《鄉村振興促進法》的鮮明特點與現實意義

任大鵬

【關鍵詞】鄉村振興法 鄉村振興 法律制度 鄉村產業發展 【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

作為新時期“三農”工作的總抓手，實施鄉村振興戰略，迫切需要法律的規范、引導、促進和保障。制定《中華人民共和國鄉村振興促進法》（后文簡稱《鄉村振興促進法》），就是要為實施鄉村振興戰略提供系統全面的法律制度保障。根據該法第一條的規定，“為了全面實施鄉村振興戰略，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，加快農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家，制定本法。”鄉村振興的內涵非常豐富，范圍十分廣泛，立法需要兼顧到農業、農村、農民三大方面的關系，兼顧鄉村產業發展和社會發展的關系，兼顧經濟社會發展與生態環境保護的關系，兼顧城鄉之間的協同和融合關系，兼顧黨的領導、政府職責、社會參與和農民主體地位的關系等。從這一角度看，《鄉村振興促進法》是統籌解決“三農”問題，全面實施鄉村振興戰略的綜合性、基礎性法律。

《鄉村振興促進法》的鮮明特點

《鄉村振興促進法》以促進法冠名，需要將黨中央關于促進鄉村振興的重大決策和行之有效的重要政策法律化。與其他涉及“三農”問題的法律相比較，本法具有以下鮮明特點：

第一，突出黨在鄉村振興戰略實施中的領導地位。堅持黨的領導，體現了我國的制度優勢，是長期以來解決我國“三農”問題的寶貴經驗。實施鄉村振興戰略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨在農村的中心工作之一。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》明確要求，“堅持黨管農村工作。毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作方面的領導體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障。”本法將這一政策原則轉化為法律原則和具體制度，具體表現為以下方面：首先，在總則部分，法律第三條規定要“統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設”，將黨的建設作為鄉村振興的重要組成部分，與其他各項建設統籌推進。在確立實施鄉村振興戰略的五項原則時，明確提出了“全面實施鄉村振興戰略，應當堅持中國共產黨的領導”。堅持和加強黨的全面領導，是確保鄉村振興目標實現的根本保障。其次，在建立健全鄉村社會治理體制中，自治、法治、德治都必須堅持黨的領導地位。再次，在鄉村組織建設方面，明確了中國共產黨農村基層組織的領導作用，明確規定村民委員會、農村集體經濟組織等應當在鄉鎮黨委和村黨組織的領導下，實行村民自治，發展集體所有制經濟，維護農民合法權益，并應當接受村民監督。

第二，堅持農民的主體地位，維護農民合法權益。農民是實施鄉村振興戰略的參與者、貢獻者、受益者，是最主要的力量。將對農民利益的保護貫穿于始終是本法的一大特點。在確立的實施鄉村振興戰略的原則中，特別規定了“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動農民的積極性、主動性、創造性，維護農民根本利益”的原則。在產業發展一章中規定，農村集體產權制度改革要確保農民受益。在人才支撐一章中規定，要求要培養有文化、懂技術、善經營、會管理的高素質農民和農村實用人才、創新創業帶頭人。在文化繁榮一章中規定，要求為農民便利可及的公共文化服務。在生態保護一章中規定，人居環境改善的共建共享共管機制要有農民參與，建立農村低收入群體安全住房保障機制。在城鄉融合一章中規定，保護農民利益的法律規定更為豐富，如以農民的富裕富足作為城鄉融合的重要目標之一，公共基礎設施建設要滿足農民生產生活需要，以及關于農民享有的基本公共服務、社會保障、平等就業權利以及進城務工農民的工資和社會保障權益。

第三，系統構建了實施鄉村振興戰略的扶持措施。實施鄉村振興戰略，是新時期農業農村工作的總任務，需要全社會的廣泛參與，引導各類資源、要素向鄉村傾斜，這也是本法作為促進法的重要立法任務。法律的第八章系統規定了促進鄉村振興目標實現的重要措施，構成了相對全面的扶持制度體系。

首先，從財政支持的角度，本法作出了非常明確的規定。按照本法第五十八至第六十二條的規定，財政支持鄉村振興的法律要點包括：一是健全農業支持保護體系和實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度；二是從總量上要根據鄉村振興的目標任務，保障用于鄉村振興的財政投入力度不斷增強、總量持續增加，這里的總量持續增加，意味著不論縣級以上人民政府的財政收入水平如何在年度間發生變化，用于鄉村振興的財政投入只能增加，不得減少；三是借鑒脫貧攻堅戰時期的經驗，各級政府應當完善涉農資金統籌整合長效機制，提高財政資金使用效益；四是要突出重點，建立脫貧地區和低收入人口的長效幫扶機制，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區實施鄉村振興戰略的支持力度；五是構建以高質量綠色發展為導向的新型農業補貼政策體系；六是調整完善土地使用權出讓收入使用范圍，提高農業農村投入比例；七是政府設立的專項資金、基金應當加強對鄉村振興的支持。

其次，從金融資本支持鄉村振興戰略實施的角度，法律規定賦予鄉村資產更多權能，完善擔保機制、健全多層次資本市場支持鄉村振興的措施，建立健全多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系和建立健全多層次農業保險體系。

最后，要盤活農村土地要素。根據本法第六十七條的規定，要通過存量和增量兩個角度保障鄉村振興的建設用地需求。一是存量建設用地，包括農村閑置的經營性建設用地、公益性建設用地和農民的閑置宅基地，用于滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求；二是增量建設用地指標要向鄉村發展傾斜；三是集體經營性建設用地可以出讓、出租給單位或者個人使用，并優先用于發展集體經濟和鄉村產業。

第四，創新法律調控機制，保障法律規定的措施有效實施。與一般法律通過對相關主體的賦權與限權，明確必須為和不可為的行為規范，并以激勵和懲戒為主要模式的法律調控機制不同，《鄉村振興促進法》更多是規定政府及其相關部門在促進鄉村振興戰略實施中的職責，為保障法律規定的職責能夠得到全面落實，本法并沒有設定專門的法律責任章節，而是利用人民代表大會與同級人民政府的權力機關與執行機關的關系、上下級人民政府的垂直領導關系、專門監督機關與政府相關部門之間的監督和被監督關系，通過考核評價制度、報告制度和監督檢查制度，保障法律的落實。法律第六十八條規定實行鄉村振興戰略實施目標責任制和考核評價制度，第六十九條規定了各級政府向本級人民代表大會或者常委會，以及向上級政府報告鄉村振興促進工作情況的報告制度，第七十條則規定了上級政府對下級政府的鄉村振興促進工作情況、以及專門機關對鄉村振興專門事項的監督檢查制度。