論全面建成社會主義現代化強國新階段的政府治理體系現代化

李軍鵬

[摘 要]在全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標新階段，為更好推進政府治理體系現代化，必須全面總結全面建成小康社會時期完善政府治理體系的發展成就，深刻認識全面建成社會主義現代化強國新階段對政府治理體系提出的新要求，科學設定政府治理體系現代化的戰略目標和重點任務，采取有效措施推進政府治理體系現代化，重點推進國家行政組織體系現代化、國家行政職能體系現代化、國家行政權力體系現代化和國家行政法治體系現代化，為全面建成社會主義現代化強國提供堅強有力的保障。

[關鍵詞]政府治理體系現代化; 國家行政組織體系 ;國家行政職能體系; 國家行政權力體系 ;國家行政法治體系

中圖分類號：D960 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）05-0012-10

習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中指出：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。”

[1]（P2）在全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標新階段，為更好推進政府治理體系現代化，必須全面總結全面建成小康社會時期完善政府治理體系的發展成就，深刻認識全面建成社會主義現代化強國新階段對政府治理體系提出的新要求，科學設定政府治理體系現代化的戰略目標和重點任務，采取有效措施推進政府治理體系現代化，從而為全面建成社會主義現代化強國提供堅強有力的保障。

一、全面建成小康社會時期完善政府治理體系的發展成就

全面建成小康社會是我國社會主義現代化進程中的重要階段。黨的十六大作出了到2001年“人民生活總體上達到小康水平”，“人民生活總體上實現了由溫飽到小康的歷史性跨越”的重要判斷，提出“要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設惠及十幾億人的更高水平的小康社會”[2]（P16），從而提出了全面建設小康社會的目標。黨的十八大提出，要確保到二○二○年實現全面建成小康社會宏偉目標。2020年我國國內生產總值超過100萬億元人民幣，經濟總量穩居世界第二位，人均國民總收入超過1萬美元[3]（P240），基本完成了全面建成小康社會的戰略任務。

完善社會主義民主和法治、建設社會主義政治文明是全面建成小康社會的重要目標。推進行政體制改革、完善政府治理體系是推進政治建設、發展社會主義民主政治的重要內容。政府治理體系是以黨政機構為主的公共部門履行公共職能、行使公共權力、厲行行政法治的系統，主要由國家行政組織體系、國家行政職能體系、國家行政權力體系、國家行政法治體系構成。我國通過完善政府治理體系，建設服務型政府、責任政府和法治政府，為全面建成小康社會提供了有力支撐。

（一）持續推進機構改革與央地關系改革，優化政府組織結構與層級結構，國家行政組織體系不斷完善

國家行政組織體系是全面建成小康社會的公共組織主體，承擔著統籌經濟社會發展、推動全面建成小康社會的各項行政工作、實現國家整體利益的職責，其工作效能和治理績效決定著全面建成小康社會的任務是否能夠順利完成。我國順應上層建筑必須與經濟基礎相適應這一普遍規律，根據經濟社會發展特定歷史階段的客觀要求，不斷完善了國家行政組織體系。

一是從機構改革看，我國穩步實施大部門體制改革，逐步從單一的政府大部門體制改革走向黨政機構統籌的大部門體制改革。針對我國行政管理存在的管理層次過多、職責交叉、權責脫節、多頭執法問題，黨的十六大提出要堅持精簡、統一、高效的原則，進一步推進政府機構改革，合理配置機構、部門職能與人員編制;2003年國務院機構改革圍繞黨的十六大提出的“形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”的目標，深化了國有資產管理體制改革，完善了宏觀調控體系與金融監管體系，設立了綜合管理內外貿業務的商務部，加強了食品安全和安全生產監管體制建設。黨的十七大提出要深入貫徹落實科學發展觀，要加快行政管理體制改革，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制，建設服務型政府。為此，我們要著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，并提出“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案”。黨的十八大進一步提出，要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，穩步推進大部門體制改革。黨的十九大提出，要貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，深化機構和行政體制改革，科學統籌配置黨政部門及內設機構權力，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，提出了黨政機構統籌的大部門體制改革任務。

二是從中央與地方關系看，央地關系逐步從“職責同構”走向“財力與事權相匹配”“權責清晰”的均衡協調層級結構。黨的十六大提出，要依法規范中央和地方的職能和權限，推行電子政務。黨的十七大提出，要規范垂直管理部門和地方政府的關系，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制;要深化鄉鎮機構改革，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。黨的十八大進一步提出，要優化行政層級和行政區劃設置，推進城鄉發展一體化，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革。黨的十九大提出，要建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，要賦予省級及以下政府更多自主權。

通過二十年來的黨政機構改革與央地關系改革，我國基本形成了黨政統籌的大部門體制和權責清晰的政府層級結構，充分發揮了政府綜合管理部門在統籌全面建成小康社會各項工作中的統籌協調與戰略管理作用，充分調動了中央和地方兩個積極性。

（二）持續推進政府職能轉變，建設人民滿意的服務型政府，國家行政職能體系不斷完善

國家行政職能體系是各級政府及其工作部門在經濟社會管理中所起的作用和扮演的角色，各級政府部門是否全面科學履行公共管理與公共服務職能，決定著全面建成小康社會各方面的建設任務是否能夠真正完成。

一是從正確處理政府與市場關系看，各級行政組織逐步從圍繞“市場在資源配置中的基礎性作用”發揮政府作用，轉向圍繞“市場在資源配置中的決定性作用”來發揮政府作用。黨的十六大著眼全面建成小康社會的良好開局，提出了進一步轉變政府職能的要求，要“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，“完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能”。黨的十七大提出，要著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，使社會主義市場經濟體制更加完善;要減少政府對微觀經濟運行的干預，減少和規范行政審批;要注重實現基本公共服務均等化，推動區域協調發展，圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設加大公共服務領域投入、完善公共財政體系。黨的十八大提出了建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的目標，要健全部門職責體系，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。黨的十九大進一步提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”，要深化簡政放權，轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府。

二是從加強公共服務供給職能看，我國公共服務體系建設逐步由僅覆蓋企事業職工和公職人員向覆蓋全民、覆蓋城鄉居民轉變。

黨的十六大提出，要建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，在有條件的地方探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度;要實行促進就業的長期戰略和政策，加強公共服務設施建設，建立適應新形勢要求的衛生服務體系和衛生保健體系;要大力發展教育和科學事業，積極發展文化事業，繼續大力推進扶貧開發。黨的十七大提出，必須堅持以人為本，更好實施科教興國戰略、人才強國戰略、可持續發展戰略，完善公共服務體系，健全政府職責體系，加快推進以改善民生為重點的社會建設，強化社會管理和公共服務，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。此后，我國開始促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設，建設覆蓋城鄉的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，探索建立農村養老保險制度，完善城鄉居民最低生活保障制度，完善失業、工傷、生育保險制度。黨的十八大提出，要在改善民生和創新管理中加強社會建設，加快健全基本公共服務體系，統籌推進城鄉社會保障體系建設，整合城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險制度，健全全民醫保體系，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十九大進一步提出，要堅持以人民為中心，堅持在發展中保障和改善民生，提高保障和改善民生水平，完善公共服務體系，深入開展脫貧攻堅，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展;要堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽。

通過二十年來的政府職能轉變與服務型政府建設，我國基本形成了適應社會主義市場經濟的政府職能體系與覆蓋全民的基本公共服務體系，通過放寬市場準入、完善政務服務，調動了市場主體的積極性、解放發展了企業生產力;通過提升公民能力素養、提升人力資本含量、完善社會安全網，解除了公民的后顧之憂，調動了人的積極性與創造活力，解放發展了人的生產力，從而基本實現了全面建成小康社會，即“經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、社會更加和諧、人民生活更加殷實”的目標。

（三）持續完善黨對行政的領導體制，推進行政權力運行公開化規范化，國家行政權力體系不斷完善

國家行政權力體系是運用行政權力進行經濟管理與社會治理的運行系統，事關全面建成小康社會中政治建設與社會主義民主政治發展任務的實現，事關黨的領導核心作用的發揮和黨領導人民治理國家的效能，事關黨和國家的長治久安。

一是從完善黨對行政的領導體制看，黨對行政的領導逐步走向黨政統籌下黨對行政的集中統一領導。

黨的十六大指出，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨的領導主要是政治、思想和組織領導，要改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法執政，堅持和健全民主集中制，按照黨總攬全局、協調各方的原則，規范黨委與人大、政府、政協及人民團體的關系;支持政府履行法定職能，依法行政。黨的十七大提出，要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。黨的十八大提出，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，要堅持立黨為公、執政為民，更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家。黨的十九大進一步提出，要堅持黨對一切工作的領導，完善堅持黨的領導的體制機制，要加強黨的集中統一領導，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力;加強和改善對國家政權機關的領導，支持人大、政府、政協和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作發揮作用，保證黨領導人民有效治理國家。

二是從完善行政權力運行機制看，行政權力運行不斷向著公開化、規范化、制度化、程序化的方向發展。黨的十六大提出，要按照決策、執行、監督相協調的要求，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，加強對權力的制約和監督;要改革和完善決策機制，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。黨的十七大提出，要建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，完善決策信息和智力支持系統，推進決策科學化、民主化;保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責，完善各類公開辦事制度等。

黨的十八大提出，要保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，健全權力運行制約和監督體系，確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調;要堅持科學決策、民主決策、依法決策，建立健全決策問責和糾錯制度。黨的十九大進一步提出，要構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，健全黨和國家監督體系，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。

通過二十年來的黨對行政的領導體制改革和行政權力運行機制改革，黨對全面建成小康社會各方面的領導工作全面加強，有效防范和化解了經濟高速增長和社會迅速變遷過程中的各種風險挑戰;行政權力的規范運行使全面建成小康社會的各項決策更加科學、執行更加有力、監督更加有效，從而為全面建成小康社會提供了堅強的政治領導和制度保障。

（四）持續推進全面依法行政，建設法治政府與責任政府，不斷完善國家行政法治體系

國家行政法治體系是實現全面建成小康社會中“依法治國方略深入落實”“更好保障人民權益和社會公平正義”目標的重要保障。

一是從法治政府建設看，我國法治政府建設不斷向全面依法行政拓展。黨的十六大提出，要加強立法工作，到二○一○年形成中國特色社會主義法律體系;要推進依法行政，提高執法水平;要實現機構和編制的法定化。黨的十七大提出，要加快建設社會主義法治國家，堅持科學立法、民主立法，做到嚴格、公正、文明執法，使法治政府建設取得新成效，更好保障人民權益和社會公平正義。黨的十八大提出，要全面推進依法治國，推進依法行政，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，切實做到嚴格規范公正文明執法。黨的十九大進一步提出，要堅持全面依法治國，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設;要加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，增強依法執政本領，使依法治國和依規治黨有機統一。

二是從責任政府建設看，我國政府責任體系與政府問責制不斷完善。黨的十六大提出，要實行領導干部辭職制和用人失察失誤責任追究制;《全面推進依法行政實施綱要》明確規定行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力與責任的統一。黨的十七大提出，要健全政府職責體系，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度;《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》規定了對黨政領導干部實行問責的具體情形。黨的十八大提出，要健全部門職責體系，建立健全決策問責和糾錯制度;我國全面推進了政府權力清單建設，各省級政府在2015年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成了政府權力清單公布工作。黨的十九大進一步提出，要構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，要健全黨和國家監督體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋;黨的十九屆四中全會提出要優化政府職責體系，實行政府權責清單制度。

通過二十年來的法治政府和責任政府建設，確保了政府在法治軌道上推進全面建成小康社會各項工作，使行政組織、行政行為、行政職能和政府責任體系不斷規范化與法定化，使政府得以依法全面履行政府職能和依法行使行政權力。

二、全面建成社會主義現代化強國新階段完善政府治理體系面臨的新形勢與新要求

現代政府治理體系既是現代治理體系的重要內容，也是全面建成社會主義現代化強國的重要推動力量與有力保障。我國已經基本形成了結構優化、職能科學、權力規范、法治完備的政府治理體系。全面建成社會主義現代化強國，是中國共產黨人的初心使命，是使全體中國人民享有更加美好幸福生活的偉大工程，需要強有力的政黨領導、政府推動、全社會協力才能完成的艱巨任務，這就要求我們前瞻性思考全面建成社會主義現代化強國帶來的經濟社會政治結構的標志性變化，全局性謀劃適應新發展階段、新發展理念、新發展格局的現代政府治理體系，戰略性布局邁向高收入國家與中等發達國家所需的政府治理體系現代化政策措施，整體性推進國家行政組織體系現代化、國家行政職能體系現代化、國家行政權力體系現代化與國家行政法治體系現代化。

（一）先進生產力新發展與社會經濟發展新階段要求推進國家行政組織體系現代化

人類社會經濟發展的根源在于生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的矛盾運動，其中，起決定作用的因素是生產力的發展。知識創新、生產工具、生產技術、生產方式、生產組織形式的不斷發展演進、增殖裂變、創新迭代式發展，是人類社會現代化的決定性力量。從運用人力勞動進行生產到運用機器勞動進行生產，進而運用數據智能進行生產，使社會物質財富與精神財富極大豐富與涌流。

目前我國已經基本實現傳統現代化意義上的工業化，進入以知識經濟為主導的后工業化階段。后工業化階段對生產力發展起決定作用的因素是智能生產力和數字生產力的發展。馬克思指出，“資產階級在它的不到一百年的階級統治中所創造的生產力，比過去一切世代創造的全部生產力還要多，還要大”[4]（P36）。

在第二次工業革命和第三次工業革命帶來的先進生產力作用下，以國內生產總值計算的國民財富出現了每隔15年～30年就“倍增”的現象。進入智能生產力時代，國內生產總值的增長將出現“十倍增”的現象[5]（P100），這一判斷預示著在第四次工業革命時代國民財富增長的速率將更加驚人。以智能化生產和數字化生產為代表的先進生產力的新發展，對生產關系、經濟基礎與上層建筑領域的變革提出了新的要求，要求建立以激勵知識創新為導向的產權制度形式、社會物質財富極大豐富條件下更為公平合理的分配形式、全球價值鏈基礎上的平臺化組織形式，這就要求我們順應先進生產力發展的要求，推進產權制度創新、分配制度創新與組織制度創新。從產權制度創新看，科學技術發明創新的知識產權制度、數字與數據產權制度、以區塊鏈數字貨幣為代表的虛擬產權制度都要求政府的合法保護。從分配制度創新看，在社會財富極大涌流的情形下，基于公民身份獲得基本權利保障、基本公共服務保障將成為現代化社會的標配。從組織制度創新看，數字時代的組織形式更加平臺化、扁平化與高效化，云集在大型數字平臺系統中的大規模生產、物流、配送系統，為滿足消費者的個性化需求提供了即時性、互動性、靈活性的高效產品與服務。先進生產力新發展要求的產權制度、分配制度、組織制度創新都與政府治理體系密切相關，政府治理體系能否在傳統的以財富占有權為核心的所有制保護基礎上，加強對知識產權、數據產權、數字產權的保護，是能否建立智能生產力發展的激勵機制與動力系統的關鍵所在;政府治理體系能否在傳統公共服務體系的基礎上，完善保障公民基本權利與基本生存技能的基本公共服務制度，是能否建立公平正義社會、維持社會長治久安的關鍵所在;政府治理體系能否在傳統公共組織、企業組織與社會組織形式的基礎上，完善面向全體公民與法人的政務服務平臺，建立高效的綜合管理系統與專業執行系統，即時、互動、靈活地為全體國民與所有市場主體提供高效服務，是能否建立現代化美好生活社會的關鍵所在。

我國已開啟全面建成社會主義現代化強國新征程，到2035年要基本實現國家治理體系與治理能力現代化，到本世紀中葉實現國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化的一項重要任務，就是要堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系。政府治理體系是國家治理體系的重要組成部分，包括橫向的政府組織關系，體現為政府組織結構，以及縱向的政府層級關系，體現為中央和地方關系。推進政府治理體系現代化的基本任務，

不僅要優化政府組織結構，完善黨政統籌的大部門體制，完善行政協同體系，形成扁平化、高效率的組織體系;而且要健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制，優化政府間事權和財權劃分，構建中央到地方權責清晰、支出責任和財力相適應的工作體系。

從上中等收入國家邁向高收入國家和中等發達國家，是經濟社會發展向著高質量發展階段的質變，先進生產力的發展、新型產權制度與利益結構、新型分配結構與社會組織體系的新變化，都對政府組織結構與功能發出了新挑戰，要求推進國家行政組織體系的現代化。國家行政組織體系現代化的主要任務，就是科學處理多中心網絡治理中存在的國家戰略與地方發展之間的矛盾、整體政府治理與碎片化管理之間的矛盾、大部門體制與專業化管理之間的矛盾，從而更好地進行數字時代的國家整體智治。我國國家行政組織體系目前存在著一些領域綜合管理能力不強、專業執行能力不高、基本公共服務統籌水平不高、各層級政府之間事權與財權不匹配等問題，制約著國家治理效能的充分發揮，是必須在基本現代化過程中解決的突出問題。

（二）高標準市場經濟體系建設與社會主要矛盾轉化要求推進國家行政職能體系現代化

錨定全面建成社會主義現代化強國遠景目標，“十四五”期間，我國要基本建成高標準市場體系，使社會主義市場經濟體制更加完善，這就要求正確處理政府與市場關系，建設有效市場和有為政府。同時，世界范圍內市場經濟發展的趨勢，就是一些高標準、高質量、高層次的自由貿易協定與投資協定的簽署，這對各國國內市場經濟體制產生著重要影響，并對各國國家行政職能體系提出了更高要求;基于面向21世紀公平貿易理念的自貿協定與投資協定，要求實施準入前國民待遇、維護公平準入的市場環境，要求采取競爭中立政策、遵循政府扶持公平原則，要求政府信息全方位公開透明、加大反腐敗力度，要求邊境間規則延伸至邊境內規則、加大對政府內部規則的適當約束，要求遵守國際勞工和環境標準、防止以損害勞工利益與環境為代價獲得不當競爭優勢，要求促進海關管理與貿易便利化、消除非關稅壁壘，要求爭端的第三方程序與國際仲裁、倒逼本國政府保持公正性，要求完善貨物貿易零關稅基礎上的全球價值鏈分工、統一全球產品標準。全球自由貿易規則與市場經濟發展的新趨勢，與我國全面深度參與全球治理、從貿易大國邁向貿易強國、加快我國在全球價值鏈中的地位向高端提升、保護環境與工人利益的發展方向和總體目標是一致的，我國“對標國際最高標準、最好水平的自由貿易區”來全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放及海南自由貿易港建設，就是以全球視野、諸邊方法、從引領國際規則的高度來健全國內規則的新嘗試。目前，我國正在加強區域全面經濟伙伴關系協定的落地對標實施，推進高標準服務投資負面清單談判，致力推進中歐投資協定落實，同更多國家和地區開展全面升級的高水平自貿協定談判，推動全球新興領域經濟治理規則的制定，從而構建面向全球高標準的自由貿易網絡。因而，我國的高標準市場經濟體制是基于全球視野、引領國際規則的市場經濟體制，充分彰顯了我國實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放的決心與意志。我國的政府職能轉變，不僅要基于國內市場競爭的需要來正確處理政府與市場關系，而且要逐步對標國際最高標準推進國家行政職能體系現代化，使我國的行政職能體系更能適應高標準、高質量、高層次全球市場競爭的需要。

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾的變化也要求完善國家行政職能體系，更好滿足人民美好生活需要。人民美好生活需要的核心是提升生活品質，逐步讓全體國民享有較高生活質量，促進生活質量現代化。這就要求政府致力于提升知識經濟時代與超級智能社會的生活質量，完善生活質量型社會政策，促進質量型、發展型和文化型消費的大力發展。例如，在教育消費方面，政府不僅要提升義務教育與中等教育的質量，還要普及高等教育并提升國際一流高等教育的比重。

高標準市場體系建設和社會主要矛盾轉化要求推進國家行政職能體系現代化。但是，與高標準市場體系建設和人民美好生活需要相比，我國國家行政職能體系還存在著政府隱性干預與過度調控并存、市場準入自由化水平有待提升、市場監管體系建設標準有待提高、基本公共服務均等化水平不高、公共服務投資不足等問題，需要采取有針對性的措施加以解決。

（三）健全黨的全面領導制度與社會主義民主政治建設要求推進國家行政權力體系現代化

黨的十九屆四中全會提出，要健全黨的全面領導制度，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。健全黨對行政的領導制度，就要完善黨領導政府的制度，把黨的領導貫徹到所有行政機構履行職責的全過程，把尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生貫穿政府治理全部工作之中。這就要求完善國家行政權力體系，按照黨科學執政的要求，正確處理政府履職與黨委履職之間的關系，完善黨政決策分工、黨政執行分工、黨政監督分工的制度體系;既完善黨領導政府制度，又支持政府依法有效行使職權，確保政府各項工作在黨的統一領導下政令統一、決策科學、運行順暢、執行高效、監督有力。

黨的十九大提出，到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

黨的十九屆五中全會提出：展望2035年，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障。這就要求我們堅持人民主體地位，發展社會主義民主政治，健全民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督等各項民主制度與民主形式，促進國家行政權力運行的公開化、民主化和程序化，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，完善人民在日常政治生活與公共管理中廣泛協商參與的制度程序與規則，不斷健全基層自治機制與民主管理制度，使人民依法通過各種民主渠道平等參與國家事務、經濟文化事業和社會事務。

（四）法治國家建設、法治社會建設與營商環境建設要求推進國家行政法治體系現代化

黨的十九大提出，到本世紀中葉我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明全面提升。黨的十九屆五中全會提出：展望2035年，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。這就要求我們深入貫徹習近平法治思想，統籌推進依法治國、依法執政與依法行政，一體建設法治國家、法治政府與法治社會，不斷完善國家行政法治體系，健全憲法實施監督機制和程序，加強產權保護法律體系與司法保障制度建設，健全反腐倡廉法規制度體系，全面推進依法行政，嚴格規范公正文明執法。

黨的十九屆五中全會提出，要“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。習近平指出，要“加快形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平開放統一高效的市場環境”[6]（P198）。這就要求我們構建職責明確、依法行政的政府治理體系，將政府全面活動和全過程政府行為都納入法治軌道，用法律和制度遏制政府部門及其工作人員不當干預經濟活動的行為，健全營商環境法治體系，最大限度減少不必要的行政執法事項，推進符合國際慣例的規范化的監管執法，營造公平公正的司法環境。

三、全面建成社會主義現代化強國新階段完善政府治理體系的戰略目標與重點任務

根據我國到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國的新要求，深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，立足我國的新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，我國完善政府治理體系的戰略目標是：到2035年基本實現政府治理體系現代化，到本世紀中葉全面實現政府治理體系現代化。面向全面建成社會主義現代化強國，要采取有效措施解決關系到現代化強國目標的重點問題，切實完善政府治理體系，不斷提升政府治理效能。

（一）全面推進國家行政組織體系現代化

從世界范圍內的現代政府建設看，國家行政組織體系現代化或政府結構現代化經過了三個發展階段。在傳統公共行政時期，隨著市場經濟和民主政治的不斷發展，依憲行政的民主政府體制得以形成，確立了憲法保護下的人民主權原則、責任行政原則、依法行政原則和地方自治原則，并隨著公共服務的增多而設立了大量專業化管理機構。二戰后，市場經濟發達國家開始推行政府事務綜合管理，實行大部門體制。在新公共管理時期，

大部門體制逐步成了市場經濟發達國家政府部門設置的主要模式。同時，政府決策組織逐步核心化，執行事務由大量執行機構、法定機構和非政府公共組織履行，構建了網絡化的公共治理結構。后新公共管理時期以整體政府建設為中心的政府組織結構優化取得重大進展，形成多元治理的政府結構。因而，基本現代化進程中的國家行政組織體系現代化，包括完善的綜合復雜事務管理的大部門體制、網絡化的執行機構體系和整體性的多元協同機制建設等內容。

一是要完善黨政統籌的大部門體制，完善行政協同體系。要根據現代公共事務復雜性與綜合性比重不斷上升的需要，進一步推進大部門體制，特別是在教育科學事務綜合管理、公共服務事項綜合管理、應急事務綜合管理、公共住房事務綜合管理方面邁出新步伐。在基本實現現代化過程中，創新在我國經濟社會發展中的核心地位凸顯，對各類創新資源實施綜合管理的需求日益突出，教育和科技綜合管理迫切性增強，從整個國家創新體系的建設看，大學科技實驗室和企業科學實驗室需要綜合管理、基礎教育人才隊伍與整個社會人才體系的政策需要綜合設計、教育培養以創新為導向的政策需要部門出臺綜合決策，一些發達國家和中等發達國家將教育與科技綜合進行管理取得了良好效果，為更好實施創新驅動發展戰略，減少部門內耗與政策成本，需要推進教育科技大部門體制改革。

二是要構建網絡化的執行機構體系和整體性的多元協同機制。要使政府決策組織逐步核心化，集中力量從事戰略方向研究、重大決策方案設計與聽證、決策與立法中期評估及后期評估等工作，要建立各重要決策領域的決策咨詢委員會制度，由相關領域的中央和地方公務員、行政相對人及智庫專家學者按三三制原則組成，從源頭保障決策的民主性與科學性。同時，要真正重視執行事務，按科學原則和執行規律設計執行機構、法定機構和非政府公共組織，由部門首長與執行部門簽訂服務與執行績效合同，形成決策部門對執行部門的監督制約關系，改變專門監督部門不懂決策要求不會監督、上級部門相隔太遠不便監督的狀況;要適應數字時代對政府工作智能化的要求，完善面向全體公民與法人的政務服務平臺，建立高效的綜合管理系統與專業執行系統，使政務服務智能化與公共服務數字化水平達到國際一流。

三是要優化政府間事權和財權劃分，構建中央到地方權責清晰、支出責任和財力相適應的工作體系。要根據財力基礎和事權范圍，科學劃分中央與地方各級政府的事權。要著眼全國一盤棋、加強中央宏觀事務管理，加強中央政府及其部門的宏觀管理、養老保險與醫療保險、知識產權保護、區域協調與城鄉協調、跨區域生態環境保護、義務教育與擴大免費高中教育、舉國科技創新、涉外事務統籌等方面的事權，以中央部門管理為主、以中央財政投入和兜底保障為主履職;高等教育、最低生活保障、社會救助、保障性住房建設等方面的事權，則主要應逐步由省級統籌并出資為宜;文化旅游娛樂事務、工商管理、城鄉建設、城鄉環境衛生、執法監督等直接針對行政相對人的事權，則應由市縣區政府履行事權并承擔相應支出;交通運輸、水利、農林及部分基本公共服務等中央與地方共同事務，則應根據各地財力確定與中央政府的分擔比例，完善共同事權的支出共擔機制。從長遠看，應對老齡化浪潮，需要提高基本公共服務統籌水平，加快實現基本養老保險的全國統籌，逐步實現基本醫療保險的全國統籌，逐步強化中央支出在基本養老保險和基本醫療保險中的兜底作用。

（二）全面推進國家行政職能體系現代化

一是要逐步對標國際標準處理政府與市場關系，推進政府職能轉變。要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，深化分級分類行政審批制度改革，大力減少各類資質資格許可事項，進一步深化投資審批制度改革。加強市場監管，在實現“雙隨機、一公開”隨機抽查事項全覆蓋的基礎上，全面推行部門聯合，努力形成零容忍、全覆蓋、高績效、包容創新的事中事后監管體系。優化政務服務，推進政務服務“跨省通辦”與“一網通辦”，建成全國一體化的政務服務平臺，實現重點領域與高頻辦理的政務服務事項“一網式”“一門式”“一件事”一次辦理。要維護公平準入的市場環境，采取競爭中立政策，堅持政府扶持公平原則，推進政府信息全方位公開透明，加大對政府內部規則的適當約束，加強對勞動者權益保護的勞動監察力度，按國際環境標準開展美麗中國建設。

二是要滿足人民美好生活需要，建成人民滿意的服務型政府。完善生活質量型社會政策，促進質量型、發展型和人力資本積累型消費的大力發展;推進基本公共服務均等化可及化，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋;持續加大公共服務支出力度，到2050年公共教育支出、醫療保障支出與養老金支出逐步達到中等發達國家水平，為實現基本公共服務均等化提供堅實保障;要全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，提高城鄉居民養老保障的基礎養老金水平，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，全面建立中國特色基本醫療衛生制度和優質高效的醫療衛生服務體系;要為全體國民提供最優質的學前教育、小學教育、初中教育、高中教育與國際一流大學教育，逐步實現免費高中教育適齡青年全覆蓋，放開國內外優質高等教育的市場準入，擴大優質大學的集團化發展與多點開放辦學，提高高等教育升學率，從而真正滿足人民群眾對優質教育和生活質量型發展的渴求。要對標對表國際上公認的基本現代化的標志性指標，使我國人均國民總收入進入發達國家門檻水平、人類發展指數進入超高人類發展水平、基尼系數處于公平狀態、創新指數處于全球第一方陣。

（三）全面推進國家行政權力體系現代化

一是要完善黨領導政府的制度，把黨的領導貫徹到所有行政機構履行職責的全過程。要健全黨管干部、黨管人才、黨管宣傳與意識形態、黨管農村工作、黨管辦學方向、黨管編制工作、黨領導經濟工作、黨領導政法工作等方面的制度規定，完善黨統一領導實施重大戰略、總攬改革開放全局、統籌協調重大工作、督促檢查落實等具體制度，在加強黨政機構統籌設置與職能統籌配置的基礎上，充分發揮黨的職能部門統一歸口領導的職能。同時，要支持政府依法有效行使職權。黨政機構統籌設置后，形成了黨政職能統籌行使的格局，黨政統籌部門承擔著向黨負責和向人民代表大會負責的雙重政治責任與法律責任，這就要求明確黨的領導成員與行政領導成員、黨委（黨組）與行政機構的權責分工關系，同時完善黨委權責清單和政府權責清單。黨政統籌部門的行為受到了憲法法律法規與黨內法規的雙重制約，根據憲法與黨章規定，黨必須在憲法和法律范圍內活動，各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，因而，黨政統籌部門的各項活動都必須符合憲法法律與相應行政法規的規定。同時，黨政統籌部門的行政行為必須符合黨內法規的相應規定，要統籌協調重大決策由黨委常委會通過民主集中制方式決定和通過政府常務會議以首長負責制方式決定兩種形式，重大決策通過后要及時向人民代表大會及其常務委員會報告并接受立法機關和政協機關監督。

二是要促進國家行政權力運行的公開化、民主化和程序化，使人民依法通過各種民主渠道平等參與國家事務、經濟文化事業和社會事務。要推進權力運行公開化、民主化、規范化，加強決策的調研、協商與智庫研究，將集體討論決定、公眾參與、專家論證和風險評估、合法性審查作為重要決策的法定前置程序，全面實施行政規范性文件的合法性審查機制;要加強陽光政府建設，進一步完善黨務公開、政務公開和各領域辦事公開制度;要加強對權力運行的監督，進一步加強黨內監督、民主監督、法律監督和輿論監督，加強責任政府建設。

（四）全面推進國家行政法治體系現代化

一是要推進全面依法行政。推進政府機構設置、政府職能配置、人員編制管理、抽象行政行為與具體行政行為、行政權力、行政責任、行政程序的法定化，推進從中央到地方各級政府的事權劃分、財權稅權劃分法定化與規范化。進一步建立科學的法治政府建設指標體系和考核標準。健全科學、民主、依法決策制度體制，制定完善并嚴格落實重大行政決策程序與制度。建立權責統一、權威高效的行政執法體制，推進嚴格規范公正文明執法，健全行政執法自由裁量基準制度。健全組織法制和程序規則，完善行政組織法律制度，完善行政程序法，完善信息公開制度和信息公開法律。全面實行政府權責清單制度，編制完成并公布國務院部門權責清單，形成貫穿中央到地方各層級的政府權責清單體系。健全聽證與質詢、行政問責、審計監督、引咎辭職與罷免等制度，使法治政府建設與責任政府建設有機結合。

二是要營造國際一流營商環境指數。要加強營商環境建設，使我國營商環境處在世界前列。要實施好《優化營商環境條例》和《中華人民共和國民法典》，建設有限政府，平等保護各種所有制企業產權與經營自主權，防止濫用行政權力限制與排除競爭的行為;著力完善良好的產權保護、公正的司法體制、有效的契約執行，重點建立多元化商事糾紛解決機制，形成權責明晰統一、規范有序的司法運行體系，完善統一、開放、競爭有序的高標準市場體系，健全社會公平正義法治保障制度。按照建設更高水平開放型經濟新體制的要求，著力推動貿易和投資自由化便利化，實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅縮減外資準入負面清單，真正做到“非禁即入”。要加強對知識產權、數據產權、數字產權的保護，建設世界一流數字政府。

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責任編輯：王 篆