壯大副中心城市優化成渝地區雙城經濟圈城市網絡

涂建軍

2020年10月16日，中共中央政治局召開會議審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，要求“處理好中心和區域的關系，著力提升重慶主城和成都的發展能級和綜合競爭力，推動城市發展由外延擴張向內涵提升轉變，以點帶面、均衡發展，同周邊市縣形成一體化發展的都市圈”。

當前，在重慶、成都逐漸成為超大城市后，應著力激發萬州、涪陵、永川以及宜賓、瀘州、綿陽、南充、達州等城市的內生動力，爭創成渝地區副中心，推進成渝地區空間形態由點到軸、由軸到網的演進，逐步形成“雙核互動、主副聯動”的區域協調發展新格局。

持續推進成渝雙核城市高質量發展，協同培育成渝地區副中心

在推動重慶、成都雙核城市進一步發展的同時，積極培育副中心城市，擴大雙核輻射范圍。

一是提升成渝雙核城市發展能級。唱好“雙城記”，打造“雙引擎”，在繼續加強雙核城市金融、保險等服務業發展的同時，更加注重強化實體經濟發展，扎實開展創新創造，力求在新技術、新材料、新工藝、新模式等科技創新的關鍵環節上達到全國領先水平，以知識經濟占據高端產業和價值鏈附加值最高的環節，以高韌性經濟網絡為高質量發展提供動力源。

二是擴容成渝兩大都市圈，做強“主干道”。拓展支撐重慶、成都發展的戰略腹地，增強“雙引擎”對國際國內高端戰略資源的集聚、集成能力，引領建設成渝發展主軸，建成與重慶和成都有機融合、一體化發展的現代產業集中發展區。

三是加強區域協同聯動，構建“多極支撐”的城市網絡。推動重慶都市圈多個區域版塊聯動發展，實現渝西板塊與庫區板塊抱團聚集發展;大力發展環成都經濟圈，加快推進成都平原經濟區同城化發展;進一步暢通川渝接壤區大通道、織密微通道，縫合川渝行政藩籬造成的經濟阻隔，探索經濟區與行政區適度分離改革，推動川渝毗鄰區同頻共振發展，打造跨省界重慶都市圈;加快川南經濟區一體化發展，積極推動“內自瀘宜”聚合發展，內江自貢同城化發展。

立足自身優勢和特色，推動副中心城市提檔加速

成渝地區雙城經濟圈副中心的發展要立足自身發展優勢和特色，找準目標定位，優化區域發展整體布局。

一是一體化規劃布局區域產業，錯位發展優勢產業。立足資源稟賦、產業基礎、區位優勢，編制成渝地區一般性制造業疏解與承接規劃，推進雙核城市產業向副中心城市和中小城市梯度有序轉移，形成層級各異、規模合理的區域產業板塊;以重慶都市圈與成都都市圈的高端產業集群、渝東南與渝東北的工業集群、川南經濟區的白酒產業集群、川東北經濟區的機械建材集群為主導，共同構建起實體經濟、科技創新、人力資源協同發展的現代產業體系，形成成渝地區雙城經濟圈多點支撐的產業格局。

二是提升創新水平，推動高質量發展。通過體制機制創新、科技創新、發展模式創新、社會治理創新，實現副中心城市新舊動能轉換，匯聚創新動力源。以西部（成都）科學城、中國（綿陽）科技城為主要承載區，以“一城多園”模式與重慶共建西部科學城，以成渝綿“創新金三角”為依托，優化創新資源布局，提升副中心城市創新能力和創新發展水平。

三是積極融入成渝經濟走廊開發，提升對外開放水平。擴大鐵路、港口、機場口岸開放合作，高標準建設并爭取新設一批海關特殊監管區域和開放口岸，積極融入西部陸海新通道建設，持續擴大對外經貿合作，加強國際雙邊多邊合作。堅持四向拓展、全域開放，依托中歐班列（成渝）、西部陸海新通道等“借船出海”，向南融入孟中印緬經濟走廊建設，對接南亞、東南亞國際大市場，向東承接日韓先進產業轉移，向西推進與中亞、歐洲的合作，向北融入新歐亞大陸橋，參與中蒙俄經濟走廊建設。

四是提升城市服務能級，打造宜居宜業城市環境。加快城市公共服務基礎設施建設，重點加強教育、醫療衛生、文化娛樂、體育健身等公共服務設施及社區服務項目建設，統籌城市公共服務資源配置，穩步推進城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋，提升以人為本的新型城鎮化質量;加快發展副中心城市之間、副中心城市與中心城市之間的鐵路、公路建設，完善連接副中心城市和周邊城鎮組團的公共交通系統，完善軌道交通換乘樞紐體系，促進交通節點無縫銜接。

打造生產要素“蓄水池”，充分發揮副中心城市能級轉換器作用

副中心城市具有承上啟下的責任使命，要積極承接雙核城市輻射，同時作為蓄力點，對鄰近區域產生極化與擴散效應，帶動周邊地區發展。

一要吸收雙核城市輻射能量，為城市發展蓄能蓄力。吸納來自重慶、成都雙核引擎的科技、人才、市場、產業、資金等生產要素，實現新興科技與新興產業深度結合，搶占新一輪創新發展制高點。以地方分享的所得稅、增值稅收入作為基金池，在成渝地區內建立橫向轉移支付制度，根據財力轉出地對資源、勞動力的需求，以及財力轉入地產業相對優勢等因素，共同決定橫向轉移支付資金具體投入方向及其項目，均衡各級城市的財力，暢通雙核中心城市與副中心城市之間的能量傳遞。同時與重慶、成都一起推動人才的協同發展，建立區域一體化的人才評價制度，組建高校、院所、產業等人才發展聯盟，推進人才發展體制機制改革。

二是激發副中心城市的能級轉換功能。織密交通軸線，拓展產業網絡化協同制造、共享制造等模式，強化與周邊區縣的各種生產要素交流，集合資源優勢，共同發揮出規模和集聚效應，助力副中心城市體量擴張、經濟板塊向外延伸，優化全域經濟地理布局。

三是發揮核心城市和副中心城市“傳幫帶”的輻射帶動作用。強化核心城市對區域產業能級提升的引領作用，引領副中心城市及其他城市共同發揮集群優勢，以空間同構、功能同建、產業同聯、基礎同網、服務同享為抓手，通過政府引導、市場運作，推動交通、公共服務、產業向周圍城市延伸布局，開展合作對接，互補長短，形成“傳幫帶”功能鏈條。

加大統籌建設力度，健全區域多維組織協調機制

通過統籌規劃，全局發展，多維度、多組織保障成渝地區副中心城市建設。

一是持續完善激勵機制，推進副中心城市的培育進程。分區域制定差異化支持政策，發揮好分權體制下地方財政競爭的激勵效應，在尊重利益訴求差別的前提下，營造地區間的激勵相容機制，促成生產要素跨地區流動與流出流入地區的經濟利益脫鉤，遷入地政府給予遷出地政府3年的財政補償機制，防止生產要素受行政藩籬影響而無法高效流動。

二是完善區域協同發展與利益分享機制。建立副中心城市間的互信協作機制，明確各地協調發展的重點領域及項目，避免同質化發展與惡性競爭;立足現行管理體制和管理權限，探索項目建設資金合理分擔、所需用地屬地分擔、項目回報利益分享的互惠互利機制;根據合作基礎和需求差異，以產業空間引起的區域間價值創造為基礎，測算初次分配關系，綜合平衡區域合作投入和效益，先行選擇若干跨行政區的共建項目作為試點，形成示范帶動效應;加強各地政府和有關部門的協調，消除來自電信、水利、電氣、金融等壟斷性部門的障礙，構建起市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的一體化運行體制。

三是積極創新治理模式，統籌協調全域發展。在重慶四川黨政聯席會議的基礎上，建立“雙核多點”區域協同發展聯席會議制度，設立跨行政單元的管理機構，共同謀劃區域發展戰略;探索重慶市和四川省的聯合立法機制，通過法律法規增強規劃的權威性。

（作者系西南大學經濟管理學院教授、博士生導師）