心建設的效果更強”[9]。還有學者研究發現政務中心建設有力地提升了民營企業對于營商環境的評價[10]。該學者以31個省份的“放管服”改革為研究對象，采用定性比較分析的方法，探討“互聯網+政務服務”對營商環境的影響和內在機制，發展進一步的“放管服”改革和營商環境建設，需要推動政務服務實現“線上+線下”的全面融合模式，通過“互聯網+”實現政務服務提質增效[11]。當然，也有研究認為，政府效率與營商環境的影響是相互的[12]，但總體上研究結論大體一致，即認為優化服務對營商環境具有正向功效。盡管上述研究沒有直接對“放管服”改革推進營商環境優化的實現邏輯給予探討，但為本文的研究提供了重要的研究基礎。本文主要從整體的角度對“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯給予嘗試性研究，以期彌補既有研究的不足。

二、研究模型構建

公共政策是國家治理的重要工具，通過對同時涵蓋“放管服”改革與營商環境優化的公共政策進行文本分析、比較與提煉，能夠發現“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯。

(一)數據來源與研究方法

基于數據來源的權威性、主題相關性以及可獲取性的要求，本文以政策文本為數據分析對象。自2013年簡政放權改革以來，國務院共召開了9次“放管服”改革相關電視電話會議(以下簡稱“電視電話會議”)，其中涉及“放管服”改革推進營商環境優化的會議只有2019年、2020年、2021年3次(三個政策文本)。《優化營商環境條例》是基于深化“放管服”改革制定的重要營商法規。本文主要以這四個文本為數據來源，總計字數約4.4萬。

本文主要運用建構型扎根理論的方法(一種從資料中發現理論的質性研究方法)，對“電視電話會議”與《優化營商環境條例》進行聚類分析，提煉與歸納“放管服”改革推進營商環境優化的類屬[13]。具體操作為：將三個“電視電話會議”文本與《優化營商環境條例》導入QSR NVivo12軟件中分類編碼，根據編碼相似性進行聚類分析，并推導出“放管服”改革推進營商環境優化的內在邏輯。

(二)初始編碼

初始編碼是對原始數據進行的切割分解和初步提煉。借助NVivo12中的自由節點編碼功能，對集中反映“放管服”改革與營商環境優化的內容給予逐行閱讀、信息提取及編碼整理，獲得初始代碼427個(用an表示)。然后將這些初始代碼進行匹配，在這個過程中，如果遇到某些代碼難以歸屬時，就回到原文中根據上下文語境進行判別，最終得到優化代碼57個(用An表示)，編碼舉例見下頁表1。

表1 初始編碼分析舉例

(三)聚焦編碼

聚焦編碼主要是對初始編碼獲得的代碼給予凝練、聚焦和區分的過程。通過對所有代碼的篩選、提煉與總結，獲得聚焦代碼21個(用F表示)，刪減了關聯度不高的4個代碼(A4，A6，A19，A20)。在聚焦代碼的基礎上，參閱初始編碼表，不斷刪減、比較與整合，最終獲得高度理論概括的類屬8個(用Bn表示)，見下頁表2。

表2 聚焦編碼結果

(四)理論編碼

理論編碼主要是對聚焦編碼獲得的代碼及代碼之間的類屬進行提煉與整合，得出具有某種邏輯聯系的理論框架。依據這個編碼原則，將8個類屬代碼不斷進行比較、提煉與整合，形成理論代碼3個(用Cn表示)，見下頁表3。

表3 理論編碼結果

(五)編碼效果的檢驗

上述初始編碼、聚類編碼與理論編碼的合理、完善與否，需要檢驗才能知曉。具體檢驗流程和上述初始、聚類、理論編碼相同，由筆者和3名研究生共同完成。整理出的427個初始代碼含義沒有顯著變化。對427個初始代碼范疇化后所得到的57個范疇，均與上述的范疇相同。對57個范疇再范疇化后得到21個聚焦代碼和8個類屬，也與上述完全相同。對8個類屬代碼進行提煉與整合后得到的3個理論代碼也沒有變化。由此，上述編碼可以通過檢驗。

綜上所述，在“放管服”改革與營商環境優化之間可以找到邏輯建構的共同點。

三、研究發現

通過上述扎根理論的分析可以發現，我國“放管服”改革推進營商環境優化遵循“技術賦能—權力規制—制度供給”的邏輯(見圖1)，其邏輯內涵為：權力規制為中軸，構成“放管服”改革推進營商環境優化的核心和關鍵問題；技術賦能和制度供給為兩翼，構成權力規制的兩個訴求。下面結合上述編碼材料分別對技術賦能、權力規制、制度供給的內涵及功能加以闡述，據此觀測“放管服”改革推進營商環境優化的實現邏輯。

圖1 “放管服”改革推進營商環境優化的實現邏輯

(一)以技術賦能為先導

技術賦能是實現“放管服”改革推進營商環境優化的先導。所謂“技術賦能”，就是指“運用先進的技術手段，通過技術擴散、場景改造和提供平臺等方式，賦予個人和組織行動能力”[14]。本文的技術賦能就是指通過現代技術賦予政府優化營商環境的能力，如政府借助物聯網、云計算等大數據技術實行智能化管理與服務[15]。賦能理論(Empowerment Theory)也被譯為賦權理論、激發權能理論，最早是由美國學者Solomon 在《黑人賦權：社會工作與被壓迫的社區》中提出，她認為，賦權是社會工作者與案主共同參與的活動，其目的在于降低弱勢群體的“無權感”[16]。技術賦能在“重塑治理結構、優化政府職能、革新治理理念，以及提升政府治理能力和社會協同能力”[17]等方面具有重要的作用。“運用大數據、云計算、物聯網、人工智能等數字技術，可以為國家治理進行全方位的‘技術賦能’，從技術上改進治理方式、治理手段和治理機制，提升政府的信息汲取、數據治理、數字規制、回應服務和濡化能力等”[18]。在政府營商環境優化中，技術賦能的功能主要包括提升政務服務效率(B1)、增強監管執法創新(B3)與推進商事制度改革(B6)。提升政務服務效率是技術賦能的題中應有之義，包括不動產登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理(A48)，提升企業注銷便利度(A22)，跨境貿易便利化(A46)，精簡辦稅資料和流程(A47)，統一的動產和權利擔保登記公示系統(a355)，電子發票(a351)，全程網上辦稅(a352)等，都離不開技術的支撐。如國家推動建立統一的動產和權利擔保登記公示系統，逐步實現市場主體在一個平臺上辦理動產和權利擔保登記(a355)，加大推廣使用電子發票的力度(a351)，逐步實現全程網上辦稅，持續優化納稅服務(a352)等。增強監管執法創新，主要是通過技術賦能得以實現，包括“雙隨機、一公開”監管(A10)，推進“互聯網+監管”(A11)，加強信用監管(A17)，推行非現場監管(A51)，推行綜合行政執法(A52)，實行包容審慎監管(A12)，完善監管標準體系(A21)等，都直接體現了技術的應用或至少蘊含了某種技術元素。同樣，推進商事制度改革也離不開技術的護持，如統一數據標準和平臺服務接口(a250)，統一社會信用代碼(a251)等，都蘊含大數據、云計算等技術的應用。作為一種改革策略，技術賦能構成政府權力規制的突破口，技術賦能與技術賦權密切相關。Malcolm認為，賦能的目的在于幫助無權者獲得對自己生活的決定權與行動權[19]；Swift和Levin認為，賦能意味著一種精神狀態、一種對權力的再分配[20]；Zimmerman認為，賦能的目的在于提高被賦能對象的社會參與能力，提升自我效能感和控制感[21]。當企業、社會組織、公眾等經由技術賦能廣泛參與營商環境優化，甚至達到自治的程度，如“掌上政務”、在線政務服務平臺的應用等，政府再想完全壟斷審批權就變得不可能，簡政放權的障礙和阻力大大降低。換言之，技術賦能能夠推動甚至倒逼政府縮減權力、下放權力以及取消不必要的權力，規范和約束權力的使用。同樣，通過“使技術嵌入政府科層制以推進治理結構再造、業務流程重塑和服務方式變革”[18]，技術賦能能夠重塑政府的治理結構與制度安排，實現有效的制度供給。“網上辦事、意見征詢、網上投訴、實時反饋等在內的在線服務，可以大大超越傳統治理方式的阻礙、時滯和資源限制”[22]。質言之，技術賦能在“放管服”改革推進營商環境優化中具有先導作用，是權力規制和制度供給有效不可或缺的重要條件。

(二)以權力規制為根本

“放管服”改革推進營商環境優化的關鍵是把清權、減權、放權落到實處。因此，對政府權力的限制與規范成為根本，借用規制學的概念就是“權力規制”。這里所說的權力規制，不同于一般的規制內涵——政府干預市場的行為，而是指對規制者的規制，屬于一種“元規制”概念。“放管服”改革實際上就是一場刀刃向內的政府自我革命[23]，對權力本身的規制發揮著關鍵作用，但它不僅限于權力監督制約，還從法律和政治角度保障權力使用的正當性、合法性與公平性。權力規制特別強調從公共管理角度對公共權力的運行實施過程進行系統性結構治理的創新探索[24]。在營商環境優化中，政府權力規制的功能主要體現為改革行政審批制度(B2)與強化營商主體責任(B5)。可以說，行政審批制度改革貫穿于“放管服”改革整個過程，如放寬市場準入(A2)、前置改后置審批(a87)、審批改備案(a255)、優化審批服務(a257)、證明事項設定(A45)等，無不與審批制度改革密切相關。改革審批制度的實質就是限制和規范審批權，對權力進行持續的“確權規制、用權規制、評權規制和督權規制”[24]。權力與責任是一對不可分割的孿生體。優化營商環境必須強化營商主體責任，包括政府責任(F20)與公用企事業單位責任(F21)。如違法干預市場主體自主決策的事項(a407)，違反法定權限、條件、程序實施查封、凍結和扣押等行政強制措施(a409)，不向社會公開服務標準、資費標準、辦理時限等信息(a419)，簡政不減責(a95)，權責不一致(a96)等，都需要依法追究營商主體的法律責任。權力規制抑或簡政放權，是政府對自身“動刀”的過程，阻力大、任務重，如何切入能使改革成本、風險最低而成效最大，不出現“反彈”或“內卷化”現象，這對改革策略和治理結構優化提出了要求。技術賦能與制度供給就是實現權力規制這種要求的兩個重要變量，分別對應于權力規制的改革策略訴求和治理結構優化訴求。通過技術賦能營商環境優化，倒逼政府減權、清權與放權；通過制度供給規范和約束營商環境優化中政府用權，控制政府濫用規制權，實現權力公開透明運行。

(三)以制度供給為保障

制度供給在“放管服”改革推進營商環境優化中具有重要的保障作用。依據《優化營商環境條例》的規定，所謂營商環境，是指“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”[25]，這些體制機制因素及條件指涉的就是政府制度性安排。優化營商環境的本質就是變革政府制度性安排，使企業等市場主體投資創業、經營許可等活動更加便捷，更少地承擔各類制度性交易成本。因此，制度供給在營商環境優化中具有基礎保障作用。深化“放管服”改革，必須持續創新和改善制度供給的形式和結構。在政府營商環境優化中，制度供給的功能主要體現為加強營商法規供給(B4)、增加公共服務供給(B7)、保護市場主體權益(B8)。營商法規供給是政府營商環境制度供給的重要組成部分，主要包括營商硬性法規(F8)和營商軟性法規(F9)。前者如統一開放、競爭有序的人力資源市場體系(A37)，授信公正合理(a274)，改革措施先行先試(a389)，行政法規的公平競爭審查(a393)，依法設立政府性基金、涉企收費及保證金(a271)等；后者如打造開放環境(A25)，規范行業協會商會行為(A41)，加強法治宣傳教育(A55)，加強社會信用體系建設(A5)等。從廣義上來看，公共服務供給也屬于制度供給的一部分，即從制度上對公共服務供給的對象、領域、類型、方式等加以規范和約束，如便利化服務(a61)，服出便利及實惠(a123)，審批和監管體現服務理念(a128)，強化市場主體服務(a129)，創新服務提供方式(a74)，擴大保險覆蓋面(a148)等。市場主體權益的保護需要法規制度的夯實，如所有制經濟的法律平等保護(A26)，生產要素和公共服務資源平等使用保障(A28)，招標投標和政府采購公開透明及公平公正(A29)，保護中小投資者權益(A32)等平等權保護(F12)，以及保護財產權(A30)，保護知識產權(A31)，市場主體經營自主權保護(A27)，市場主體自主參與權保護(A33)，市場主體維權服務平臺(A34)等，都是以法規制度的形式呈現的。在“放管服”改革推進營商環境優化中，制度供給與技術賦能、權力規制緊密相關。通過制度供給的作用，技術賦能的成效或成功經驗得以鞏固和升華，如“一網通辦”“不見面審批”等，就是通過制度供給的形式在全國推廣和應用。同樣，通過制度供給的作用，政府的權力得以規范和約束，如權力清單制度就是一種使減權、清權、放權落到實處的有效制度供給。

四、結論與建議

通過上述研究發現，“放管服”改革推進營商環境優化主要通過技術賦能、權力規制、制度供給等三種路徑得以實現。其具體邏輯為：通過技術賦能倒逼政府減權、清權、放權落到實處，重塑政府營商環境制度供給；通過制度供給鞏固和升華技術賦能的成效，約束和規范政府的權力；通過訴求于技術賦能，突破權力規制的阻力和障礙，降低改革成本和風險；通過訴求于制度供給，奠定和鞏固權力規制的基礎，防止和避免規制的“內卷化”。盡管本文是基于政策文本分析所得出的結論，但不可否認，“技術賦能—權力規制—制度供給”的邏輯框架依然可以解釋“放管服”改革推進營商環境優化的實踐路徑，因為本文所依據的《優化營商環境條例》和三個“電視電話會議”文本，在很大程度上是對近年來我國“放管服”改革與營商環境優化實踐探索的概括和總結。質言之，本文建構的邏輯框架可以作為地方政府改革與創新的參考模板。亦即，以“放管服”改革推進營商環境優化，必須堅持以技術賦能為先導，減少和降低改革的阻力；以權力規制為根本，抓住改革的核心和關鍵問題；以制度供給為保障，鞏固和夯實改革的基礎。

當前，通過“放管服”改革推進營商環境優化亟須做到：其一，著力加大數字與智能技術在疫情防控、風險研判、服務企業經營等方面的創新應用，為我國有效應對疫情風險、實現經濟高質量發展提供堅實的技術支撐。通過加強公共數據開放共享、推動政務信息化共建共用、提高數字化政務服務效能等方面的建設，將數字與智能技術廣泛應用于政府對市場主體的監管(如“區塊鏈+市場監管”)與服務(如“大數據+政務服務”)中，不斷推進政府營商環境治理的科學化、高效化和現代化。其二，著力加強政府權力清單制度的改革與實施，建立科學有效的政府權力規制體系。“盡快集中規范清理各級行政職權和權力事項，在動態調整中形成相對完善和統一的權力清單，讓改革和放權有章可循、有法可依”[26]。盡可能在不觸動現有行政體制的前提下，借助信息革命和新技術手段，讓數據多跑路、人員少跑路，壓縮行政審批環節和層級(如“不見面審批”“一網通辦”的推行)，從源頭上遏制和消除政府濫用權力、干預市場的機會和行為。其三，堅持以市場主體需求為導向優化營商法規與制度供給，變“政府端菜”為“企業點菜”，變“政府思維”為“企業視角”，不斷縮小營商環境制度供給與企業運營需求之間的差距，充分激發市場活力和社會創造力；著力打造依法辦事的法治環境，嚴格執法、公正司法，營造穩定、公平、透明、可預期的良好營商環境。同時，加快推進制度型開放，著力增強開放功能，服務構建新發展格局；健全外商投資促進和服務保護體系，探索更加靈活的政策體系、更加科學的管理體制[27]。最后需要說明的是，要驗證“技術賦能—權力規制—制度供給”營商環境治理框架的有效性和可適性，仍需要搜集一手數據進行實證研究，這正是本課題組進一步研究的方向。