中國共產黨黨內法規(guī)體系的百年實踐與法治經驗

[摘 要]治國必先治黨，治黨必依黨規(guī)。中國共產黨的黨內法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的一部分，依規(guī)治黨與依法治國共同構成了法治中國的法治實踐。中國共產黨黨內法規(guī)體系建設歷經百年，從建章立制的啟蒙期、篳路藍縷的摸索前行期、制度治黨的體系構建期，到依規(guī)治黨的法治實踐期，走過了一條逐步法治化的道路?？偨Y黨內法規(guī)體系建設的法治經驗，制度治黨與依規(guī)治黨構成了黨內法規(guī)體系的法治化模式;憲法為上與黨章為本是其法治遵循與制度準則;堅持依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一保障了黨內法規(guī)的法治體系化;黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調是黨內法規(guī)體系的主要法治路徑;使命型政黨的自我制度革命構成了黨內法規(guī)體系的法治目標。

[關鍵詞]黨內法規(guī)體系;百年實踐;法治經驗;依規(guī)治黨

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）05-0031-10

一、問題的提出

法治是人類文明進步的標志，是中國共產黨治國理政的重要制度實踐，法治實踐具有本土性知識的特征，不可脫離其國家本身的制度實踐。中國特色社會主義法治是從中國共產黨的百年制度實踐中逐步摸索、反復試錯中得來的，是中國土壤中成長起來的制度。中國特色社會主義法治發(fā)展最重要的一個歷史節(jié)點是2014年10月召開的黨的十八屆四中全會，會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出一個新的實踐命題，即“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”。中國特色社會主義法治的總目標就是“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]（P157）。

既有研究認為中國特色社會主義法治體系包括了前述五大體系，并且在權威的教科書中也認為這一法治體系由五個子系統(tǒng)構成[2]（P423）。這種理解其實是有一定偏頗的，十八屆四中全會公報中的表述用語在“形成”與對應的“體系”之間的配套表述只有兩組，一組是“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”;另一組是“形成完善的黨內法規(guī)體系”，并且之間沒有用頓號，而是用逗號，這表明中國特色社會主義法治體系只形成了兩大體系：黨內法規(guī)體系與國家法治體系，而國家法治體系包括四個子體系，即“法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系”，其中的“法律規(guī)范體系”是一種靜態(tài)的國家法治，“法治實施、法治監(jiān)督、法治保障”共同構成了動態(tài)的國家法治。國家法治體系適用于國家法律制度領域，黨內法規(guī)體系適用于管黨治黨的黨內制度領域，這也是后期為什么強調依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進與一體建設，再到后來提出依法治國與依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。此外，黨內法規(guī)體系被納入中國特色社會主義法治體系之中，只是證成了黨內法規(guī)的體系化與法治化，不能證成“政黨法治”這一命題合理性，這也解釋了法治中國包括了法治國家、法治政府、法治社會一體建設，并沒涉及“法治政黨”，因為中國特色社會主義最本質的特征就是“黨的領導”，而黨的領導是中國特色社會主義法治的最鮮明特征和最根本保證，是中國特色社會主義的法治之魂，也是法治中國同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別?！胺ㄖ螌嵤w系、法治監(jiān)督體系與法治保障體系”不可能強調黨這一主體，而只能是國家，因為黨在法治中發(fā)揮著領導作用，即黨要發(fā)揮總攬全局、協(xié)調四方的作用。依規(guī)治黨的治黨邏輯顯然與依法治國的治國邏輯不可能同一化，二者在實踐層面是涇渭分明的，不能混為一談。從黨的十八屆四中全會開始，黨內法規(guī)體系正式出現(xiàn)在法治中國語境之中，“黨內法規(guī)與國家法律的關系”“黨章與憲法之間的關系”“依規(guī)治黨與依法治國的關系”等實踐性命題不斷涌現(xiàn)?？梢哉f，黨內法規(guī)體系的法治化使得中國法治建設更具“中國特色”，進而區(qū)別于其他國家的法治實踐，這也彰顯出中國的法治道路與法治理論的創(chuàng)新性與獨特性。習近平指出：“全面推進依法治國必須走對路。要從中國國情和實際出發(fā)，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方‘憲政、‘三權鼎立、‘司法獨立的路子。”[3]（P229）基于法治是一種動態(tài)的治理方式，黨的治國理政也體現(xiàn)于動態(tài)層面的治黨與治國兩方面，在動態(tài)的治理角度就自然生成了依規(guī)治黨與依法治國兩個維度，而依規(guī)治黨與依法治國體現(xiàn)為互動性與辯證性，二者在法治中國場域之中實現(xiàn)了有機統(tǒng)一。后期的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》就明確指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一?！绷暯皆趹c祝中國共產黨成立 100 周年大會上的講話中明確“我們已經形成比較完善的黨內法規(guī)體系”，這一表述標志著中國特色社會主義法治的兩大體系基本形成，這是對黨的十八屆四中全會提出的任務目標的交代與回應。總結百年來中國共產黨依規(guī)治黨實踐，我們可以看到，中國共產黨的黨內法規(guī)建設早于國家法律的建設，是中國共產黨建黨百年的制度實踐的經驗總結，是馬克思主義基本原理與中國國情緊密結合的產物，體現(xiàn)了中國共產黨的黨內制度實踐從制度啟蒙、發(fā)展到成熟的體系化與法治化的發(fā)展歷程。黨內法規(guī)如何從零散的制度向體系化轉型，進而被納入法治中國實踐之中，需要結合建黨百年歷程進行回顧與反思，這也是本文思考的方向。

二、中國共產黨黨內法規(guī)體系建設的百年實踐

（一）建章立制：黨內法規(guī)建設的啟蒙期（1921年至1949年）

作為一個政黨，章程是政黨內部制度的根本遵循，也是政黨進行制度建設的重要標志。中國共產黨黨內法規(guī)建設也發(fā)軔于黨的章程。中國共產黨自成立之日起，就具備了章程意識與規(guī)范理念。1921年黨的一大通過了《中國共產黨第一個綱領》，俄文原文總共15條（其中一條還有遺漏），大約700字，但就是這樣一個簡短綱領，基本上確定了黨的名稱、奮斗目標、組織政策，提出了發(fā)展黨員、建立地方和中央機構等組織制度，兼有黨綱和黨章的內容，是黨的歷史上的第一個正式文獻，也是中國共產黨第一部黨內法規(guī)。1922年黨的二大通過了《中國共產黨章程》，這是黨的第一部正式的章程，規(guī)定了嚴格的入黨手續(xù)，從組織制度上吸引符合黨員條件的優(yōu)秀分子，保證黨的先鋒隊組織特色。1923年黨的三大通過了《中國共產黨第一次修正章程》，這是黨歷史上第一次對黨章進行修正，全面完善了黨員、會議、紀律、組織、經費等各項制度規(guī)定。1925年黨的四大出臺了《中國共產黨第二次修正章程》，規(guī)定“凡有黨員三人以上均得成立一支部”[4]（P69）。這是黨的歷史上第一次將黨的支部規(guī)定為黨的基層組織，并從黨的四大開始，“中央委員會委員長”的職務改稱為“總書記”。1927年黨的五大之后的中央政治局會議通過了《中國共產黨第三次修正章程決案》，修訂內容相對舊黨章翻了一倍，共12章85條，第一次規(guī)定了“黨的建設”一章;第一次明確了“黨部的指導原則為民主集中制”;第一次規(guī)定了選舉原則，“黨部之執(zhí)行機關概以黨員大會或代表大會選舉，上級機關批準為原則”;第一次規(guī)定了“中央委員會、中央政治局、中央常務委員會”;第一次規(guī)定設立中央及省監(jiān)察委員會，并專列一章加以規(guī)范。1928年黨的六大在莫斯科召開，此次大會對黨章進行了修改，刪去了黨的建設、黨的中央機關、監(jiān)察委員會、經費等章節(jié)，增加了黨的名稱、黨的組織系統(tǒng)、黨的全國大會、中央委員會、審查委員會、黨的財政等章節(jié)。第一次明確規(guī)定民主集中制的三項根本原則。但此次修改也有一些問題：一是黨員的“唯成分論”思想在六大黨章里有所反映;二是撤銷了監(jiān)察委員會。其實，設立黨的紀檢監(jiān)察常設機關是非常必要的，增設了審查委員會一章，主要是監(jiān)督各級黨部的財政[5]。1938年在延安舉行的中國共產黨擴大的六屆六中全會上，毛澤東首次提出了“黨內法規(guī)”的概念，最早的口頭表述是“黨規(guī)”。新中國成立后，毛澤東親自主持編輯“毛選”四卷本時改為“黨內法規(guī)”，認為“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”[6]（P528）。這標志著制度治黨已經成為黨的建設的基本要義。

1945年黨的七大上劉少奇代表黨中央作了《關于修改黨章的報告》。黨的七大把總綱寫入黨章，擴大和充實了黨章的內涵，使其更具指導意義。黨的七大通過的黨章在總綱中明確規(guī)定：“中國共產黨，以馬克思列寧主義的理論與中國革命的實踐之統(tǒng)一的思想——毛澤東思想，作為我們黨一切工作的指針，反對任何教條主義的與經驗主義的偏向。”[7]黨的七大把“毛澤東思想”確立為黨的指導思想，這標志著馬克思列寧主義基本原理同中國實際相結合，在馬克思主義中國化實踐過程形成了第一次大的歷史性飛躍。

新中國成立之前，“在武裝革命中建設黨、發(fā)展黨”是這一時期的主旋律，黨內法規(guī)并未體系化。根本性黨內法規(guī)——黨的章程受制于革命形勢的變化而不斷處于修改狀態(tài)，但在制度建設的萌芽期仍取得一定的成效。據(jù)統(tǒng)計，這一時期中國共產黨共出臺了黨內法規(guī)性文件131件，涉及各個方面。其中，黨的章程及其修正性文件10件，黨的組織性法規(guī)42件，黨的宣傳、教育法規(guī)20件，黨的紀律性法規(guī)10件，黨的軍事法規(guī)19件，其他類型法規(guī)19件[8]（P72-75）。

（二）篳路藍縷：黨內法規(guī)建設的摸索前行期（1949年至1977年）

中華人民共和國成立的政治意義不僅標志著帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山被推翻，更表征著一個無產階級政黨從局部執(zhí)政轉向全國執(zhí)政而登上了國家政權建設的舞臺。“五四憲法”的出臺標志著黨的領導地位與依法執(zhí)政得到了憲法確認，黨的制度建設與國家制度建設共同成為

新中國制度建設的重要內容。黨內法規(guī)制度建設不僅要關注黨的自身建設，更要與國家法律制度建設內在契合、共同發(fā)展、相互保障。這也要求黨內法規(guī)制度置于社會主義國家制度建設這一場域之中，黨中央的決議、重要領導人的講話、黨內法規(guī)性文件等黨的政策和主張開始成為國家法律制度的主要淵源。新中國成立后不久，中共中央作出《關于在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》《關于在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》，初步確立了黨的領導制度體系，奠定了黨政關系的基本格局。1949年，為了強化黨內監(jiān)督制度，中共中央發(fā)出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》;1952年，印發(fā)了《關于加強紀律檢查工作的指示》，既強化了紀委的職能，又突出了黨委的領導地位，為后期紀檢監(jiān)察體制的順利發(fā)展鋪平了道路。1956年，黨的八大通過的《中國共產黨章程》是中國共產黨在全國執(zhí)政后制定的第一部黨章，也是黨在執(zhí)政初期制度建設的經驗總結。八大制定的黨章具有鮮明的時代特色，是繼七大制定的黨章之后又一部把馬列主義建黨理論同建黨實踐緊密結合的黨章。黨的八大制定的黨章根據(jù)執(zhí)政黨的本身特點和現(xiàn)實國情，提出了全面開展社會主義建設的任務;對貫徹黨的民主集中制的根本原則作出了許多新規(guī)定;針對黨的執(zhí)政黨地位，強調“必須不斷地發(fā)揚黨的工作中的群眾路線的傳統(tǒng)”;強調建立科學的領導制度和組織制度，防止黨政不分、以黨代政和權力過分集中的現(xiàn)象。1977年黨的十一大制定的黨章在內容上作了較多的修改和補充。在“總綱”及有關條款中增加了民主集中制的內容;提出黨要認真執(zhí)行“任人唯賢”的干部政策;在黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立與之對應的各級紀律檢查委員會等。

這一時期黨內法規(guī)建設雖然受到錯誤思想路線的影響，在曲折中不斷前行，但黨內法規(guī)制度建設仍然取得較大的發(fā)展，黨內法規(guī)制度體系初具規(guī)模。黨內法規(guī)制度建設雖然有反復、有停滯，但恰恰是歷經挫折后的痛定思痛、不斷反思，才使得黨積累了正反兩方面的實踐經驗，更加認識到制度對于黨的領導和黨的自身建設的重要性，這為后期的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期的黨內法規(guī)制度的不斷發(fā)展提供了有益的經驗借鑒。

（三）制度治黨：黨內法規(guī)建設的體系構建期（1977年至2012年）

黨的十一屆三中全會的勝利召開，標志著“以階級斗爭為綱”的“左”傾錯誤路線的終結，馬克思主義的思想路線、組織路線、政治路線的重新確立，黨內法規(guī)制度建設重新步入正軌。黨的民主集中制原則成為黨內制度建設的重要遵循，制度治黨成為黨的建設的重要內容。1978年12月，鄧小平在中央工作會議閉幕會上強調：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵9]（P147）1980年8月，在中共中央政治局擴大會議上，鄧小平作重要講話，指出“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做事，甚至走向反面”?！安皇钦f個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[9]（P333）。這些重要講話明確了黨的建設的工作重心就是要加強制度建設。1980年2月，中共中央制定了黨內法規(guī)歷史上第一個準則——《關于黨內政治生活的若干準則》，明確提出“必須認真維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風，加強和改善黨的領導”，并重點強調了民主集中制的制度原則。1982年9月，黨的十二大修改黨章，不僅第一次在黨章中規(guī)定了改革開放、中國特色社會主義理論體系、社會主義初級階段理論，并且強調黨必須在憲法和法律的范圍內活動。這次黨章修改在黨內法規(guī)建設歷史上具有里程碑的重大意義，民主集中制的六項基本原則得以進一步明確，關于黨的思想建設、政治建設和組織建設的制度規(guī)定更加充分和翔實，為以后的黨章修改奠定了制度基調。1987年10月，黨的十三大提出了“從嚴治黨”的政治任務，尤其強調在黨的建設上走出一條“不搞政治運動而靠改革和制度建設”的路子，這為后期的制度治黨實踐指明了前進的方向。1990年7月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定程序暫行條例》正式頒布，這是黨的歷史上首次以黨內法規(guī)形式界定“黨內法規(guī)”，該條例對黨內法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等進行了明確的規(guī)定，作為專門規(guī)定黨內法規(guī)制定的“黨內立法法”，標志著黨內法規(guī)建設進入體系化構建階段。1991年4月，中共中央辦公廳法規(guī)室（中辦法規(guī)室）正式成立，2011年7月更名為中共中央辦公廳法規(guī)局，專門負責黨內法規(guī)制定、起草規(guī)劃、備案清理等工作，這一機構的設立對黨內法規(guī)建設工作來說意義重大。1992年10月，黨的十四大修改的黨章明確提出各級紀委的主要任務是“維護黨的章程和其他的黨內法規(guī)”，這是“黨內法規(guī)”概念第一次出現(xiàn)在黨的章程之中，標志著黨內法規(guī)的合章性得到正式確認。1997年9月，黨的十五大修改黨章，“鄧小平理論”開始確立為黨的指導思想。十五大報告明確提出要建設社會主義法治國家，要求各級黨委堅持“黨要管黨”原則，把“從嚴治黨”的工作方針貫徹到黨的建設的各項工作中去，堅決改變黨內存在的紀律松弛和軟弱渙散的現(xiàn)象[10]（P43）。2002年11月，黨的十六大報告明確提出，“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中”[11]（P38），明確了制度治黨的重要意義。黨的十六大對黨章進行了修改，把“三個代表”重要思想作為黨的指導思想寫入黨章，把“依法治國，建設社會主義法治國家”一并寫入黨章。2006年，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全體會議上首次提出“加強以黨章為核心的黨內法規(guī)制度體系建設”，這是黨的領導人首次提出黨內法規(guī)制度體系建設目標任務[12]（P78）。2007年10月，黨的十七大把“科學發(fā)展觀”作為指導思想寫入黨章，并且第一次規(guī)定黨的各級組織按規(guī)定實行黨務公開、黨的各級代表大會實行任期制、黨的中央和省區(qū)市委員會實行巡視制度。2012年黨的十八大黨章修改，把“科學發(fā)展觀”確立為黨的指導思想，把“中國特色社會主義制度”寫入黨章，在黨的建設內容中增寫了“加強黨的純潔性建設，整體推進黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設”[13]（P21）。

黨的十一屆三中全會之后，國家法律制度從革命法制轉向依法治國，法治理念的普及與法治國家的實踐也推動了黨內法規(guī)制度的發(fā)展，黨內法規(guī)開始步入規(guī)范化和系統(tǒng)化的實踐路徑，而黨內法規(guī)制度的體系化同樣為后期的黨內法規(guī)的法治化奠定了良好的制度基礎。這一時期黨內法規(guī)建設體系化趨勢明顯，制定出臺了一大批組織建設、作風建設的基礎性黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，同時，黨內法規(guī)的清理工作進入常態(tài)化，為實現(xiàn)黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了重要制度保障。

（四）依規(guī)治黨：黨內法規(guī)體系建設的法治實踐期（2012年至今）

黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設步入快車道，黨內法規(guī)體系的“頂層設計”與“統(tǒng)籌推進”工作納入法治化階段。2012年5月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》正式頒布實施，同年發(fā)布了《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。2013年11月，中共中央發(fā)布《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，提出黨內法規(guī)體系化的建黨百年目標任務——“為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規(guī)制度體系打下堅實基礎?！贝撕?，先后發(fā)布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》（2013年）、

《中共中央關于再廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》（2014年）。2014年10月，黨的十八屆四中全會歷史性地將“黨內法規(guī)體系”確定為中國特色社會主義法治體系的組成部分，這標志著黨內法規(guī)從政黨內部規(guī)范走向法治規(guī)范，黨內法規(guī)的法治屬性實現(xiàn)了質的飛躍，也標志著法治理念、法治思維、法治方法應用到黨內法規(guī)的制度建設之中。“全面推進依法治國，需要我們黨以法治思維和法治方式管黨治黨、執(zhí)政興國。黨內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。目前，黨內法規(guī)的系統(tǒng)性、整體性和與國家法律的協(xié)調性不夠，

亟須推動黨內法規(guī)制度建設?！盵14]（P43）

2017年，中共中央印發(fā)《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》，對建黨100周年時黨內法規(guī)制度體系建設的總目標進行了規(guī)劃部署，到時將構建起以黨章為統(tǒng)帥的組織法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度、領導法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度的“1+4”框架，形成章程、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則的“1+6”規(guī)范體系。黨的十九大修改黨章，把“依規(guī)治黨”寫入黨章總綱，依規(guī)治黨作為全面從嚴治黨的主要方式，要把嚴格制度標準、嚴厲懲戒措施貫穿于管黨治黨全過程和各方面。“新時代黨的建設總要求是：堅持和加強黨的全面領導，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨……全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[15]（P43）。

2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》，提出“要適應新時代堅持和加強黨的全面領導、以黨的政治建設為統(tǒng)領全面推進黨的各項建設的需要，到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，2019年9月，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》再次修訂，標志著黨內法規(guī)制度建設進入新的歷史階段，黨內法規(guī)的制定主體、調整范圍、規(guī)范屬性、制定程序進一步完善，保障了黨內法規(guī)制定工作，有利于提高黨內法規(guī)質量，形成完善的黨內法規(guī)體系，推進依規(guī)治黨。

同時，配套出臺了《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定（試行）》，為強化黨內法規(guī)的立規(guī)質量，提升黨內法規(guī)的執(zhí)行力提供了有力的制度保證。2020年11月，中央全面依法治國工作會議強調，“全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施”[3]（P2），并且提出要形成“完善的黨內法規(guī)體系”。2021年初，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025年）》明確提出“建設法治中國，必須堅持依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)體系”[16]，這標志著黨內法規(guī)體系的法治化與法治社會、法治政府、法治國家建設一道成為中國共產黨治國理政的法治路向，以“黨章為本”的依規(guī)治黨實踐與“憲法為上”的依法治國實踐共同體現(xiàn)出“法治中國”的理論與實踐的基本特征。

新時代以來，黨內法規(guī)出臺力度空前，黨內法規(guī)體系初具規(guī)模，為開創(chuàng)新時代依規(guī)治黨的全面從嚴治黨格局夯實了制度基礎。截至2021年5月，中央黨內法規(guī)共210部，部委黨內法規(guī)共162部，地方黨內法規(guī)共3210部[17]。依照《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要（2018—2022年）》的預定目標要求，黨內法規(guī)的制度供給側結構改革就是要實現(xiàn)黨內法規(guī)制度的法治標準，即以“黨章為黨內法規(guī)根本、以準則條例為黨內法規(guī)主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”，進而達到“系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、程序合理、運行有效”的法治要求。

三、百年來黨內法規(guī)體系建設的法治經驗

中國共產黨從最初的全國50多名黨員發(fā)展到今天擁有9500多萬黨員的世界第一大黨，成為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨，關鍵在于不斷完善和豐富黨內法規(guī)制度，用長效的制度管黨、治黨。習近平明確指出：“加強黨內法規(guī)制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策。”

[3]（P169）在建黨百年的“七一”重要講話中重點強調這一點，“堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內法規(guī)體系”[18]。百年來黨內法規(guī)制度建設積累了寶貴的制度經驗，不僅體現(xiàn)出馬克思主義中國化的理論實踐，更開辟了無產階級政黨的法治實踐路徑，指引著中國革命和建設事業(yè)不斷創(chuàng)造新的輝煌。

（一）制度治黨與依規(guī)治黨：黨內法規(guī)體系的法治化模式

2014年，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上第一次提出了“制度治黨”的科學表述，“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”[1]（P94）。所謂“制度治黨”，是指運用制度來引領和保障黨的建設，強調黨的建設的制度路徑。習近平強調：“要把制度建設擺在黨的建設的重要位置，以制度建設鞏固思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設成果，加強制度執(zhí)行力建設，為黨的長治久安提供堅強制度保障?！盵19]（P127-128）制度治黨的“制度”外延比較寬泛，不僅包括黨內各種規(guī)章制度，還包括國家法律制度;不僅包括成文的國家法律、黨內法規(guī)、規(guī)范性文件，還包括不成文的、長期實踐形成的黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。制度治黨更側重于“制度”這一治黨的方式和途徑，同時強調用制度來建設黨、發(fā)展黨，所以，制度治黨既是黨的建設的一部分，也區(qū)別于黨的建設的其他方面（政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設）。依規(guī)治黨則是制度治黨的衍生概念，強調治黨必須依照黨內法規(guī)，更側重“依規(guī)”這一治理依據(jù)與治理形式。因而有學者認為，“在制度治黨的諸多制度中，居于脊梁地位、發(fā)揮中堅作用的是黨內法規(guī)。

可以說，制度治黨包括了依規(guī)治黨，核心是依規(guī)治黨”[20]（P50）?！耙酪?guī)治黨”的概念出現(xiàn)在黨的十八大之后，是黨中央在全面從嚴治黨實踐中不斷創(chuàng)新與發(fā)展的概念，專門用來對應于黨內法規(guī)體系的法治化實踐，即全面依法治國層面強調“依法治國”，全面從嚴治黨層面強調“依規(guī)治黨”。黨的十八屆四中全會提出了“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”[1]（P155）。從制度治黨強調黨的制度建設貫穿于黨的建設全過程，再到依規(guī)治黨強化全面從嚴治黨，表征中國共產黨管黨治黨的法治化趨向，因而，依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一成為法治國家建設的雙軌模式，也構成了法治中國建設的具體法治實踐路徑。黨的十八大以來，突出強調制度治黨中的“制度”因素，不僅表明黨的制度建設得到黨中央的高度重視，還意味著黨內法規(guī)制度的體系化與規(guī)范化被提上了日程。而從制度治黨衍生出的“依規(guī)治黨”概念，標志著黨內法規(guī)制度體系逐步走向法治化，正成為法治中國場域的中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨內法規(guī)體系的法治化模式不能僅僅強調依規(guī)治黨，更要強調制度治黨，管黨治黨的制度不局限于黨內法規(guī)。這是因為制度治黨的制度雖然范圍更大，但也需要在法治實踐中不斷積累經驗，使管黨治黨的制度能夠更加規(guī)范化與科學化。習近平強調：“我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設?！盵3]（P169）很顯然，依法治國、制度治黨、依規(guī)治黨三個概念共同被納入法治語境之中，制度治黨與依規(guī)治黨各有側重，但都是管黨治黨的法治實踐方式。

（二）憲法為上與黨章為本：黨內法規(guī)體系的法治遵循與制度準則

《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》首次規(guī)定了“憲法為上、黨章為本”的制度準則，“以憲法為遵循，保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動，認真履行黨內的各項職責和義務。以黨章為根本 ，按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規(guī)制定工作”[21]（P1372）。

憲法是國家法律的根本法，依憲治國是法治國家建設的根基和關鍵，而黨遵守憲法是保障黨依法執(zhí)政的前提。黨章是中國共產黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質和宗旨，構成黨內法規(guī)制度體系的根本規(guī)范。從百年制度發(fā)展歷程來看，黨章的每一次修改都成為那一時期黨內法規(guī)建設的主基調，適時地不斷推進著制度治黨的實踐發(fā)展。新中國成立之前，依規(guī)治黨實踐最重要的體現(xiàn)就是遵循黨章的基本要求，依章建黨和治黨。新中國成立后，中國共產黨由局部執(zhí)政的黨成為全國執(zhí)政的黨，依規(guī)治黨、依法執(zhí)政、依法治國實現(xiàn)了統(tǒng)籌推進、共同建設，這就要求中國共產黨的黨內法規(guī)制度建設不僅要遵守黨章，更要遵守憲法，“憲法為上、黨章為本”這一法治準則保證了憲法與黨章的制度契合性與協(xié)調一致性。在法治中國場域中，“憲法為上、黨章為本”的法治準則在實踐中主要體現(xiàn)為四個方面。第一，憲法以根本法形式確認了黨的領導的合憲性依據(jù)，賦予中國共產黨依法執(zhí)政的權力，黨必須依據(jù)憲法法律，也必須在憲法法律的軌道上治國理政。因為黨的領導是中國特色社會主義的法治之魂，這也昭示了黨內法規(guī)體系的法治化是中國特色社會主義法治的必由之路。第二，黨的章程是指導性綱領，確立了中國特色社會主義治國理政的根本方針，憲法是把黨章確定的黨的主張、黨的政策轉化為國家意志、 國家法律的主要制度載體，從而保持黨章與憲法的一致性與協(xié)調性，因而不存在黨章與憲法之間“孰大孰小”“孰上孰下”的矛盾。第三，依憲治國與依章治黨相輔相成、共同促進。憲法與黨章的指導思想、基本路線、政治原則等是一致的，使得以憲法為核心的國家法律與以黨章為核心的黨內法規(guī)具有一致性：規(guī)范目標一致性、核心準則一致性、制度根源一致性[22]。第四，黨章的適度超前性、引領性、政策性使得黨章的修改比憲法修正更加頻繁，但不代表黨章違背了憲法的宗旨，而是通過黨章先期修改引領國家憲法法律的適時調整，在時機成熟時，要把黨的政策、主張上升為憲法法律，從而保障黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調。

（三）依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一：黨內法規(guī)體系的法治化保障

透過百年來的黨內法規(guī)發(fā)展歷程可以看到，黨內法規(guī)的法治化趨向越來越明顯。從最初的建章立制、規(guī)范重構到體系完備，黨內法規(guī)由管黨治黨的政黨自身建設制度，擴展至黨的領導制度規(guī)范（堅持黨的領導被寫入憲法總綱），進而憲法確認了中國共產黨的領導地位和執(zhí)政權，從而保障了黨的依法執(zhí)政、治國理政。黨的十八屆四中全會確定了黨內法規(guī)體系被正式納入中國特色社會主義法治體系，這標志著黨內法規(guī)的法治化建設正式確立。黨內法規(guī)的法治化并不意味著“黨內法規(guī)的法律化”，黨內法規(guī)不是國家法律，也不是廣義上的法概念，而是黨內法規(guī)的規(guī)范法治化，即借鑒法治技術、法治精神、法治意識實現(xiàn)黨內法規(guī)的法治化、體系化與科學化。依規(guī)治黨與依法治國是中國共產黨治國理政的“車之兩輪、鳥之雙翼”，依規(guī)治黨與依法治國的統(tǒng)籌推進、有機統(tǒng)一并沒有消弭黨內法規(guī)與國家法律的界限，而是把二者共同納入中國特色社會主義法治體系之中。對此，習近平明確指出：“堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，推進依法執(zhí)政制度化、規(guī)范化、程序化”[1]（P188）。依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一共同實現(xiàn)于法治中國這一場域之中，也為黨內法規(guī)體系化提供了制度保障，因為黨內法規(guī)體系的法治化與國家法律的法治化是并行的法治模式。在法治中國情境下，黨內法規(guī)體系化需要從三個方面實現(xiàn)。第一，以黨章為本，構建“1+4”的黨內法規(guī)體系結構，形成分工明確的組織法規(guī)體系、領導法規(guī)體系、自身建設法規(guī)體系、監(jiān)督保障法規(guī)體系。其中，“自身建設法規(guī)體系”可再細分為政治建設法規(guī)體系、制度建設法規(guī)體系、思想建設法規(guī)體系、作風建設法規(guī)體系?！氨O(jiān)督保障法規(guī)體系”可再細分為監(jiān)督法規(guī)體系（監(jiān)督體系、問責體系、考核體系）與保障法規(guī)體系，而保障法規(guī)體系再細化分為權利保障法規(guī)體系與紀律處分法規(guī)體系。第二，規(guī)范黨內法規(guī)的制定程序，完善黨內法規(guī)的制定、修改、解釋、備案、清理等程序，使黨內法規(guī)能夠適應時代發(fā)展需要不斷地修正，實現(xiàn)黨內法規(guī)體系的更新造血功能。第三，黨內法規(guī)體系的構建要符合法治的標準，即合理設定黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的適用主體、適用領域、適用對象;優(yōu)化黨內法規(guī)的篇、章、節(jié)、條、款、項、目的體例設計;保證規(guī)范用語表述科學，合理創(chuàng)設義務權利、規(guī)范職權職責，增強黨內法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）黨內法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調：黨內法規(guī)體系的法治路徑

黨內法規(guī)體系的法治化不代表黨內法規(guī)具有法律屬性，而是強調其法治屬性。黨內法規(guī)具有三重屬性：意識形態(tài)屬性、法治屬性、政黨制度屬性。黨內法規(guī)的意識形態(tài)屬性強調黨內法規(guī)姓“黨”，要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。黨內法規(guī)的法治屬性要求以法治思維、法治技術、法治方法來規(guī)范、調整、評價其制度實踐。黨內法規(guī)的政黨制度屬性強調黨內法規(guī)區(qū)別于國家法律領域的適用對象與適用領域，從而保證了政黨內部制度規(guī)范與國家法律制度之間的有效區(qū)分。而在實踐中，黨的領導制度的法治化要求黨要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調四方”的領導核心作用，黨內法規(guī)與國家法律在調整對象、適用領域上必然會出現(xiàn)競合性調整。“盡管黨內法規(guī)和國家法律具有高度的統(tǒng)一性，但它們畢竟不是一個規(guī)范實體。這就涉及它們之間如何銜接和協(xié)調的問題”[20]（P62）。

在法治實踐中，黨內法規(guī)與國家法律的“銜接”與“協(xié)調”必然體現(xiàn)為一系列動態(tài)的法治實踐過程?！般暯印睆娬{黨內法規(guī)與國家法律在制度設定方面要無縫對接、各守其位，不能越俎代庖，也不要出現(xiàn)法治真空，要保證權力法定、權利賦予、義務設置、責任追究等各項制度的法治化。比如，對于黨員或黨組織違法犯罪的責任追究，黨內法規(guī)不能具體規(guī)定其法律責任，只能作援引性規(guī)定：“行為構成違法犯罪的，應按照國家有關法律處理”，否則會導致黨內法規(guī)的“越位”;同樣，涉及違犯黨紀的政治責任問題，也不適用于國家法律調整，而應由黨內法規(guī)處理更適宜一些?！皡f(xié)調”則適用于制度實踐領域，涉及立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法、守規(guī)與守法各個環(huán)節(jié)的協(xié)調，最終目的在于防范黨內法規(guī)與國家法律的規(guī)范沖突、執(zhí)行弱化、責任缺位等現(xiàn)象。比如，法治實踐中常見的黨政合署辦公體制、國家監(jiān)察機關中的紀檢監(jiān)察合署辦案、黨組在政府決策中的作用發(fā)揮、黨委政法委在司法審判中的功能實現(xiàn)等，都涉及黨內法規(guī)實施與國家法律實施中的協(xié)調問題。有學者認為黨內法規(guī)與國家法律的“銜接”與“協(xié)調”可以比喻為兩個獨立的圓，“銜接是讓黨內法規(guī)的‘圓與國家法律之‘圓保持相切;而協(xié)調是兩個圓的相交，交集部分屬于黨內法規(guī)與國家法律皆可調整事項，但黨內法規(guī)規(guī)定不得與國家法律相沖突”[23]（P128）。在法治中國實踐中，只有堅持黨內法規(guī)與國家法律的有效銜接與協(xié)調一致，才能保障二者相輔相成、相互促進、相互保障，從而實現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推進、一體建設。

（五）使命型政黨的自我制度革命：黨內法規(guī)體系的法治目標

歷經百年的不斷發(fā)展，擁有9500多萬黨員，連續(xù)執(zhí)政長達70年以上，中國共產黨的執(zhí)政經驗本身已經構成了一個制度奇跡。“中國猶如一只‘紅天鵝，對現(xiàn)有的社會理論提出了挑戰(zhàn)。中國共產黨執(zhí)政的政治韌性，加上快速增長的、具有國際競爭力的、融入全球分工體系的國民經濟，使得中國成為一個非同尋常的、難以預測的重要案例”[24]（P17）。

所謂的“政治韌性”其實就是中國共產黨的自我調適能力與自我更新能力，而這種與時俱進的能力來源于政黨本身的特性——使命型政黨。中國共產黨本質上是一個馬克思主義使命型政黨，這種“對高遠使命的強調使得使命型政黨的理論特質與運行機制與主張彼岸超越的宗教具有某種相似性：偉大使命、真理啟示、道德純潔、層級組織、廣大信眾，以及不可避免地面對世俗的不斷調試與改革”[25]。使命型政黨這一角色定位要求中國共產黨只能不斷自我革新、不斷完善，而這構成了中國共產黨不忘初心、踐行使命的內生動力。這種強烈的自我革命意識不僅滲透于管黨治黨實踐之中，而且內化于依規(guī)治黨的制度建設領域。換言之，中國共產黨的長期執(zhí)政、不斷調適不僅需要先進的馬克思列寧主義作為行動指南，更需要制度治黨實踐的不斷創(chuàng)新與發(fā)展。中國共產黨長期執(zhí)政的核心機制在于中國共產黨的自我革命精神。“黨的初心和使命是黨的性質宗旨、理想信念、奮斗目標的集中體現(xiàn)，越是長期執(zhí)政，越不能忘記黨的初心使命，越不能喪失自我革命精神”[26]。自我革命對制度管黨治黨的基本要求就是實現(xiàn)黨內法規(guī)體系的法治化，這既是黨內制度體系的法治目標，也是執(zhí)政黨自我革命的制度要求。使命型政黨的政治屬性提升了黨內法規(guī)體系建設的戰(zhàn)略高度，即“治國必先治黨、治黨務必從嚴、從嚴必依法度”，黨內法規(guī)體系的法治化是立黨強黨的根本保障，構成了中國共產黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度基石。

黨內法規(guī)體系的形成與完善不是一蹴而就、一帆風順的，而是歷經中國共產黨百年的不斷試錯、不斷錘煉的制度實踐得來的。黨內法規(guī)體系本身就是極具中國烙印的制度實踐形式，其能被納入中國特色社會主義法治體系之中，就是中國特色的法治理論的偉大創(chuàng)新。黨內法規(guī)體系的法治化要求依規(guī)治黨與依法治國共同統(tǒng)籌于同一法治場域之中，這既體現(xiàn)出法治國家建設的中國特色，也體現(xiàn)了國家治理體系的中國特色。

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責任編輯：陳文杰