制造業外資回流的趨向與對策

◎安 娜

天津財經大學 MBA教育中心，天津300222

黨的十九屆五中全會明確提出，堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，堅定不移建設制造強國，保持制造業比重基本穩定。制造業是我國利用外資數量與規模較大的產業之一，近些年，發達國家均制定了制造業回歸及發展戰略，例如美國的“制造業回歸”、德國的“工業4.0”高科技戰略、法國的“新工業”計劃、日本的“制造業白皮書”、英國的“工業2050”發展戰略等，致使我國制造業利用外資的比重總體上呈現出下降的趨勢。新冠肺炎疫情全球肆虐，發達國家對疫情防控不力，使全球經濟發展不確定性增大，對我國經濟發展產生中長期負面影響。在此背景下，我國的“制造大國”優勢是否還存在？國家又該如何應對制造業外資回流現象以保證“十四五”規劃的實施以及制造業長期高質量發展？本文分析疫情影響下我國制造業外資回流的現狀及對宏觀經濟的影響，結合“十四五”規劃提出應對制造業外資回流的策略。

一、我國制造業吸引外資呈現新特點

近年來，全球外國直接投資流量呈現下降趨勢。聯合國貿發會議發布的《全球投資趨勢監測報告》顯示，受新冠肺炎疫情影響，2020年全球外國直接投資大幅下降，僅為8,590億美元，與2019年的1.5萬億美元相比下降了42%，比2009年全球金融危機后的低谷還低30%。中國作為世界第一大外資流入國，利用外資的產業結構上也表現出一些新特點。

(一)制造業利用外資占比有所下降

近些年，我國不斷推進產業結構轉型升級，利用外資的整體結構上發生了較大的變化[1]。2012年以來，我國制造業實際使用外資額總體呈現下降趨勢。2015—2017年我國制造業使用外資占全部使用外資總額的比重分別為34.5%、31.9%和31.3%；2018年制造業吸引外資出現一定程度的波動，實際使用外資金額為411.7億美元，同比增長22.9%，較2017年占比上升4.9個百分點。2020年，我國服務業使用外資7,767.7億元人民幣，占到了利用外資總額的77.7%，相較而言，制造業利用外資的占比從2003年至2018年由70%下降至30%左右，2020年制造業利用外資的比重更是低于23%(1)數據來源：商務部網站，http://www.mofcom.gov.cn/article/news/202101/20210103032555.shtml。。隨著產業轉型快速進行，外商投資日益青睞服務業，在總體上呈現出一定的“去工業化”趨勢。

(二)制造業利用外資逐漸趨向于高端化

在整體上，我國制造業吸引外資占比出現一定程度的下降，但如果通過制造業內部細分行業來分析外資利用情況，就能發現制造業內部利用外資的結構發生重要變化，最典型的變化就是制造業利用外資產生高端化傾向。在傳統制造業領域的外商投資額所占比重出現下降趨勢，在技術含量相對較高的高端制造業領域實際利用外資額占比呈現上升趨勢。2016年我國高技術制造業吸引外資597.46億元人民幣，約合92.59億美元；2017年高技術制造業新設立外商投資企業1,032家，同比上升29.3%，實際投資金額為98.9億美元，較2016年同比增長7.6%；2018年高技術制造業吸引外資更是達到137.9億美元，同比增幅高達39.4%(2)數據來源于商務部《中國外商投資報告2019》《中國外商投資報告2018》。。制造業內部吸引外資結構的變化與我國近年來制造業轉型升級的趨勢是一致的，隨著醫藥制造業、通信電子制造業等高技術制造業的發展，制造業利用外資高端化的趨勢將更加凸顯。

(三)制造業引資新優勢的確立離不開高新技術服務業

為獲得更多的利潤，跨國公司往往根據各國或各地區的資源優勢、生產成本進行布局產業鏈。作為全球最大的發展中國家，我國擁有眾多的人口和豐富的資源，勞動力成本較低，改革開放初期吸引了大量的勞動密集型產業落戶中國。隨著人口紅利逐漸減弱、土地等生產成本的不斷上升，我國制造業吸引外資的傳統優勢變小，一些原本計劃在我國投資的勞動密集型制造業紛紛轉向東南亞等人力資本價格更低地區。同時，受新冠肺炎疫情影響，發達國家高端制造業回流或轉移已成為世界經濟常態化趨勢。受上述因素影響，我國制造業利用外資獲取高技術和高科技設備的路徑受阻，在國際產業鏈和價值鏈的地位可能下滑[2]。當前，我國需要創造出新的引資優勢以改變過去的制造業低成本引資優勢，“中國制造2025”正是我國建立新的制造業引資優勢的新契機。與世界上其他發展中國家相比，我國在制造業領域的基礎較好，擁有一定的技術創新能力，我們應充分發揮我國優勢發展高技術制造業，重構我國制造業在轉型升級階段的引資新優勢。2020年，我國高技術產業吸引外資額增長11.4%，高技術服務業增長28.5%，其中，研發與設計服務、科技成果轉化服務、電子商務服務、信息服務分別增長78.8%、52.7%、15.1%和11.6%。高技術服務業與制造業之間密不可分，甚至高技術服務業依附于制造業而存在，因此高技術服務業利用外資的規模增大能夠加快我國科技開發、技術創新及成果轉化，這將為我國制造業引資創造新的優勢，并進一步推動我國制造業的發展。

(四)中西部地區對外資缺乏吸引力

我國制造業在利用外資上存在區域引資結構不合理現象，從區域分布上看，中西部地區制造業利用外商投資的比重未有明顯提升，東部省份利用外資的比重則始終保持在較高水平。我國中西部較東部地區擁有更為豐富的自然資源和成本更低的勞動力，從理論上說，中西部制造業的承載能力要優于東部地區，但中西部地區制造業實際利用外資規模低于東部地區，也未能承接好東部地區制造業轉移。近些年，制造業領域的外資從東部沿海地區撤離后并未流向中西部地區，而是轉向了東南亞國家。雖然國家出臺了多項優惠政策吸引外資到中西部進行投資，但由于中西部地區制造業配套基礎設施不健全、投資環境不佳，對外資吸引力有限，導致我國引資區域布局不合理現象長期未有改觀。

二、制造業面臨“高端回流”“中低端分流”兩端擠壓

近年來，中國實際使用外商投資規模整體上呈現增長態勢，在2018年全球外商投資規模緊縮背景下，我國吸引外資額卻逆勢而上，但在產業分布上制造業利用外資占比呈現下降趨勢，面臨發達國家“高端回流”和發展中國家“中低端分流”兩端擠壓。

(一)制造業生產成本上升

跨國公司根據各國資源稟賦、成本要素等在全球范圍配置產業鏈，降低生成成本，實現利潤最大化。因此，跨國公司充分利用發展中國家的廉價勞動力以及政府管制相對寬松的環境和資源政策，將勞動密集型制造業企業以及資源消耗型制造業企業設置在這些國家[3]。

我國政府對資源、環境管控升級使制造業經營成本呈上升態勢。改革開放之初，為了吸引外資促進經濟發展，政府對環境、資源采取寬松管制。改革開放40多年來，外資大量進入對我國經濟快速發展起到巨大的推動作用，使我國快速融入全球價值鏈體系中。隨著我國工業化水平的不斷發展，巨大的資源消耗以及嚴重的環境污染日益凸顯，政府不斷加強對資源、環境的管制力度，高消耗、高污染的制造業企業不得不采取措施減少資源消耗，推進環境保護[4]。同時，隨著工業化和城鎮化發展，我國的土地成本快速上漲，在經濟發展水平較高的地區更是如此。以上因素帶來的生產成本大大增加，使制造業企業的經營成本大幅提升。

我國勞動力成本上升也使制造業的生產成本不斷走高。2018年年末，我國60周歲及以上人口首次超過了0—15歲的人口，人口老齡化進程加速，我國勞動力人口優勢正在逐步喪失，勞動力成本不斷上升。此外，勞動力成本上升也是人力資本長期積累的結果，高等教育、職業教育的發展使我國人力資源的素質得到極大提升[5]，職業教育的普及更是為制造業提供了大批的高素質勞動力。勞動力高素質的背后意味著勞動力培養過程中的增量投入，這些增量投入必然要求在未來的收入中得到回報，因此人力資本的積累導致勞動力工資增加，也使外資企業生產成本攀升，目前中國制造業的平均工資水平已經大幅超越東南亞和南亞國家。

圖1 我國制造業生產成本上升原因

(二)發達國家實行“再工業化”戰略

2008年金融危機后，在全球經濟普遍面臨下行背景下，各國經濟發展速度放緩，全球范圍內需求緊縮，各經濟體之間競爭日益激烈。為了改變本國制造業產業空心化并解決失業問題，以美國為首的發達國家出臺一系列舉措，旨在振興本國制造業[6]。如美國呼吁“制造業回歸”、德國提出“工業4.0”高科技戰略、法國政府提出“新工業”計劃、日本發布“制造業白皮書”、英國提出“工業2050”發展戰略等。跨國公司作為全球價值鏈分工體系的主導者，在全球范圍內尋找新的價值洼地，重塑全球價值鏈。發達國家借助新一輪的科技革命和產業革命以及數字經濟，吸引了部分中高端制造業回流本國，以謀求在未來的全球價值鏈分工體系中占據更加有利的主導地位[7]。以美國為例，美國政府通過降低制造業稅收、加大基礎設施建設投入、實行貿易保護等手段吸引部分高端制造業回流美國。未來美國減稅政策顯現效果后，美國制造業成本會大大降低，美國的技術創新能力也會對國際資本構成極大吸引力。

(三)東南亞等國采取措施改善營商環境

在經濟結構調整和轉型升級過程中，我國已由高速增長階段向高質量發展階段轉型，三大產業結構不斷優化，中低端產業比重直線下降，中高端產業比重不斷提高，我國原有的吸引外商投資優勢在逐漸減弱，勞動密集型制造業外資外遷趨勢凸顯。在我國逐漸喪失傳統成本優勢的同時，東南亞、南亞各國的制造業發展正處于初中期階段，成本優勢逐漸顯現。跨國公司為了實現利潤最大化的目標而在不同區域進行投資布局，因為東南亞、南亞各國勞動力成本較低，所以發達國家將一部分處于價值鏈中低端的零配件生產和組裝加工類制造業企業撤出中國，轉移至東南亞和南亞。此外，東南亞、南亞等國制定優惠政策，改善營商環境，實施更為開放的政策，對在當地進行投資的跨國公司實行優惠的稅收政策以及土地使用政策[8]。一系列的優惠政策對跨國公司投資行為產生影響，使東南亞、南亞國家吸引了眾多的制造業領域外資。跨國公司將原本設立在我國的企業或產業鏈逐漸遷移到生產成本更低的東南亞、南亞，既享受貿易優勢，又享受低成本優勢。

(四)新冠肺炎疫情影響

2020年新冠肺炎疫情暴發，我國政府采取果斷措施使疫情得到控制，但是一系列的封鎖措施也使國內企業的生產經營活動受到重創，導致經濟增速下降。全球范圍內的疫情蔓延對世界經濟發展造成了直接打壓，使我國經濟恢復面臨更加復雜的外部環境，對外商投資信心也造成打擊。

1.疫情暫緩了制造業資本外流

新冠肺炎疫情在全球范圍內蔓延，嚴重影響世界經濟增長，預計歐美國家需要兩年以上的時間才能恢復元氣。對于跨國企業來說，未來一段時間內的重中之重不是轉移企業形成新的資本開支，而是減少新投資。首先，搬遷就意味著新投資，在全球經濟衰退以及疫情影響下，很少有企業愿意進行新投資。中國以外的歐美、東南亞新興市場易被疫情、匯率、債務等風險因素影響，投資風險巨大。其次，疫情在中國已經得到控制，加之中國具有較為完整的產業鏈集群優勢、擁有超大市場規模可消化70%以上的外資企業產品，這一系列的優勢使中美貿易戰以來的資本外流出現明顯放緩趨勢。最后，在疫情影響下未來的產業趨向將更加注重云服務、物聯網等數字基礎設施建設，中國在工業互聯網、5G、數據中心等數字基礎設施建設上處于加速發展階段，這些先進的基礎設施有利于企業及時采取措施應對類似新冠肺炎疫情的重大不確定性事件，有助于我國留住制造業資本并吸引新的投資。

2.疫情引起中長期存量外資對外轉移風險

在此次疫情中，服務業率先受到沖擊，由于復工復產延遲以及服務業停擺而造成的成本上升最終也波及制造業，對外商投資的制造業以及本土制造業產生了負面影響。疫情防控措施限制了人員流動，導致復工復產一再推遲，越是勞動密集型的制造業其受到的沖擊越大，在一定程度上打擊了外商對我國制造業投資的信心。當然，在全球形勢嚴峻而我國基本控制疫情的背景下，疫情也給我國部分制造業利用外資帶來新機遇，與醫藥相關的制造業領域、電力、智能制造等產業呈現快速增長趨勢，但是，由于疫情暴露出來的防疫物資生產能力短缺問題，也使美日等發達國家意識到與中國在制造業生產方面的巨大差異，從而更加重視制造業空心化問題。疫情的影響也使跨國企業認識到多元化布局的必要性，企業會盡可能在全球多個地區尋找原材料供應商或靠近銷售市場的地區開展生產經營，以增強制造業產業鏈應對突發事件的彈性和韌性，分散制造業產業鏈風險，這些因素都會導致中長期內發達國家制造業流出我國的意愿增強。因此，疫情影響下雖然短期內對我國制造業資本外流沖擊還不嚴重，但是我們應密切關注并防范中長期內跨國公司逐步把在中國的制造能力或生產線大規模向外轉移的風險。

三、制造業外資回流使我國經濟發展不穩定因素增加

作為制造業大國，我國制造業一直在不斷尋求新的競爭優勢，當前我國正處于制造業轉型升級的關鍵期。隨著國內外經濟形勢的不斷變化，中國吸引外資的目的、方式和內容也發生了改變，但是制造業利用外資對我國經濟社會發展仍然至關重要。制造業資本的流出無疑使我國經濟發展不穩定因素增加，所以要高度關注制造業外資回流對我國經濟社會的影響。

(一)制造業轉型升級難度加大

新中國成立以來，我國建成完備的制造業體系，其中對外開放和外商投資功不可沒。外商投資給中國制造業帶來的不僅僅是資金，更重要的是伴隨資金而來的管理經驗、技術水平、創新能力以及市場意識等[9]。雖然發達國家在華投資體量在我國經濟中所占比重不大，但是其投資建成的研發機構對我國相關產業發展產生了技術溢出效應，促成我國在國際供應鏈、技術標準以及管理體系等方面與國際接軌。當前，我國仍處于發展上升階段，制造業技術水平與發達國家仍存在差距，只有高鐵、5G等少數高科技領域在國際處于領先。實現我國經濟增長模式轉換，完成制造業轉型升級，技術研發是重中之重。隨著發達國家制造業回流，其帶來的技術溢出效應會大大減弱，我國制造業創新技術存量提升面臨重大阻力，制造業向價值鏈高端攀升的進程也會延緩。同時，制造業回流將帶走一批人才和技術，為我國制造業轉型升級增加更多的不確定性和困難。

高端制造業作為實體經濟競爭的核心領域，始終受到世界各國的高度重視。雖然我國高端制造業的引資額一直在逐年上漲，但是在2018年中美貿易戰爆發之后，來自美日等發達國家的引資額逐漸減少。2019年我國的高端制造業引資比重較2017年下降了12.7%，來自歐美日發達國家的高端制造業資本更是下降了24.9%。在發達國家實行“再工業化”戰略影響下，發達國家向我國轉移制造業的比例不斷下降，嚴重影響我國的引資質量，使我國制造業轉型升級難度加大。

(二)制造業面臨的國際競爭增加

首先，制造業資本從我國流出必然會尋找下一個投資目標國。各國通過制定一系列的招商引資政策，更加重視吸引外來資本，對跨境投資流向進行引導，導致全球制造業吸引外商投資面臨更為激烈的競爭環境[10]。同時制造業資本外流部分原因是受到發達國家“再工業化”戰略的影響，為了延緩制造業外移，發達國家對其國內制造業外移設置了更多障礙。所以，發達國家的國內限制以及其他發展中國家政策優惠對于制造業資本的吸引使我國制造業吸引外商投資面臨的競爭加劇。

其次，發達國家使用反傾銷、發放補貼等貿易手段保護本土市場，為本國制造業創造更多機會，對我國的制造業產品出口產生不利影響。出口作為拉動經濟增長的三駕馬車之一，出口受到限制將會嚴重影響我國經濟發展，加大國際貿易摩擦[11]。目前，我國經濟增長動能已逐步發生變化，國家提出強化內需對經濟增長的拉動作用，也是對制造業國際競爭加劇和出口不力的未雨綢繆。

(三)國內經濟發展不確定性增加

在全球化程度日益加深的今天，國內制造業企業出于開發新市場、降低生產成本考量，不斷加大對外投資力度，海外投資、海外并購已成常態。在國家“一帶一路”倡議影響下，我國制造業企業加大對外投資有利于我國企業參與全球產業布局，推動我國產品“走出去”參與國際競爭，在國際上樹立品牌形象，但在發達國家制造業回流背景下，我國制造業企業對外投資增加可能導致國內投資減少，對我國經濟持續穩定增長產生不利影響。

外商投資企業具有較強的就業吸附能力，為我國勞動力創造大量的就業崗位。2017年，我國26.7萬家外商投資企業合計吸收城鎮就業人數2，581萬，平均每家外商投資企業吸納就業人數96.6，該數字為全國企業戶均吸納就業人數的4.1倍。制造業吸引外商投資額減少，尤其是勞動密集型制造業吸引外商直接投資額減少將對我國的就業規模、就業結構產生重要影響。

四、制造業吸引外資的展望及應對

當今世界正處于百年未有之大變局，國際投資和國際分工正在經歷大幅調整，制造業作為我國吸引外資的重點領域，其規模與質量將直接影響我國經濟發展的勢頭與質量。

(一)制造業吸引外資的展望

2020年，全球外商投資大幅下降的原因在于疫情導致的全球經濟下滑所引發的投資放緩。中國率先控制住疫情并實現經濟復蘇，成為2020年全球唯一經濟正增長的主要經濟體，這樣優異的表現不僅提振了全球經濟發展信心，還堅定了外商投資中國的信心，中國已成為外商投資最安全的“避風港”，但是未來我國經濟增長面臨的不穩定、不確定因素還有很多。雖然疫情暫時緩解了制造業資本外流趨勢，并使我國吸引外商投資呈現繁榮態勢，但制造業利用外資中存在的問題還要引起重視。未來外商投資聚焦于我國的服務業，使我國利用外資結構呈現“去工業化”傾向；制造業外商投資中的科技含量不足，使我國本土制造業仍處于外資制造業產業鏈的中低端；我國制造業乃至服務業利用外資的區域不平衡問題仍會長期存在。這些既是未來我國制造業利用外資過程中需要改進和解決的問題，也是有效提升制造業利用外資規模和質量的關鍵突破口。

(二)多措并舉應對制造業資本外流

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，堅持把發展經濟著力點放在實體經濟上，堅定不移建設制造強國。因此，面對制造業資本外流要采取措施積極應對，以保持制造業穩定，持續優化制造業利用外資結構。

1.營造良好營商環境，參與全球產業鏈重構

在我國制造業部分成本優勢喪失的背景下，要想增強制造業引資力度就必須持續優化營商環境，繼續出臺一系列的優惠政策。首先，要在更廣泛的領域擴大外資市場準入，加大對外資金融機構的開放步伐，外資金融機構作為中介將國際市場資金快速導入中國，可以吸引更多全球產業鏈相關企業落戶中國。其次，各級政府要在中央統一領導下大膽進行政策創新，加速優化營商的軟、硬環境。在軟件方面，要提高政府數字化服務水平，以公平競爭、開放合作的營商軟環境吸引更多全球企業進入中國；在硬件方面，要加快5G、大數據、物聯網等新型數字基礎設施建設，為外資提供一流的營商硬環境。

2.挖掘制造業價值新洼地，引導資本回流

制造業資本從我國撤離的部分原因在于我國制造業綜合成本上升，但這并不意味著我國徹底喪失了成本優勢，我們要充分挖掘制造業價值新洼地，為制造業生產創造成本優勢[12]。首先，加大人力資本培育力度，對勞動力的專業教育加大投入，提高勞動力的生產效率以應對勞動力成本上升的壓力，滿足高端制造業發展對高素質勞動力的需求。其次，我國中西部擁有大量勞動人口且勞動力成本較低，在東部勞動力成本上升壓力下，我們要為外商投資企業尋找可替代的制造業建設基地，因此要加大對中西部基礎設施建設的投入力度，改善中西部投資環境，利用當地工資水平較低的優勢引導更多制造業落戶中西部地區，推動東部地區產業向西部地區有序轉移，這樣既可以使我國引資布局合理化，又可以使制造業企業享受中西部地區的人口紅利。最后，企業進行跨國投資的目標是獲得最大化利潤，因此國家在提高環境保護標準的同時，要調整財政支出，增加國家對環境保護的投入，分擔制造業企業環境保護成本，使外資企業獲得更多利潤，吸引資本流入我國。

3.提升產品價值，推動制造業向價值鏈中高端攀升

在全球價值鏈分工體系下，我國制造業利用低成本優勢進行國際代工，使我國制造業規模迅速增加，目前世界上40%左右的產品是由我國直接制造或間接制造，每種主要產品的背后都有我國的影子，我國制造業總產值約占全世界的20%，但是我國制造業創新能力還不足，仍處于制造業產業鏈的中低端，我們要加強對高新技術的研發投入，使科技創新真正成為制造業轉型升級的重要驅動力[13]。我們還要對標全球制造業的先進工藝水平和生產效率，提升我國制造業在全球市場范圍內的競爭力，以滿足全球消費者日益增長的消費需求，提升制造業產品的附加值。此外，我國企業要不斷吸收國外制造業的先進技術和經驗，加強與全球其他產業鏈參與者的合作，提升我國制造業在全球價值鏈體系中的競爭力[14]。

4.統籌規劃，推進制造業高質量發展

高質量發展是“十四五”的核心要義，如何實現我國制造業從規模化制造、中低端價格變為全球產業鏈協同發展的“領頭羊”是重中之重。當今的產業鏈已經實現高度全球化，沒有哪個國家在產業鏈的所有環節都具有絕對優勢，只有整合全球資源，才能生產出最具國際競爭力的產品，因此我們必須堅持擴大開放，統籌國內國際兩個大局，利用好國內國外兩個市場。同時，制作業高質量發展也要堅持獨立自主、自立自強。參與全球分工是制造業高質量發展的經濟邏輯，但也要認識到非經濟因素對制造業產業鏈的巨大影響。面對不穩定性和風險，我們必須補齊關鍵環節的“短板”，還要吸取一些國家制造業資本外流、產業空心化的教訓，適當保留一些勞動密集型產業，作為我國產業鏈供應鏈自主可控的基礎。

新冠肺炎疫情的影響使美國等發達國家意識到自主可控的完整產業鏈的重要性，從而會加速我國制造業資本外流。轉型升級中的我國必須未雨綢繆，高度重視制造業外資的流出，尤其是高端制造業外資的流出。要對制造業外資流出的領域、規模以及原因進行跟蹤，盡可能避免制造業外資大量撤離。要認真分析研究制造業外資撤離對我國的不利影響，降低制造業資本外流給我國制造業帶來的風險。要加大對中小企業自主創新能力支持，給予企業政策支持，發揮其在生產、經營等方面優勢，提升我國制造業中小企業分享全球化紅利的能力，提升我國在全球化價值鏈中的地位。