新時代公民科學素質發展目標的制定研究

任磊 何薇 高宏斌 張超

[摘要] 《科學素質綱要（2021—2035年）》提出2025年和2035年我國公民科學素質的發展目標，本文從我國公民科學素質發展狀況和結構特征、新時代面臨的主要形勢和發展要求、國內外公民科學素質的發展情況和主要趨勢、制定公民科學素質發展目標的主要依據等方面展開解讀和分析，并闡述了實現公民科學素質發展目標對于加快建成世界科技強國、實現人的全面發展、服務國家治理體系和治理能力現代化、服務構建人類命運共同體的重要意義。

[關鍵詞]科學素質發展目標《科學素質綱要（2021—2035年）》

[中圖分類號] N4 [文獻標識碼] A [ DOI ] 10.19293/j.cnki.1673-8357.2021.04.007

收稿日期：2021-07-15

*作者簡介：任磊，中國科普研究所副研究員，研究方向：科學素質理論與實踐研究，E-mail：dupolin@sina.com。

①《科學素質綱要（2021—2035年）》以提高全民科學素質服務高質量發展為總體目標，確立了2025年和2035年我國公民科學素質的具體發展目標，本文僅解讀公民科學素質的發展目標，不涉及青少年群體。

面對新時期的新要求、新使命，為推動科普工作不斷向高質量發展邁進，2021年6月25日，國務院印發《全民科學素質行動規劃綱要（2021—2035年）》[以下簡稱《科學素質綱要（2021—2035年）》]，提出了“十四五”時期的新目標，到2025年我國公民具備科學素質①的比例超過15%，各地區、各人群科學素質發展不均衡的問題明顯改善。到2035年的遠景目標是，我國公民具備科學素質的比例達到25%，城鄉、區域科學素質發展差距顯著縮小，為進入創新型國家前列奠定堅實社會基礎[1]。以上兩個公民科學素質的發展目標值是如何制定的？實現15%和25%兩個目標具有哪些重要意義？本文將圍繞上述問題展開解讀和分析。

1 我國公民科學素質的發展狀況及特征

1.1 《科學素質綱要》實施以來我國公民科學素質水平大幅提升

自2006年《全民科學素質行動計劃綱要（2006—2010—2020年）》（以下簡稱《科學素質綱要》）頒布實施以來，我國公民科學素質建設取得巨大成就，科普基礎設施迅速發展，科學教育與培訓體系持續完善，科普信息化水平顯著提升，大眾傳播科技傳播能力大幅提高，科普人才隊伍不斷壯大，推動了公民科學素質水平的持續快速提升。我國公民具備科學素質的比例從2005年的1.6%大幅提升至2020年的10.56%（見圖1），圓滿完成了《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 “公民具備科學素質的比例超過10%”的目標任務[2]。我國公民科學素質水平的持續快速提升，特別是“十三五”中后期的提速發展，為我國進入創新型國家行列、全面建成小康社會奠定了堅實的人才支撐和人力資源基礎。

從2020年中國公民科學素質調查結果來看，我國各地區公民科學素質水平均有大幅提升。我國（不含港澳臺地區）32個省級單位中，北京、上海兩個直轄市的公民科學素質水平超過20%，天津、江蘇、浙江等14個省市的公民科學素質水平處于10%至20%之間，另有15個省區和新疆生產建設兵團的公民科學素質處于5%至10%之間，所有省份超過5%，表明我國公民科學素質發展整體進入新的階段，各地科學素質的分布情況反映出與其經濟社會發展相匹配的特征。

對標城市綜合經濟競爭力[3]和城市科技創新[4]這兩個與科學素質相關度較高的指數發現，從區域發展看，近年來我國公民科學素質增長呈現出與城市綜合經濟競爭力類似的“南強北弱，東中一體”發展趨勢，我國公民科學素質發展正形成以區域中心城市為高地，逐步帶動周邊城市發展的梯次結構;從城市發展看，上海、北京、深圳成為我國公民科學素質發展的第一層級，南京、蘇州、杭州等強二線城市公民科學素質水平提升較快，有望迅速進入高質量發展階段;從省域發展看，各省公民科學素質發展基本均呈現一擎或雙中心的驅動格局;從城市群發展看，東北城市群科學素質增量大幅降低，京津冀城市群科學素質增長幅度趨緩，長三角、珠三角城市群科學素質持續快速提升，中部城市群科學素質迅速崛起;從城市區位及類型看，長江流域經濟帶城市科學素質提升較快，東部地區是我國高科學素質水平的城市密集區，東北及西北部地區除個別城市外，科學素質水平大多處于中等或較低水平，資源型城市科學素質持續提升壓力較大。各地科技創新水平和工業化進程存在階段差異，公民科學素質呈現出與各地經濟社會發展相互促進、階段對應的關系。

1.2 公民科學素質與經濟社會發展存在高度對應的關系

21世紀以來我國經濟實力迅速提升，綜合國力大大增強。過去20年中，我國國內生產總值（GDP）在2000年位居世界第6位，2010年超過日本首次躍居第2位，2020年首次突破100萬億元大關，在世界經濟中的份額上升到17%左右[5]。在人均國內生產總值（人均GDP）方面，根據世界銀行的資料，中國在1997年及以前一直都屬于低收入國家，1998年進入中等偏下收入國家行列，2010年進入中等偏上收入國家行列，我國人均GDP自2019年開始連續兩年超過1萬美元[6]。按照近年來我國人均收入的增長趨勢，中國將會在2025年左右進入高收入國家行列，到2035年我國人均GDP將達到中等發達國家水平。

在現代經濟學中，經濟的持續增長不僅代表經濟總量的擴張，還涵蓋各種其他的社會現象，如經濟效益的提高、人力資本的提升、產業結構的優化、資源的合理使用，以及自然環境的改善等[7]。內生經濟增長理論的基本觀點認為，應該用內生因素解釋長期的經濟增長率[8]，即在勞動投入過程中包含著因正規教育、培訓、在職學習等而形成的人力資本，在物質資本積累過程中包含著因研究與開發、創新等活動而形成的技術進步。宏觀層面上，科學素質作為公民素質的主要構成和人的全面發展的重要體現，也是經濟社會發展的主要成果，同時由于科學素質是人力資本和科技人力資源的重要基礎，為推動經濟持續增長提供要素支撐。因此，科學素質與經濟社會發展存在互為促進、高度相關的關系。將過去20年我國公民科學素質水平發展與我國經濟總量和人均GDP的增長情況進行比較，能夠直觀看出三者之間呈現出高度一致的增長趨勢（見圖2）。以我國近20年的發展實踐作為研究對象，將歷次調查我國公民具備科學素質的比例、歷年GDP總量、歷年人均GDP三個變量進行相關分析，探究三者的關聯性。結果表明，在過去20年中公民科學素質提升與我國經濟增長和人均生產總值呈現出高度相關關系，相關系數分別達到0.968和0.964，表明科學素質與經濟社會發展存在高度對應的關系。過去20年我國經濟社會發展一直處于高速增長階段，隨著我國進入高質量發展的新階段，將更加重視勞動者技能和素質的普遍提高，推動人口紅利向人才紅利轉變，進一步促進我國公民科學素質持續快速提升。

2 新時代我國公民科學素質發展的新形勢和新要求

2.1 新時代我國公民科學素質發展面臨的主要形勢

面對世界百年未有之大變局，面臨全球科技治理體系與格局深度調整，面對新冠肺炎疫情的擾動和挑戰，面臨“雙碳”目標下全面綠色生態轉型，科技創新是我們贏得未來的關鍵。我國當前正處在開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的重要時刻，新發展格局最本質的特征是實現高水平的科技自立自強。習近平總書記在2021年5月28日中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上的講話中指出：“我國要實現高水平科技自立自強，歸根結底要靠高水平創新人才。培養創新型人才是國家、民族長遠發展的大計。當今世界的競爭說到底是人才競爭、教育競爭。要更加重視人才自主培養，更加重視科學精神、創新能力、批判性思維的培養培育。”[9]厚植創新的科技人力基礎，既要有高素質技術技能人才，也要有具有世界影響力的頂尖科技人才，還要有能工巧匠、大國工匠，在全社會形成崇尚科學的風尚，讓更多青少年心懷科學夢想、樹立創新志向。

思想道德素質、科學文化素質、身心健康素質[10]是人的全面發展的三大基礎素質，科學文化素質是國民素質的重要組成部分，科學文化素質是社會文明進步的基礎[1]。全民科學素質的普遍提高，對于建立起宏大的高素質創新大軍，實現科技成果快速轉化起著至關重要的作用。因此，應進一步明確新時代公民科學素質的概念和內涵，科學制定公民科學素質的階段發展目標，推進公民科學素質建設高質量發展，大力推動公民科學素質水平持續提升，為實現高水平科技自立自強提供堅實的公民科學素質基礎。

2.2 當前我國公民科學素質發展存在的主要問題

（1）公民科學素質發展存在不平衡不充分問題

公民科學素質發展的不平衡主要體現為區域之間、區域內部和城鄉之間三個層次的不平衡。2020年調查顯示，32個省級行政單位中具備科學素質公民比例最高的上海（24.30%）與最低的西藏（5.11%）相差了19.2個百分點，不同區域之間公民科學素質水平差異較大;區域內部不同城市之間公民科學素質水平差異較大，省會城市、副省級城市、計劃單列市的公民科學素質水平明顯高于其他城市;在各級城市中，城鎮居民的科學素質水平均大幅高于農村居民，我國公民科學素質發展的區域和城鄉不平衡狀況仍較為突出。

從不同分類人群來看，不同性別、年齡、和受教育程度人群之間科學素質水平存在較大差異， 老年群體、農民、低文化程度人群的科學素質水平仍然較低。2020年調查顯示，60～69歲公民（2.52%）、農民（4.53%）和小學及以下文化程度人群（2.11%）的科學素質水平均低于5%，與2018年相比，盡管各群體科學素質提升幅度相對較大，但與相應高素質群體的差距仍在進一步拉大，未來提升低素質人群的科學素質水平任重道遠。

邊疆和民族地區科學素質的提升任務艱巨。2020年調查顯示，我國341個市州和地區中有9個地區公民科學素質水平低于5%，共有40個地區低于2015年全國6.20%的總體水平，這些地區全部集中在地處偏遠、教育基礎設施薄弱的地區。在甘肅、青海、西藏等地區“十三五”科學素質總體提升幅度較大的基礎上，全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的過程中，鞏固拓展脫貧攻堅成果，邊疆和民族地區的素質提升任務仍然十分艱巨。

（2）科學精神弘揚不夠，科學理性的社會氛圍不夠濃厚

《科學素質綱要（2021—2035年）》提出要強調科學精神引領，踐行社會主義核心價值觀，弘揚科學精神和科學家精神，傳遞科學的思想觀念和行為方式，加強理性質疑、勇于創新、求真務實、包容失敗的創新文化建設，堅定創新自信，形成熱愛科學、崇尚創新的社會氛圍。因此，新時代公民科學素質的發展目標，不僅要讓公眾具備科學工作和科學生活的能力，而且要在公民科學素質水平普遍提升的同時，弘揚理性求真的科學精神，培育勇于創新的創新文化。當理性成熟的公民成為社會主體，將形成以求真務實、勇于創新為主要特征的科學文化[11]。

（3）對信息時代所需的核心能力體現不足

隨著信息時代和知識經濟社會的深入發展，公民科學素質在信息時代的發展與提升帶來深層次影響。公民必須具備獲取和辨別知識的能力，才能在海量信息中、在知識不斷更新的社會中知道是什么（know what）、知道是誰（know who）、知道為什么（know why）、知道怎么樣（know how），掌握獲取科學技術知識和相關信息的能力成為新時代公民科學素質的結構基礎[12]，信息時代公民應掌握獲取、吸收、應用科學技術的能力，從掌握工作生活的各項基本技能轉向更加關注個人表達和社會參與[13]，進一步提升獲取和辨識信息的能力將成為公民科學素質持續提升的重要基礎。此外，國際成人科學素質領域也十分強調在情景中解決問題的能力，經濟合作與發展組織的國際成人技能調查（PIAAC）近年還提出了解決問題能力的環境因素[14]，如復雜技術環境（Problem Solving in Technology Rich Environments，TRE）下解決問題的能力，以及在多變環境下并行解決（Adaptive Problem Solving）多個問題的能力。

2.3 新時代公民科學素質的繼承與發展

針對我國公民科學素質發展存在的主要問題，充分結合信息時代的新內涵和社會進入高質量發展階段的新要求，《科學素質綱要（2021—2035年）》指出科學素質是國民素質的重要組成部分，是社會文明進步的基礎。公民具備科學素質是指崇尚科學精神，樹立科學思想，掌握基本科學方法，了解必要科技知識，并具有應用其分析判斷事物和解決實際問題的能力。與《科學素質綱要》提出具備科學素質是了解必要的科學技術知識、掌握基本的科學方法、樹立科學思想、崇尚科學精神，具有一定的應用它們處理實際問題、參與公共事務的能力的框架結構相比，《科學素質綱要（2021—2035年）》“四科兩能力”內部結構的變化，繼承和延續了公民科學素質的概念框架和基礎結構，保持了概念和結構的內在一致性。從注重普及科技知識和方法，轉變為崇尚科學精神、強調價值引領，這個轉變是在我國公民科學素質發展整體進入新階段的大背景下進行的調整。從處理實際問題、參與公共事務的兩個能力，轉變為以科學理性為核心的分析判斷事物和解決問題能力的兩個層面，這個改變是在信息時代不斷發展、對公民核心能力提出新要求的基礎上進行的調整。新時代公民科學素質將從個體發展、群體特征到社會責任和人類共識四個層面進行范圍擴展，體現出公民科學素質對促進人的全面發展、厚植創新沃土、構建人類命運共同體的重要價值。

3 制定公民科學素質發展目標的主要依據

根據各國公開發布的科學素質結果，實現到2025年我國具備科學素質的公民比例達到15%的目標，將超過歐盟27國21世紀初的水平，將進一步增強我國科技人力資源基礎，助力向科技強國目標邁進。實現到2035年我國具備科學素質的公民比例達到25%的目標，意味著我國公民科學素質水平將進入高質量發展階段，與世界科技強國的公民科學素質基本處在同一水平，將為實現科技強國目標提供充沛的高質量科技人力資源。

參照國內外公民科學素質發展規律，綜合考慮教育、科技、經濟社會等因素的影響，經測算，我們提出到2025年我國公民具備科學素質的比例將達到或超過15%，到2035年我國公民具備科學素質的比例將達到或超過25%的發展目標，以下是制定公民科學素質發展目標的主要依據。

3.1 從國際公民科學素質發展看科學素質的增長規律

自20世紀50年代以來，國際上有包括歐盟、美國、中國、日本等在內的40多個國家和地區開展了公民科學素質的相關調查，調查結果在美、日、中等國均被納入國家科技指標體系，作為衡量一個國家科技與社會關系的具體表征[15]。大多數國家和地區開展的科學素質調查均以科學知識量表[16]（Factual Knowledge Scale，FKS）為基礎，主要評估公眾對科學的理解和科學素質狀況、對科技的興趣和態度、獲取科技信息和參與科學的情況等內容。我國自1992年以來共開展了11次全國公民科學素質調查，得到了近30年公民科學素質的發展趨勢;美國由國家自然科學基金會（NSF）資助，從1979年開始基本保持了兩年一次的公眾對科學的理解和態度調查，獲得了長期、連續的公民科學素質調查數據;歐盟委員會分別在1989年、1992年、2001年和2005年組織了4次“歐洲人、科學和技術”調查，了解歐盟國家的公民科學素質發展狀況;此外，日本、加拿大、韓國、印度、俄羅斯等國家也曾開展過相關調查。

公民科學素質計算需共享原始數據，美國學者米勒（Jon D. Miller）曾主持開展過上述部分國家公民科學素質的聯合計算[17]：根據受訪者回答科學知識和科學方法題目的得分情況，按照超過70分者具備科學素質[使用項目反應理論（IRT）計算科學素質得分]的判定方法[18]計算參與國具備科學素質的公民比例。中國未共享原始數據，但在公民科學素質測算時采用了米勒的科學素質判定方法，在理論上保持與各國科學素質結果的可比性。從各國已發布的公民科學素質狀況能夠看出，2020年我國公民科學素質的總體水平接近于美國1995年（12%）、歐盟2005年（13.8%）的水平，在過去10年大幅縮小了與世界主要發達國家和地區的差距。

從圖3中美兩國公民科學素質發展的主要趨勢來看，美國從1988年的9.4%到1995年的12%用了7年，而從1995年的12%快速提升至2005年的27.3%用了10年，隨后從2005年的27.3%緩慢增長到2015年的28.5%，美國近30年的公民科學素質發展呈現出兩個明顯的階段，即從20世紀90年代至21世紀初的快速增長期，以及2005年以來的高位穩步發展期。我國公民的科學素質水平，經歷了從1992年至2005年的長期徘徊，在2005年到2020年之間持續快速提升，并將在隨后一段時期繼續保持快速增長趨勢。

3.2 2025年我國公民科學素質將達到或超過15%

（1）根據教育發展與人口更迭、公民科學素質建設推算

教育發展與人口更迭、公民科學素質建設是公民科學素質的兩個主要影響因素。到2025年我國公民科學素質水平將達到或超過15%。歷次調查結果表明，由于我國教育質量的不斷提升，每5年新增進入社會的18歲以上年輕人群的科學素質水平同比提高2～3個百分點，據此推算，到2025年新增的18歲以上人群將給公民整體科學素質水平帶來約2.5個百分點的增量;同時，2020年處于64～69歲年齡段、科學素質較低的人群將在2025年移出監測評估覆蓋范圍（18～69歲的人群），這將會帶來約0.5個百分點的增量，人口更迭將帶來約3個百分點的增量，如圖4所示。因此，到2025年由教育發展和人口更迭所帶來的公民科學素質水平的自然增長，將使我國公民具備科學素質的比例至少達到13%。在此基礎上，科普事業的大力發展為公民提升科學素質帶來更加便捷的渠道和環境，加之信息技術廣泛深入應用帶來公民信息獲取方式的變革和學習效率的提升，據此推算到2025年將為我國公民科學素質帶來至少1～2個百分點的增量。綜上，到2025年我國公民具備科學素質的比例將達到或超過15%。

（2）根據公民科學素質的發展規律推算

20世紀80年代以來，促進公民科學素質提升已在國際上形成廣泛共識，美國、歐盟、日本等多國家和地區通過調查獲取公民科學素質發展水平。我國從1992年以來開展了11次全國公民科學素質調查，得到了長期、大量、翔實的基礎數據。國內外經驗表明，公民科學素質增長符合從緩慢增長到持續快速提升再到高質量平穩發展的S型增長曲線規律，如圖5所示，科學素質水平從5%到30%區間為快速提升階段，超過30%將進入高位平臺發展階段。進入21世紀，我國公民科學素質水平不斷提升，從2001年的1.44%到2005年的1.60%、2010年的3.27%、2015年的6.20%、2018年的8.47%直至2020年的10.56%，當前正處于大約年均增長1個百分點的快速提升階段，參照美國、歐盟、日本等國家和地區的公民科學素質發展情況，未來15～20年我國公民科學素質仍將按照S型增長曲線規律保持年均1個百分點的增長趨勢，據此推算到2025年我國公民科學素質水平將達到或超過15%。

3.3 2035年我國公民科學素質將達到或超過25%

（1）根據教育發展與人口更迭、公民科學素質建設推算

到2035年我國將總體實現教育現代化，大批受過高等教育培養的高素質年輕人群進入社會，為全民科學素質提升帶來持續增量。第七次人口普查結果顯示[19]，2020年我國高中及以上學歷占總人口的30.80%，預計2035年將達到55%左右，未來15年我國高中及以上學歷人群將增加約24個百分點，按照歷次調查結果得出的高中及以上學歷人群1/3具備科學素質推算，預計將帶來超過8個百分點的增量。同時，2020年處于55～69歲年齡段、科學素質較低的人群將在2035年移出監測評估覆蓋范圍（18～69歲人群），將會帶來2～3個百分點的增量。因此，到2035年由教育發展和人口更迭所帶來的公民科學素質水平的自然增長，將使我國公民具備科學素質的比例達到20%～22%。在此基礎上，從科普事業發展、公民科學素質建設所帶來的增量進行推算，《科學素質綱要（2021—2035年）》頒布實施，圍繞深化科普供給側改革、提高科普服務供給效能，科學素質公共服務加快實現均等化，將進一步推動公民科學素質建設高質量發展，外部知識獲取與內在能力提升有機結合的終身學習體系更加便捷完善，各地區、各人群科學素質發展不均衡明顯改善，預計到2035年通過發展科普事業，加強公民科學素質建設，將為我國公民科學素質帶來至少3～5個百分點左右的增量。綜上，到2035年我國公民具備科學素質的比例達到或超過25%。

（2）根據公民科學素質的發展規律推算

在2025年我國公民科學素質發展目標預測將達到15%的基礎上，根據公民科學素質發展從緩慢增長到持續快速提升再到高質量平穩發展的S型增長曲線規律，對標我國經濟社會各領域2035年發展目標，預計在2025—2035年間，我國公民科學素質發展仍將繼續保持年均約1個百分點的快速提升發展趨勢。到2035年我國公民具備科學素質的比例將達到或超過25%。

值得注意的是，“十四五”期間我國老年人口將突破3億[20]，隨著老齡化程度加劇，加之生育水平沒有明顯提升，未來人口結構將呈現老齡群體占比增加、青年群體增長乏力的趨勢。“十五五”和“十六五”時期，在公民科學素質進入快速增長的中后期，繼續維持年均約1個百分點的增長，還需繼續加大科學素質建設力度，推進科普和教育深度融合，強化終身學習型社會建設，力爭實現2035年公民具備科學素質的比例達到或超過25%的發展目標。

4 服務科技強國建設，為基本實現社會主義現代化提供有力支撐

“十四五”是落實《科學素質綱要（2021—2035年）》指示精神，推動公民科學素質高質量發展，多維度構建高質量的科普服務體系，厚植公民科學素質基礎的重要時期。到2025年我國公民具備科學素質的比例超過15%，實施5類重點人群科學素質提升行動，重點激發未成年人的好奇心和想象力，增強科學興趣、創新意識和創新能力;以提升科技文化素質為重點，提高農民文明生活、科學生產、創新經營能力，激發農民振興鄉村的內生動力;以提升技能素質為重點，弘揚工匠精神，提高產業工人職業技能和創新能力;以提升信息素養和健康素養為重點，提高老年人適應社會發展能力;以提高領導干部和公務人員科學決策能力、樹立科學執政理念為重點，增強推進國家治理體系和治理能力現代化的本領。以重點人群科學素質提升促進全民科學素質共同提升，將明顯改善各地區、各人群科學素質發展不均衡的狀況。構建更加完善的科學素質標準和評估體系，公民科學素質由“知識補課”向“價值引領”轉變[21]，突出對科學精神、思想觀念、理想信念等的正確導向作用。進一步加強科學精神在全社會的廣泛弘揚，形成日益濃厚崇尚創新的社會氛圍，厚植創新沃土，為高水平科技自立自強提供高水平的創新人才隊伍。實現人的全面發展、服務國家治理體系和治理能力現代化、服務構建人類命運共同體等重要使命將更加彰顯公民科學素質的重要價值。

2035年我國公民具備科學素質的比例達到25%，為基本實現社會主義現代化，為人的全面發展和社會文明程度達到新高度提供有力支撐[22]。公民科學素質的城鄉、區域發展更加均衡，創新生態建設實現新發展，科學文化軟實力顯著增強，為面向世界科技強國和社會主義現代化強國建設，實現高水平科技自立自強奠定堅實社會基礎，公民科學素質成為構建人類命運共同體的一項重要內容，科普參與全球治理的能力顯著提高。

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（編輯 ?顏 燕）