新政府會計制度下重構水利部門整體支出績效評價體系

劉 偉，張 晉，陽秋林

國務院于2018年9月1日印發并實施的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(下文簡稱《意見》)中指出：“為解決當前預算績效管理存在的突出問題，要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。實施全面預算績效管理有利于優化資源配置、改進服務質量、提高資金使用效益，有利于增強政府部門的責任意識、提升國家治理水平和建設高效、透明政府。”[1]2019年，政府會計制度改革全面鋪開，引進權責發生制核算模式，再次向市場化主體靠攏，使預算單位可以更為準確全面地反映單位的財務狀況。制度要求各級單位做到“花錢必問效，無效必問責”，以推動政府會計與預算管理的相輔相成，二者共同提高行政單位的資金使用效率，提升單位預算管理能力。

隨著新的政府會計制度的實施，政府預算管理改革不斷深入，政府預算績效變革也已經提上日程。為了適應新會計制度的要求，建立全新的部門整體支出績效評價體系具有重要的現實意義。

一 文獻綜述

關于預算績效評價的界定。財政部在財政預算報告解讀中界定績效評價為：“運用一定評價指標、方法及標準，對中央部門績效目標實現程度及執行結果等進行的綜合性評價。”[2]

關于如何構建預算績效評價體系。Michael Schaeffer提出要建立全面衡量的“投入、產出、效力產出、效率”等績效評價指標體系[3]。Liu Qi認為預算績效的評價指標應多元化，既有定性和定量指標，又有關鍵和輔助指標，還要設定長期、短期指標，保證可持續發展[4]。Niu Wenjie和Lei Tao認為要建立遵循結果導向的績效評價體系，將項目成果和資金利用率視為管理工作的關鍵，績效評價體系要符合我國特色[5]。Chen D.Z.提出澳大利亞聯邦政府采用的財政支出績效評價體系，綜合考慮了政府長短期目標[6]。于樹一指出開展地方績效評價需要尋求政策依據和實踐依據,明確評價原則和評價內容,設計績效評價指標體系[7]。

關于部門整體支出績效評價體系的研究。我國學者孫克競歸納整合了部分發達國家的經驗，實證構建我國部門預算指標體系[8]。王萌以A縣交通局為研究對象，基于平衡計分卡設計了交通部門整體支出績效評價指標體系[9]。江書軍和白瑜詩以河南省市級科技局為例，將現有管理會計應用指引中績效管理的相關工具方法引入科技局部門整體支出績效評價中[10]。從總體來看，部門整體支出績效評價的研究成果數量少于財政項目績效評價的研究數量。但隨著財政部對整體支出績效評價的要求不斷提高，未來對其研究也將進一步加強。

關于政府會計與預算績效評價的協同性關系研究。2019年1月1日起實施新政府會計制度，這反映政府家底的會計體系已經建成，將對預算績效評價的量化起到巨大的推動作用。殷文璽認為可以利用政府綜合財務報告披露的信息建立績效評價指標體系，進行政府綜合財務績效、部門整體績效、項目績效評價[11]。李昕諾認為政府會計改革會主推全面預算管理的有效落實，政府會計制度和核算基礎是實施預算績效評價所需要具備的基本條件[12]。王澤彩和胡志勇提出隨著“全方位、全過程、全覆蓋”預算績效管理制度改革的有序推進，在實踐中越來越呈現與政府會計制度改革的諸多協同性，借鑒國外協同性改革的實踐經驗，應以“結果導向、成本核算、績效評價、激勵約束、信息公開”等為抓手，提高預算績效評價的科學性、規范性和合理性，進一步增強財政資源的最優配置和產出效果的最大化[13]。肖廣華和侯玉燕指出應以政府會計制度為準則，以績效考核為方向，初步建立從構建組織機構、設計績效評價指標、推進信息化建設、建立績效考核體系、加強制度建設和預算績效監督等方面完善高校全面預算績效管理的保障措施[14]。

通過對上述文獻的梳理，筆者發現政府會計改革的深入，推動了全面預算績效管理的實施，學術界對其關注也逐漸提升，但目前大多數研究是以提高事業單位管理績效為目的，較少研究行政單位預算績效管理。所以，本文基于政府會計改革的背景，針對行政單位以某市水利部門為研究對象，結合水利部門的業務特點，構建具有針對性的某市水利部門整體支出績效評價指標體系。

二 水利部門整體支出績效評價的現狀

自2018年出臺《意見》以來，某市水利部門以項目評價為起點，以財政部門發布的部門整體支出績效評價體系的共性指標為藍本，制定了本部門整體支出績效評價指標體系及其評分標準：4個一級指標，5個二級指標和17個三級指標，見表1。某市水利部門(包括市局和縣局)對照表1進行了打分自評，打分的結果有85～98分不等。

表1 某市水利部門整體支出績效評價指標體系及其標準

三 某市水利部門整體支出績效評價存在的問題

根據上述某市水利部門整體支出績效評價的現狀和課題組的實地走訪調研分析得知，現行的水利部門整體支出評價指標體系存在以下問題。

(一)績效評價指標沒有體現單位的工作職責，無法真實反映預算資金使用情況

某市水利部門績效評價指標體系基本上是套用財政部門提供的共性指標，與市財政部門制定的績效評價辦法中的體系完全相同。由于目前我國財政部門僅設計了政府績效預算評價共性指標體系，各級政府職能部門應在此基礎上對指標體系進行科學合理的補充，但實際上這些職能部門一般直接引用，未結合部門工作職責增設相應的個性指標，導致現有指標體系設計不合理且不全面，無法真實地反映預算資金使用情況。

(二)績效考評目標不夠明確，未能體現以結果為導向的考核目標

在績效評價的過程中，單位存在為績效評價而評價的現象，純粹是為了完成上級指派的任務。績效評價的目標不明確，單位直接依靠指標框架進行打分，沒有充分考慮部門的績效目標。在評價范圍上，績效評價指標更多關注的是單位的投入和預算執行的過程，忽略了對于單位執行預算的結果和效益的考核。績效評價指標體系雖然設計了經濟效益指標但因為沒有更細化的量化考核指標，很多單位在填表時都是用多條語言描述的方式，如撥來的預算資金多少用來修水塘、多少用來修亮化工程等，至于這些預算資金的使用到底發揮了多少作用、產生了多大的經濟效益或社會效益，沒有具體的更細化的評價指標。這些描述的語言無法準確地評價預算資金的使用效果，顯然不符合預算績效評價以結果為導向的要求。

(三)與新政府會計制度契合程度不高，不能體現成本核算的原則

隨著新政府會計制度的出臺，財務會計和預算會計雙報告披露模式使得行政單位可以更加準確地反映本單位的資產狀況及預算收支情況。新制度出臺的宗旨之一就是要對單位摸清家底，并反映單位成本核算與控制情況。而表1不能滿足新政府會計制度對行政單位預算管理績效考核的要求，需要新增加成本核算與成本控制指標。

(四)預算績效評價參與主體單一，績效評價結果很難起到晴雨表的作用

某市水利部門在績效評價過程中，獲取財政局的行政命令，撰寫相應的績效評價報告，參與主體只有財政局和本單位兩家，未涉及專家、監督機構和社會公眾等參加，因而缺乏有效的社會監督。同時，績效評價結果也僅在單位網站予以公布，同行業單位之間沒有橫向對比，無法進行優劣之分，也無法依靠評價結果進行評優和處罰，對績效評價不好的單位也沒有追責程序，不能引起參與主體對預算績效評價工作的重視，績效評價結果很難對預算管理及其決策起到晴雨表的作用。

綜上所述，目前某市水利部門急需建立一套既體現結果導向的預算目標和單位工作職責，又要體現投入與產出的三效(即效率、效能、效益)評價體系，當然，這一評價體系要符合新政府會計制度加強成本核算與控制的評價要求。

四 重構某市水利部門整體支出績效評價指標體系的路徑

(一)明確評價目標

部門整體支出績效評價的目標是考察預算資金在會計年度內所達到的產出和效果，提升部門資金使用效率。新的政府會計制度推出后，各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求等規定，根據其是否依法履職、項目投資以及存量資產等情況，對部門整體績效進行評價。

(二)重塑設計原則

1.重要性。指標應優先選取具有代表性、最能反映單位績效情況的核心指標，要能反映水利部門預算績效的關鍵特征和評價要素。

2.可操作性。要盡量將絕大部分重要的評價問題簡化為能量化的評價指標，方便實踐且具操作性。

3.可比性。建立同行業的整體支出績效評價體系的主要目的就是實現單位之間的橫向比較，以達到對各單位進行監督和激勵的目的。因此，對同類型單位盡量選取其共性指標，方便橫向對比。

4.系統性。采取定性與定量結合的模式，系統有邏輯性地對單位預算績效進行考核。為保證指標體系的系統性和完整性，對于一些難以準確量化的指標，可以將其設置為定性指標。

5.經濟性。行政單位雖然作為公共單位，但以市場為導向要求其仍要滿足經濟性的要求。因為行政單位無經濟收入，所以要盡量減少成本投入，加強財務管理，避免浪費。

6.效率性。效率是指低投入，高產出。當前由于行政單位履職效率不高，投入較大，但收效不明顯。所以，要強調效率性的要求，保證質量的同時，更為高效地完成工作任務。

7.社會性。行政單位活動具有很強的社會性，行政單位要加強對社會效益的重視，服務地方發展，提升群眾的滿意度。

(三)設計依據

1.政府相關文件

(1)《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號)；

(2)《中共XX省委辦公廳XX省人民政府辦公廳關于全面實施預算績效管理的實施意見》(X辦發〔2019〕10號)；

(3)《XX省財政廳關于印發〈XX省預算績效目標管理辦法》的通知〉(X財績〔2020〕6號)；《XX省財政廳關于印發〈XX省預算支出績效評價管理辦法》的通知〉(X財績〔2020〕7號)。

2.水利局近三年的工作規劃和年度工作總結

通過查閱《某市水利部門預算績效管理暫行辦法》、市水利局及各縣級水利局2020、2019、2018年等三年的工作規劃、年度總結、三年預決算報告等相關資料，充分熟悉單位業務活動、項目活動等信息，為后續制定績效評價體系奠定基礎。

(四)設計績效評價指標體系

通過實地調研訪談，結合當前新政府會計制度改革的背景，提出某市水利部門整體支出績效評價指標體系構建的初步方案。為保證評價體系的科學性和準確性，筆者通過問卷的方式征求了專家意見并進行專家評分，通過郵件或現場填寫的方式發放給20位專家進行評分(發放20份問卷收回20份，收回率100%，問卷有效率100%)。根據第一輪的專家咨詢問卷結果，刪除專家認為的重要性、可比性或可操作性較差的指標，最后形成完整的指標體系。

上述方法確定了新的績效評價指標框架沿用了原體系中的投入、過程、產出三個評價標準，并將歸屬于產出與效率標準中的效益單獨列式，以強調其重要性，即構建了投入、過程、產出、效益4個一級指標。在關鍵評價問題中，沿用了原體系中的預算配置和預算管理，對其他評價問題進行了刪改，新增預算控制、產出質量、產出效率、經濟效益、社會效益和生態效益等6個，最終確定了8個關鍵評價問題作為二級指標。結合單位的工作目標和職責，設計了24個細化指標(即三級指標)，保留了在職人員控制率、“三公經費”變動率、預算完成率、預算控制率、管理制度健全性、社會公眾滿意度等6個與單位績效考核較為契合的指標，同時，新增了18個更符合水利部門的工作目標和特點的個性評價指標，見表2。

至此，新設的某市水利部門整體支出績效評價指標體系包括4個一級指標、8個二級指標和24個三級指標，見表2。

表2 重構的某市水利部門整體支出績效評價指標體系

我們認為，新設的水利部門整體績效評價指標體系體現如下優勢：第一，強化了量化指標。凡是能量化的指標盡量量化，如24個三級指標中有21個是量化指標，量化指標占87.5%。第二，個性化指標較多。新設的指標既能體現結果導向的單位預算目標又能反映單位的具體工作職責，如產出質量的5個二級指標和經濟效益的2個二級指標及社會效益的2個二級指標等。第三，設計了能體現投入與產出的效益評價的個性指標，如細化了經濟效益、社會效益和生態效益下的7個三級量化指標。第四，體現新政府會計制度既反映單位的財務狀況又反映成本核算與控制的評價指標，如新增了資產負債率、成本節約率、預算控制率等指標。第五，新設的指標可比性強，因為新設的指標體系中量化指標占87.5%，一方面在實踐中便于操作，另一方面也便于同一個系統不同單位之間的橫向對比，以便更好地評價每個單位預算資金績效的好壞，考核單位是否有不當使用甚至浪費國家預算資金的行為。也有利于實事求是地編制下一年度財政預算，使國家財政預算資金發揮更好的使用效果。

(五)保障措施

1.提升單位人員績效管理的意識

單位人人參與績效管理和監督中來，改變以前的固有意識，提升自己的公眾績效觀念，將以前“重投入，輕過程”的思想轉變過來，注重過程和結果的考量。加強績效考評和評價的宣傳工作，培養和營造績效預算氛圍，提升員工對績效的重視程度。同時，要提升單位財務人員的整體素質，增設教育與培訓課程，增強專業技能，提升績效考核過程的客觀性與準確性。

2.加強對預算管理制度的完善

單位預算管理制度對績效評價有著指導性的意義，是績效評價的主要依據。所以，為了績效評價的有效性，預算管理制度也要進行相應的完善與補充。首先，預算編制要規范，要符合單位的實際情況和具體工作性質，各部門之間要保證口徑一致。其次，預算審批也要符合規范，明確劃分審批權限，盡量避免主觀因素的影響。最后，預算執行也要合規，執行過程好壞會直接影響到預算績效的評價質量，在執行過程中，要盡量避免隨意調整和變更執行計劃，做好預算執行的動態監控。

3.加強預算績效評價結果的運用

績效評價的作用是為了通過評價發現單位自身績效管理的不足，以便將來更好地發揮財政預算資金的使用效果。因此，要將評價結果與績效掛鉤，建立相應的獎懲機制，提高各部門對績效評價的重視程度。同時，也要完善相應的績效評價反饋機制，單位管理層反饋績效結果，及時調整過程中存在的不足。另外，要增加績效評價結果的透明度，構建績效監督管理信息平臺，發揮群眾的監督作用，提升單位績效管理水平。各級政府也要將評價結果與績效直接掛鉤，評價結果不僅要作為部門績效評定的重要依據，也要與單位重要領導績效掛鉤，將其作為評優評級的重要參考。