法治政府建設中第三方評估的實踐與探索

于騫 滕明榮

摘 ?要：近年來，我國法治政府建設不斷推進，第三方評估以其客觀性、中立性、專業性等特點，對法治政府建設的發展起到了重要作用。雖然第三方評估的運用時間較短，存在一些局限性和實際問題，但其仍不失為發展、健全我國法治政府建設的重要推手。本文結合參與法治政府建設第三方評估工作的相關經驗，采用經驗總結法，分析、研究第三方評估在具體實踐中存在的問題，并提出完善建議。不斷完善第三方評估，不僅能使其成為發展、健全我國法治政府建設的重要推手，還可以更加精準地掌握政府法治建設的現狀，從而推動我國法治政府建設不斷取得新成效。

關鍵詞：關鍵詞：法治政府建設;第三方評估;重要力量

中圖分類號：DF02A ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2021）33-0061-03

2015年12月27日，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，其總體目標為“經過堅持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[1]。近年來，通過第三方評估對政府法治建設的實際情況進行客觀、中立、專業的評價，已成為政府提升法治建設水平的重要著眼點及創新方式[2]。同時，第三方評估能夠克服政府傳統“自我評估”的不少弊端，使政府從被動變為主動，從而提升建設法治政府的積極性以及法治政府建設水平。本研究基于作者參與2020年某自治區法治政府建設第三方評估的相關經驗，對法治政府建設第三方評估工作中存在的問題進行探討并給出些許拙見。

一、第三方評估在中國法治政府建設中的應用及作用

（一）第三方評估在中國法治政府建設中的應用

第三方評估這一概念的出現及應用最早是在西方，在工業革命后逐漸發展壯大。政府外“第三方”評估模式出現后，通過不斷發展及改進，終于形成了一套完整且成熟的第三方評估機制，并通過第三方評估倒逼政府進行全方位提升。

在中國，“2004年蘭州大學中國地方政府績效評價中心受甘肅省人民政府的委托對全省所轄14個市（州）政府和省政府39個職能部門的績效進行評價，并向社會公布《甘肅省非公有制企業評價政府績效結果報告》，開創了第三方評價政府績效的先河。”[2]“我國內地最早進行的法治政府指標體系建設地方實踐，是由浙江省杭州市余杭區在2008年6月首創的‘法治指數’，在這次實踐中，余杭區將法治政府的建設具體細化為信訪、民主決策、社會治安等指標，診療全區法治政府建設情況。”[3]同時，武漢市政府在2006年首次聘請專業公司評估政府績效。北京市、浙江省、廣州市分別在2007年、2013年、2014年委托第三方進行立法后評估，國務院也從2013年開始聘請第三方評估機構對具體的法規條文、政策進行調研評估。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》頒布后的近些年，從中央到地方均委托第三方對法治政府建設進行評估，無論政府的行政、治理能力還是第三方評估均得到了充分的完善及改進。

（二）第三方評估在中國法治政府建設中的作用

推進依法行政和法治政府建設是全面依法治國的必然要求，而第三方評估已成為其中重要的助推力，具體表現在：

1. 克服政府自我評估的缺陷和不足

政府內部自我評估基于政治原因或其他關系，無法保證評估結果的真實性、科學性和有效性。而第三方評估基于其中立性、客觀性和專業性等特點，能夠將最真實、完整且直接的評估結果呈現到社會公眾面前。

2. 創新政府治理能力

有利于創新政府治理能力[4]。第三方評估在設計評估指標體系時會進行多元化、系統化、科學化的考量，得出的評估結果會對政府從“單一管理”向“多元治理”的理念轉變具有明確的引導性和指向性。

3. 擴大民主參與途徑

第三方評估獨立于政府，在評估過程中對政府進行社會監督，有利于政府治理能力和行政能力提升。

4. 提高政府公信力

第三方評估機構不僅對評估過程和評估結果公開化，還將政府的缺點和不足明確指出，讓社會大眾在見證政府取得進步的同時也看到政府克服、解決缺點和不足的決心，增強大眾對政府執政能力的信心[3]。

二、第三方評估在中國法治政府建設實踐中存在的問題

第三方評估在我國已經初具規模，但在實踐中也存在一定問題。

（一）我國關于保障第三方評估的法律制度缺失

鑒于目前我國第三方評估的發展還處在摸索階段，處于何種法律地位并未有任何規定，其制度基礎和法律基礎也近乎空白。在該種地位不明、沒有法律和制度保障的情形下，隨著政府和行政機關的級別上升，對第三方評估的重視程度反之減弱。例如在某自治區，第三方評估的最終結果在政府考核中所占比例低，對各工作人員影響程度小，導致無法避免不重視第三方評估的情況發生[1]。因此，對第三方評估法律化、制度化勢在必行，否則難免流于形式。

（二）被評估方對第三方評估的重視程度及認識程度不足

在評估過程中可明顯感受到部分政府和廳（局）級行政機關對第三方評估的認識不深刻，對其意義、操作流程等了解不足等情況。在指標體系早已下發的情況下，現場調研當天仍存在資料準備不足、不夠、敷衍了事等情形。更有甚者，調研員在調研結束后要求相關工作人員于某日前補充材料，竟稱無法提供[5]。在該種情況下，不僅會阻礙第三方評估工作的正常有序進行，同時也致使第三方評估無法對被評估單位作出全面、有效、真實的評估結果。

（三）第三方評估無法獲得全面、真實的評估材料

在實地調研前補全材料的情況仍舊普遍，一方面原因是政府及行政機關對待第三方評估的態度有待提高，另一方面是因為相關工作人員在平時工作中沒有及時收集、整理相應材料。另外很多評估項目只有結論性、結果性材料，缺少過程性材料，這都對相應評估結果的真實性、全面性和有效性造成一定影響[6]。同時，雖然2008年已經頒布實施《中國政府信息公開條例》，各地也相應制定了政府信息公開條例，但直至今日也未能實現依法嚴格有序公開政府信息，因而影響了評估結果。

（四）評估結果應用不足

第三方評估被創立和施行的目的在于協助并推進法治政府的建設，提升各項能力，但如今絕大部分地方未引起對第三方評估的重視，均著重強調第三方評估結果會作為政府績效考核的一部分。可是，又如前所述，第三方評估結果在績效考核中的所占比重卻少之又少。并且第三方評估結果在下一年的應用也未見成效，本研究在對某縣政府評估的過程中要求對方提供某方面材料，始終無法提供，但所涉及的指標體系在近兩年中并未變更。且在上一年度第三方評估時，該縣政府在該方面已經存在問題，這就足以說明第三方評估的結果并未受到應有的重視和應用，在這種情況下，第三方評估存在的價值和意義便值得深思。

（五）第三方評估主體力量過于單薄

第三方評估的方式有以下幾種：政府或行政機關將評估項目作為課題研究，委托高校成立課題組進行科研、政府或行政機關以購買法律服務的形式聘請律師事務所進行相關評估工作、政府或行政機關聘請專業機構在某些環節進行評估。楊小軍等學者將第三方法治政府評估分為以下四種初步模式：課題承接參與型、政府委托環節參與型、政府委托獨立評估型、無委托第三方獨立評估型[4]。每一種形式都有其優勢，同時也有不少缺陷和弊端，均會出現這樣或那樣的問題，評估方在某些方面專業性力量比較薄弱，從而影響評估的相關工作。

三、對第三方評估在中國法治政府建設中的完善與建議

（一）對第三方評估建立機制，形成制度

首先應當確立第三方評估的合法地位，通過完善法律法規的相關規定，設定第三方評估的權利與義務，從而體現出其應有的作用與設定目的;其次，還應將第三方評估的資質準入、運行機制、保障措施等予以明確規范，保障其合法性和獨立性，尤其要完全與政府、行政機關相獨立，不得有任何直接或間接的隸屬關系或其他關系，否則一旦牽涉利益，就會出現諸如“打招呼”“下指示”等情況發生，影響評估結果;最后，確立合法性地位的同時，還應進一步提升在法治政府建設評估中的地位，加大其在績效考核中的比重，形成常態化。

（二）加大、深化對第三方評估的認識程度

對第三方評估建立相應機制，給予法律保障的同時，也要不斷加強、深化政府及行政機關對第三方評估的認識。習近平總書記一再強調建立法治國家、法治政府的重要性與必要性，需要政府及行政機關轉變思想，向服務型轉變，且要正確認識第三方評估作用，不能出現抵觸情緒而視其為對立面，要將第三方評估視作不斷完善、改進政府、行政機關治理能力及行政能力的有力推手，這樣才能提高對第三方評估及其結果的認同感。

（三）加強資料、信息的收集以及政府信息公開的力度

基于政府、行政機關的自我保護意識，無法將所有信息完全透明化、公開化，因此需要通過搭建相應的制度及規定，加強各個環節資料、信息的收集與整理，有效加強政府、行政機關在日常作出行政行為、重大決策或者行政執法等行為時的資料文件，且應構建一個能夠切實獲取全面、真實政府信息的平臺或者渠道。

（四）對第三方評估結果進行切實有效的應用

鑒于第三方評估的獨立性、專業性和客觀性，相較于政府內部評估，第三方評估報告會直擊要害，提出問題和指出癥結所在。而被評估單位可從報告中掌握法治政府建設的真實狀況和水平，對工作中各環節存在的問題產生清晰明了的認識[7]。在此基礎上及時總結經驗，不斷優化改進，自會對治理能力和行政能力的提升有較大幫助，同時也會促進法治政府建設取得新成效。第三方評估，實質為法治政府建設之愿望與最終結果之間的橋梁。因此第三方評估將評估報告提交后，被評估單位應認真研習相關內容，針對之后各項工作任務的內容和方法，有目的性和針對性的改變，不能看畢后只歸檔存放，也不能將第三方評估結果工具化，使其淪為附庸，這樣才能真正體現出第三方評估應有的價值所在。

（五）綜合協調，整合各方力量

某自治區在2020年前一直由本地高校以科研項目的形式進行第三方評估，而在2020年第一次采用“律所+高校”的模式，將律所的實踐經驗與高校深厚的理論相結合，確實取得了令人欣喜的效果。但在某些工作中，因未具備相應的專業能力，科學性和工作效率還有待提升，比如數據統計分析、信息資料的收集與整理、社會公眾調查等，該類項目完全可交由專業機構進行。第三方評估主體多元化，能夠綜合各主體的專業能力，使之高效合作，從而提升評估結果的科學性和客觀性。

四、結論

在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記指出：“建設法治政府是全面推進依法治國的重點任務和主體工程。”而第三方評估又是法治政府建設的重要推手，專業而科學的第三方評估能夠促使政府和行政機關達到憑借評估結果提升行政能力、治理能力和民眾滿意的共贏局面。

第三方評估有其獨有的優勢，可以彌補政府、行政機關內部自我評估的缺陷，因此在“十四五”計劃開篇、《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》發布之際，有必要針對近些年第三方評估發展中產生的問題進行系統化、實質化的解決。第三方評估在不斷完善自身的同時，也能使法治政府建設更上一層樓，為法治國家、法治社會的建成增磚添瓦。

參考文獻：

[1] 中華人民共和國中央人民政府國務院公報. 中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》[EB/OL]. （2015-12-27）. http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm.

[2] 陳慶云. 法治政府評估中的第三方參與問題研究[A]//2014年中國公共管理博士后論壇[C]. 2014：430-435.

[3] 趙博然. 第三方法治評估助力地方法治政府建設[J]. 法制與社會，2018（34）：118-123.

[4] 楊小軍，陳慶云. 法治政府第三方評估問題研究[J]. 學習論壇，2014，30（12）：50-55.

[5] 汪全勝. 法治指數的中國引入：問題及可能進路[J]. 政治與法律，2015（05）：2-14.

[6] 鄭方輝，羅驍. 法治社會第三方評價：體系、實證與審視[J]. 理論探討，2018（03）：25-32.

[7] 石钖. 建法治政府 夯治理之基[J]. 當代廣西，2021（02）：28-29.

（責任編輯：鄒宇銘）

作者簡介：于騫（1990—），碩士在讀，寧夏大學，研究方向：法學理論;滕明榮（1965—），女，寧夏大學法學院法律系碩士生導師，教授，研究方向：行政法。