我國輔助器具租賃服務相關政策研究

熊寶林，賴卿，管思聰

1.北京社會管理職業學院（民政部培訓中心），北京市 101601；2.北京市康復輔助器具協會，北京市 100020

1 康復輔助器具租賃服務現狀

康復輔助器具是能預防、代償、監護、減輕或降低損傷、活動受限和參與限制的任何產品(包括器具、設備、工具、技術和軟件)[1]?？祻洼o助器具租賃是指以康復輔助器具為租賃物，向有需求的服務對象提供租賃服務[2]?？祻洼o助器具租賃使用，可以避免一次性購買和維修的困擾，降低使用成本，服務方便快捷，隨時調換，避免浪費[3]。一些發達國家和地區借助完善的支付保障制度，普遍開展了康復輔助器具租賃和配置服務[4]。

美國由包括教育、就業、醫療等不同的部門共同承擔對殘疾人康復輔助器具的租賃補助。殘疾人使用輔助技術的權益由《殘疾人法》和《殘疾人輔助技術法》保障，各級政府將殘疾人獲得康復輔助器具的補貼資金納入預算，并對就業提供相應地輔助技術。康復輔助器具費用支付主要通過保險或政府救濟承擔，份額根據具體的康復輔助器具確定。對于殘疾人士來說，使用大部分康復輔助器具只需要承擔小部分費用或完全免費[5]。

德國是世界上康復輔助器具產業最發達、租賃服務模式最先進的國家之一，其根據租賃服務對象年齡和身高的特點，規定包括政府力量和保險機構承擔的經費來源渠道，以提高康復輔助器具配置的實施效率；同時，建立保險、經辦機構聯合的服務中心，為需要康復的殘疾人提供相關服務，幫助他們完成康復申請。康復輔助器具租賃的支付來源于三個方面，醫療保險占70%～80%，護理保險占10%～20%，個人支付很少部分。醫療保險和護理保險在德國都屬于強制險，所以，普通居民租賃康復輔助器具非常普遍[6]。

英國實行基本涵蓋與殘疾相關的醫療和康復項目在內的全民醫療免費政策。英國的康復輔助器具市場高度碎片化，輔具種類繁多。消費者可通過輔具銷售連鎖機構、網絡、福利機構購買部分類型輔具。假肢和矯形器這類由政府買單的輔助器具，使用者需要在醫師等專業人員的評估后選用指定產品[7]。政府主要通過“殘疾人工作與年金部”為殘疾人的康復服務和相關器具的使用提供廣泛財政支持。輪椅等助行輔具租賃費用和維護費用由英國國家醫療服務體系負擔。配置服務中為需求者配置價格不超過1000英鎊的小型輔具由政府全額負擔，如必須配置價格超過1000英鎊的輔具，將進行嚴格評估。對于價值較高的大型輔具配置，作業治療師做出初步評估后，由英國房屋管理部門與殘疾人設備基金共同承擔費用。

丹麥全國98個市都設有康復輔助器具中心，縣一級還設有專門的康復輔助器具服務機構，每個機構有2～3 人，可上門為殘疾人提供輔具改裝和配置服務，并有獨立的場地和殘疾人檔案，有品種齊全、各種品牌的康復輔助器具[8]。殘疾人免費租賃各種康復輔助器具，經費由政府每年專項撥付。

日本康復輔助器具零售與租賃市場銷售比為3∶7[9]。服務對象以老年人為主，身心障礙者、病患和一般民眾為輔，租賃項目包括各種生活輔具、康復輔具和醫療輔具。介護保險(長照保險)自2000 年開始實施，在輔具配置方面鼓勵民眾以租代購，政府和介護保險支付租金的90%，民眾自付很少部分。

我國臺灣地區康復輔助器具社區租賃網絡發達，包括全區域的輔具資源整合推廣中心、縣市輔具資源中心和醫院輔具服務部門、社會組織、企業三個層級。每個縣市都有公立輔具中心，主要負責輔具的展示推薦、配置評估、維修和租賃工作[10]。各縣市輔具中心服務對象以身心障礙者為主，有短期需求的老年人、病患和一般民眾為輔，租賃項目以生活輔具為主，康復輔具和醫療輔具為輔，不以營利為目的；各輔具廠商服務對象以老年人、病患為主，以身心障礙者和一般民眾為輔，租賃產品以醫療輔具為主，以營利為目的。支付制度均有相關法規，為輔具購買和租賃提供支付保障[11]。

我國香港特別行政區較早開展輔具租賃服務。香港紅十字會1975年起開展輔助器具租賃服務，服務對象主要包括行動不便的傷病者和需短暫租借康復輔具的人士，少部分輔具只能在相關醫院和社區交收中心租用[12]。香港復康協會下設的香港復康用具資源中心也是開展輔具租賃的重要機構，1979年成立，目前是輔具評估和服務的權威單位，許多企業一旦有新產品，立刻送到資源中心評估、展示和試用。支付依賴慈善基金、公眾捐款及象征式的個人租借租金等。

我國內地康復輔助器具租賃市場剛剛起步，輔具租賃的支付保障體系還不完善[13]，大多需要個人自付，暫未納入長護險或社會醫療保險支付范疇，為減少開支，社區租賃成為很多家庭的迫切需求[14]。2017年，浙江嘉興市在嘉善縣開展康復輔助器具租賃服務試點，在每個鎮(街道)設立租賃服務中心，實現全縣服務全覆蓋[15]，推出輪椅、呼吸機、排便機、護理床和床墊等5 大類12 項康復輔助器具租賃服務，在全國范圍內率先將該項服務納入居家養老服務補貼項目庫和長期護理保險，對每種類型輔具日租金額設置上限，使老年人“愿意租、租得起”。2018 年12 月，民政部等四部門和單位聯合印發了《關于開展康復輔助器具社區租賃服務試點的通知》，決定在全國開展康復輔助器具社區租賃服務試點。2019 年5 月，確定上海市等13個地區為康復輔助器具社區租賃服務試點地區，探索輔具配置模式，提高康復輔助器具需求人群通過租賃方式配置輔具的比例，解決老百姓“用不起”問題[16]。試點名單公布以來，各試點地區積極開展相關租賃工作。本文選取華北、華南、華東、華西代表性試點地區，基于Gilbert 等[17]在《社會福利政策導論》中提出的分析框架，從市場主體(Who)、租賃產品(What)、配套制度和專業人才(How to deliver)、資金保障(How to fund)四個維度，總結分析試點工作開展情況。見表1。

表1 康復輔助器具社區租賃部分試點地區實施情況

2 康復輔助器具租賃存在的瓶頸

我國康復輔助器具社區租賃剛剛興起，盡管政府已經開始鼓勵并出臺各項政策措施，但行業發展成熟仍任重道遠。目前該行業發展存在很多制約因素，包括配套政策的滯后、企業經營的局限、社會認知的不足等[18]。

2.1 租賃市場主體發展不充分

租賃服務主要是一種市場行為，以營利為主要目的。在租賃試點的推動下，試點地區政府主要通過購買企業服務的方式進行康復輔助器具租賃，但企業在產品購置、維修清潔、宣傳推廣等方面前期運行成本較大，資金回收慢，運營戰線長，企業參與積極性并不高[19]。以上海市為例，成為社區租賃服務試點兩年以來，目前有42 家產品供應商、22 家服務供應商參與，供應產品52 種，截至2021 年6 月25 日，上海累計發生租賃訂單1433 筆，服務1600 多人次，市場主體還遠遠滿足不了老百姓需求。另外，民政、殘聯系統下屬各相關康復輔具事業單位主要是公益屬性，不適合通過提供租賃服務進行營利。

2.2 租賃服務配套制度不完善

康復輔助器具租賃工作流程包括服務申請、配置評估、服務提供、清潔消毒、物流配送、投訴維權等[20]。自開展社區租賃試點以來，13 個試點地區在租賃補貼辦法、產品目錄、回收制度等方面出臺了相關政策制度，但圍繞租賃服務各個環節的配套制度還不完善，尤其在市場準入、運營監管、服務標準等關鍵環節急需相關配套制度進行支撐和完善。

2.3 消費支付保障體系不健全

康復輔助器具產業直接服務老年人、殘疾人、傷病人等特殊人群，政府要發揮職能作用，切實做好其中的公共服務和社會保障工作[21]。殘疾人多數處于社會弱勢地位，創收能力差，基本生活比較困難，消費基本的康復輔助器具存在一定的困難。從世界范圍看，許多發達國家都圍繞康復輔助器具配置，建立了相應的支付保障制度，個人只需支付少部分經費[22]。目前，我國康復輔助器具消費支持措施主要包含三個方面：①針對工傷人員的工傷保險；②部分地區康復服務納入基本醫療保險報銷范圍；③北京、上海、深圳等地建立了貧困殘疾人輔具配置補貼制度[23]。但這些支持政策還不夠完善，政策之間未形成體系，對于輔具租賃，政策都沒有明確說明。

2.4 社會認可度不足

我國康復輔助器具社區租賃服務市場起步較晚，發展不完善，宣傳推廣還不夠，很多老年人對康復輔助器具認識不足，存在一定偏見，甚至對使用輔具存在一定抵觸心理，不知道康復輔助器具還可以租賃使用；此外，因為康復輔助器具的私人性，很多人不愿意使用“二手器具”[24]。如何消除這種顧慮是提高社會接受度和認可度的關鍵。

2.5 專業人員缺乏

康復輔助器具社區租賃行業仍處于初期發展階段，且具有學科交叉性特點，需要大量康復輔助器具適配專業人才，包括專業的評估人員、配置人員和相關康復工程類人才，而這類人才目前市場還嚴重不足。以假肢矯形器專業為例，根據世界衛生組織和國際假肢與矯形器學會(WHO/ISPO)2008 年發布的《發展中國家假肢與矯形器專業人員培訓指南》中對發展中國家假肢和矯形器專業人員需求的預測，我國至少需要假肢師和矯形器師(I、Ⅱ級專業人員)8190 人，而目前我國相關人員僅有1000 余人，約占從業人員的10%[25]。與歐美國家相比，我國康復輔具專業人員占人口比例尤為低下，職業化程度不高，人才供給與需求嚴重不匹配[26]。

3 康復輔助器具租賃的對策建議

康復輔助器具社區租賃在我國具有廣泛的發展空間[27]。為了推進康復輔助器具社區租賃服務行業快速健康發展，作者提出以下建議。

3.1 廣泛培育市場主體

充分發揮市場資源配置的決定性作用，推進輔具租賃服務主體專業化、多元化和規?；l展。大力培養開展社區租賃服務的各類相關企業，支持各類康復輔助器具生產銷售企業開展社區租賃服務，探索應用線上線下相結合的服務模式[28]；同時，民政、殘聯系統下屬各相關康復輔具機構應發揮兜底保障作用，為各類貧困殘疾人、老年人等特殊群體提供免費康復輔具租賃服務；引導醫療衛生服務機構、城鄉社區服務機構、養老機構和兒童福利機構等積極創造條件，為相關機構和企業開設租賃服務網點提供場地?？梢猿浞掷灭B老驛站、社區中心、日間照料中心、溫馨家園等社區載體，建立康復輔助器具租賃服務店中店，設立服務終端和展示空間[29]。

3.2 嚴格規范服務企業

康復輔助器具社區租賃服務項目通過項目化、社會化方式運作，公開招標選擇提供康復輔助器具社區租賃服務的企業。探索建立試點康復輔具社區租賃服務供應商準入機制，編制出臺試點康復輔助器具社區租賃服務供應商準入辦法，通過委托專家評委會和行業協會等第三方社會組織，定期公開遴選康復輔助器具租賃服務入圍機構，確定試點項目市場供應主體。根據企業信譽和實力，鼓勵服務型企業和投資性企業強-強聯合建設運營。動態管理入圍企業清單，適時更新，向社會公開企業信息、服務承諾、租賃產品范圍、租賃價格等核心服務信息，接收社會監督。公開遴選中，對試點供應主體進行信用評估和服務能力、服務模式的綜合評價，通過“信用中國”網站，加強服務企業的前置信用評估以及事中事后信用監管，并建立租賃供應商誠信目錄，委托行業協會等相關專業機構定期評估服務質量，評估結果作為相關服務機構服務質量的重要認定依據。

3.3 科學設置租賃產品

制定康復輔助器具租賃目錄，明確普惠基本型和機構改善型康復輔具租賃范圍，結合市場實際需求不斷完善消費型康復輔具租賃的目錄范圍，納入目錄產品享受政府主導的多渠道支付的分類補貼，同時優先列入商業保險、金融產品的支付保障范圍。針對不同群體和需求，將周期短、價格高、綠色環保、可重復利用康復輔助器具產品列入首批租賃服務目錄清單。依托康復輔助器具質檢中心，建立康復輔助器具租賃配置認證標準體系，建立相應的檢驗檢測、產品鑒定、質量認證等認證認可體系[30]。針對服務標準，制定出臺康復輔助器具租賃衛生安全要求、康復輔助器具租賃服務規范等團體標準；針對產品質量，研究推出康復輔助器具領域的產品質量責任保險，把購買產品質量責任保險作為項目招標中企業中標的必要條件。

3.4 加大資金投入與消費保障

通過爭取本級資金中專項支列、上級資金投入、引入社會資本等方式保障試點配套資金，并對符合條件的康復輔助器具生產、租售、配置、洗消等企業給予資金支持。在消費保障方面，加強職能部門之間的聯動，對當前名目眾多、碎片化的輔具配置補貼項目進行整合，構建完善的輔具福利補貼制度，民政、殘聯、人社等部門康復輔助器具評估、配置的數據充分整合，形成服務對象的輔具需求與輔具配置檔案，一人一檔，積極探索各部門現有康復輔助器具相關專項資金中可用于、適用于租賃部分的使用規劃；建立健全支付形式及支付場景，充分利用養老助殘卡等現有財政補貼資源，將租賃場景納入其中，同時做好長期護理保險在康復輔助器具租賃場景的部署，一方面提高長期護理保險的精準實施，另一方面可以擴充康復輔助器具租賃的資金來源；研究將康復輔助器具納入基本醫療保險的產品目錄、將殘疾人納入康復輔具適配補貼范圍的條件，協調金融機構和商業保險公司研發支持康復輔助器具社區租賃服務的金融產品[31]。

3.5 加強人才培養和技術研發

強化康復輔助器具社區租賃服務的科技和人才支撐。將康復輔助器具相關課程納入相關職業教育范圍，建立職業教育和高等教育互為補充、協調發展的康復輔具相關學科專業教育體系。建立健全康復輔助器具從業標準和職業規范，推廣康復輔助器具服務專業能力培訓和持證上崗服務[32]。依托康復輔助技術咨詢師新職業，加快制定新職業相關的技術標準，推動建立水平評價制度。搭建康復輔助器具基礎共性技術研發平臺和科技創新平臺，對租賃試點項目形成核心技術支撐能力，在康復輔助器具社區租賃服務涉及的產品存取、清洗消毒、跟蹤追溯、維修保養等關鍵環節取得研發突破。

3.6 積極開展宣傳推廣

增加科研成果創新的實用性，讓普通老百姓也能較容易獲得科技轉化的最新成果；充分利用社區租賃網絡，結合開展公益講座、拍攝公益宣傳片、微信、抖音等多種渠道，廣泛開展康復輔助器具社區租賃服務宣傳咨詢；配合舉辦康復輔具進社區公益活動，增加老百姓體驗的機會，引導消費者通過社區租賃服務，不斷滿足康復輔助器具配置需求。

康復輔助器具社區租賃既能提高康復輔助器具使用效能，降低使用成本，減輕殘疾人、老年人和傷病人等特殊群體的家庭負擔，又能打通前端的研發生產，促進后端的銷售使用，培育壯大市場。因此，開展輔具租賃社區服務具有十分重要的現實意義，其發展在我國既有機遇，又面臨挑戰。對于整個租賃產業鏈，服務體系的建設、服務流程的規范、社會環境的培育、政府政策的保障是幾個關鍵的因素，對于促進產業鏈的可持續健康發展尤其重要。

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